CC BY
79
ПРАВО
ЛЕСНЫЕ дороги - КОМПЛЕКСНЫЙ ПОДИНСТИТУТ ЛЕСНОГО ПРАВА
Е.И. МАЙОРОВА, проф. каф. права МГУЛ, д-р В.А. МХИТАРЯН, асп. каф. права МГУЛ
Еще в конце 50-х гг. XX в. проф. Г.Н. Полянская, автор известного крупного исследования по проблемам лесного права, отмечала, что для ведения лесного хозяйства необходимы не только леса в собственном смысле слова, но иные земельные площади, в частности, для прокладки лесовозных дорог, строительства производственных и жилых помещений, лесных складов и пр. [1]. Действующий ЛК РФ намеренно не употребляет понятие «лесное хозяйство», обосновывая это неоднозначностью трактовки данного термина. Однако федеральный закон «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» от 4 декабря 2006 № 201-ФЗ, исключив из федеральных законов положение о ведении лесного хозяйства, тем не менее сохранил действие норм, признающих лесное хозяйство отраслью национальной экономики.
Термин «инфраструктура» в литературе, связанной с лесным правом, до 1997 г. не употреблялся. Понятие «лесная инфраструктура» не является новым для современного лесного права. Ст.40 ЛК РФ-97 «Условия договора концессии участка лесного фонда» в качестве обязанностей инвестора указывала «строительство и содержание дорог и других объектов инфраструктуры», поскольку концессионерам, как правило, предоставлялись «участки лесного фонда неосвоенные, без сложившейся инфраструктуры и требующие вложения значительных средств для вовлечения этих участков в эксплуатацию» (ст. 37ЛК-97).
Ст. 12 ЛК РФ устанавливает, что при освоении лесов на основе комплексного подхода осуществляется создание и эксплуатация объектов лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры. Ст. 13 и 14 ЛК РФ используют термины «лесная инфраструктура» и «лесоперерабатывающая инфраструктура», но не раскрывают их смысла. В «Комментарии» к Лесному кодексу [2] под первым рассматриваются «лесные дороги, лесные
юридинеских наук,
склады и др.», под вторым - «объекты переработки заготовленной древесины, биоэнергетические объекты и др.». Если лесная инфраструктура необходима для использования, охраны и защиты и воспроизводства лесов, то лесоперерабатывающая - для переработки древесины и иных добытых лесных ресурсов. Таким образом, лесные дороги представляют собой важнейший элемент именно лесной инфраструктуры, хотя очевидно, что и лесоперерабатывающая инфраструктура не может функционировать без наличия развитой сети лесных дорог. Кроме того, лесные дороги призваны улучшить условия труда работников лесного сектора.
Как лесная, так и лесоперерабатывающая инфраструктуры должны служить одной цели: освоению лесов в целях обеспечения их многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования, а также развития лесной промышленности (ст. 12 ЛК РФ). При этом лесные дороги являются единственным элементом инфраструктуры, который необходим при любых видах использования лесов. Так, ст. 39 ЛК РФ разрешает на лесных участках, используемых для названных целей, размещение такого элемента инфраструктуры, как временные постройки. Ст. 41 ЛК РФ «Использование лесов для осуществления рекреационной деятельности» допускает благоустройство на лесных участках, возведение на них временных построек, а, кроме того, строительство физкультурно-оздоровительных и спортивных и сооружений. Логично предположить, что осуществление указанной деятельности требует устройства дорог. Ст. 53 ЛК РФ «Пожарная безопасность в лесах» предусматривает строительство лесной противопожарной инфраструктуры в виде посадочных площадок для самолетов и вертолетов, минерализованных полос и устройство дорог противопожарного назначения.
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 1/2010
101
ПРАВО
Поскольку в ЛК РФ не содержится правовых определений термина «инфраструктура», целесообразно основываться на общепринятой трактовке данного понятия.
Под инфраструктурой принято понимать «комплекс взаимосвязанных обслуживающих структур, составляющих и (или) обеспечивающих основу для решения задачи» [3].
Инфраструктура может рассматриваться как «совокупность сооружений, зданий, систем и служб, необходимых для функционирования отраслей материального производства и обеспечения условий жизнедеятельности общества. К производственной инфраструктуре относятся дороги, склады, каналы, порты, системы связи» [4]. Так же определяет понятие «инфраструктура» Российская энциклопедия по охране труда. Исходя из определения можно считать, что лесная инфраструктура является важнейшим условием результативного освоения лесов в целях обеспечения их многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования, а также развития лесной промышленности.
Общественные отношения в области финансирования, создания, обслуживания и права собственности на лесную инфраструктуру регламентируются не только лесным, но и экологическим, земельным, гражданским, водным правом, градостроительным законодательством, законодательством об инвестиционной деятельности, о местном самоуправлении и др.
Экологическое право регулирует лесоохранительные отношения обобщенно, нормами и принципами, заявленными в ФЗ «Об охране окружающей среды». Лесоохранительные нормы имеют несомненный приоритет над нормами, регулирующими лесопользование. Однако это положение не следует понимать буквально. Так, по мнению А.И. Писаренко и В.В. Страхова, «если раньше считалось, что спасение лесов России заключается в отсутствии дорог, то скоро у нас, как и во всем мире, возобладает мнение, что без лесных дорог мы не сможем обустроить страну и перейти к экосистемному управлению лесным хозяйством» [5].
Лесным кодексом не предусматривается опережающее строительство объектов ин-
фраструктуры и дорожной сети, без которых невозможно перейти к равномерному использованию лесов. По этой причине происходит возвращение к концентрированным рубкам главного пользования, разрушающим лесной экологический каркас. Кроме того, как инфраструктура, так и лесные дороги, проходящие по землям лесного фонда, защитных лесов, особо охраняемых природных территорий во время строительства и эксплуатации могут оказывать негативное влияние на большие площади лесного фонда.
ЛК РФ перевел большинство лесных правоотношений в область цивилистики. Ст.3 ЛК прямо указывает, что имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, регламентируются гражданским законодательством. В эту сферу попадают и объекты инфраструктуры на лесных участках. Поскольку действующее лесное законодательство заменило понятие «лес» термином «лесной участок», а понятие «лесопарк» - словосочетанием «лесопарковая зона», правоотношения в сферах аренды, освоения, государственной инвентаризации лесов и пр. возникают по поводу, скорее, территории, чем насаждений, и, следовательно, в гораздо большей степени, чем до 2006 г., регулируются земельным законодательством, если иной порядок не установлен ЛК РФ.
Федеральный закон от 14 марта 2009 № 32-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс РФ отдельные законодательные акты Российской Федерации» разрешает строительство гидротехнических сооружений, в том числе и в защитных лесах, тем самым устанавливая связь ЛК РФ с Водным кодексом РФ, в частности ст. 45 ВК РФ. Согласно ГОСТ 19 185-73, такие сооружения представляют собой устройства для использования водных ресурсов, а также для борьбы с вредным воздействием вод. Правовое регулирование в этой области осуществляется федеральным законом от 21 июля 1997 N 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» (ред. от 30.12.2008).
В качестве объектов лесной инфраструктуры могут выступать склады, лесопилки, кордоны лесной охраны, зимовья, грибоварни, ульи, изгороди, навесы и другие временные бытовые сооружения, которые в соответствии
102
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 1/2010
ПРАВО
со ст. 1 Градостроительного кодекса РФ являются объектами капитального строительства или временными постройками. Следовательно, нормы градостроительного законодательства регулируют все строительство, осуществляющееся на территории лесного фонда.
Глава 9 ЛК РФ разграничивает полномочия в области лесных отношений между органами государственной власти РФ, субъектов РФ и местного самоуправления. Разграничение полномочий основано на конституционных нормах (ст.72), согласно которым вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, природопользование и лесное законодательство относятся к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Инвестиционное законодательство применительно к лесному сектору экономики включает федеральный закон от 25 февраля 1999 № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» и постановление Правительства РФ от 30 июня 2007 № 419 «О приоритетных инвестиционных проектах в области освоения лесов». Приоритетным инвестиционным проектом является инвестиционный проект, включенный в перечень, утверждаемый Правительством Российской Федерации, суммарный объем капитальных вложений в который должен составлять не менее 300 млн рублей.
Как известно, лесное право включает систему специальных актов правотворчества, а также множество иных механизмов и процессов - например, государственную инвентаризацию лесов, освоение лесов, лесную сертификацию, аренду участков леса, возмещение вреда, причиненного лесам, ответственность за нарушение лесного законодательства и т.д. Процедура осуществления этих механизмов образует относительно самостоятельную совокупность общественных отношений или каких-либо их свойств и регулируется системой взаимосвязанных правовых норм. Поэтому перечисленные механизмы в сфере лесоуправления правомерно рассматривать как институты лесного права. В качестве такого института может выступать и институт лесной инфраструктуры.
Таким образом, правовой режим лесной инфраструктуры регулируется обособ-
ленным комплексом правовых норм, являющихся специфической частью лесного права, а также нормами соответствующих отраслей законодательства. В силу этого лесная инфраструктура имеет все основания рассматриваться в качестве комплексного института лесного права.
Лесные дороги - это в большей степени автомобильные дороги, поэтому на них распространяется положения ФЗ РФ от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и иных нормативных правовых актов, регулирующих дорожную деятельность. Это выделяет особенности правового регулирования их устройства, содержания и эксплуатации среди других элементов лесной и лесопромышленной инфраструктуры. В то же время лесные дороги не являются автомобильными дорогами общего пользования, что определяет специфику применения дорожного законодательства учитывать оптимальность лесосырьевой базы. Возникает много неясностей, обусловленных строительством, содержанием и эксплуатацией дорог, связанных с созданием лесной инфраструктуры и не связанных с ней (ст. 21 ЛК РФ).
Земельный кодекс РФ устанавливает порядок предоставления и использования земель транспорта. Согласно ст. 90 ЗК эти земли предоставляются, как правило, бессрочно, используются для размещения автомобильных дорог и непосредственно примыкающих к ним сооружений дорожного хозяйства. На период строительства, реконструкции или ремонта транспортных сооружений учреждение вправе получить участки во временное пользование. При создании лесной инфраструктуры имеет значение категория лесов, в которых могут быть использованы ее элементы, в том числе проложены лесные дороги. Лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам, юридическим лицам для строительства дорог и других линейных объектов на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве ограниченного пользования чужими лесными участками, праве аренды и безвозмез-
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 1/2010
103
ПРАВО
дного срочного пользования. Использование лесных участков для указанных целей производится без перевода земель лесного фонда в земли иных категорий при условии последующей рекультивации земель [6].
Водный кодекс ст. 48 регулирует использование водных объектов для сплава леса, а ст. 63 определяет порядок охраны лесов в водоохранных зонах, в частности, запрещает в них рубки главного пользования и тем самым вносит ограничения в планировку освоения лесных массивов. Очевидно, что устройство и эксплуатация гидросооружений на территории лесного фонда также невозможно без наличия сети лесных дорог.
Большинство залежей полезных ископаемых находится на покрытых лесом территориях. Лесные участки предоставляются для добычи материального сырья, ископаемого топлива и других материалов. Эти территории используются для устройства подземных сооружений и коммуникаций, таких как склады, хранилища (в частности, радиоактивных веществ и токсичных отходов), трубопроводы и пр. (закон РФ «О недрах» (ред. 14.05.20010) [7]. Специально о дорогах закон не упоминает, но очевидно, что деятельность по рациональному использованию и охране недр невозможна без развитых транспортных коммуникаций.
Федеральным законом «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 24 июля 2009 № 209-ФЗ введено понятие «охотничьи угодья». Это территории, в границах которых допускается осуществление деятельности в сфере охотничьего хозяйства (п.15 ст.1). Закон предусматривает создание на охотничьих угодьях охотничьей инфраструктуры (п.2 ст.27) и обеспечение внутрихозяйственного охотоустройства (п.6 ст.27). К охотничьей инфраструктуре п.2 ст. 53 ФЗ № 209 законодатель относит лесные дороги и другие линейные объекты.
Представленный обзор норм различных отраслей права и законодательства, применяемых при проектировании, строительстве и эксплуатации лесных дорог, свидетельствует о том, что общественные отношения в данной области не могут регламентироваться только
лесным законодательством. Необходимо привлечение норм экологического, гражданского, водного права, горного законодательства, законодательства об охоте, о недрах, о дорожном строительстве и пр.
Резюмируя вышеизложенное, можно утверждать, что для правового режима лесных дорог характерно образование упорядоченной совокупности юридических норм, регулирующих конкретную разновидность общественных отношений, находящихся в рамках института лесной инфраструктуры. Поэтому правовой режим лесных дорог правомерно рассматривать в качестве субинститута, или подинститута лесной инфраструктуры.
Таким образом, мы считаем обоснованным выделение комплексного института лесной инфраструктуры в системе лесного права, и, в свою очередь, правового подинститута (субинститута) лесных дорог в институте лесной инфраструктуры. Придание соответствующего статуса лесным дорогам должно, с одной стороны, способствовать привлечению внимания органов лесоуправления и иных властных структур к проблеме их устройства, что необходимо для использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, переработки древесины и иных добытых лесных ресурсов, с другой - позволит детализировать разработку правового режима лесных дорог и тем самым устранить имеющиеся неясности при их проектировании, строительстве и эксплуатации.
Библиографический список
1. Полянская, Г.Н. Право государственной собственности на леса в СССР / Г.Н. Полянская. - М.: Госю-риздат, 1959.
2. Лесной кодекс Российской Федерации. Комментарий: изд. 2-е, доп. / Под общ. ред. Н.В. Комаровой, В.П. Рощупкина. - М.: ВНИИЛМ, 2007.
3. Глоссарий. ru
4. Большой энциклопедический словарь. - М.: Советская энциклопедия, 1991.
5. Писаренко, А.И. Государство и лесные дороги: европейский опыт / А.И. Писаренко, В.В. Страхов // Лесное хозяйство. - № 4. - 2009. - С. 5-7.
6. Комментарий к лесному кодексу Российской Федерации (постатейный) / С.А. Боголюбов, М.И. Васильева, Ю.Г. Жариков и др. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008.
7. Бринчук, М.М. Экологическое право: учебник / М.М. Бринчук. - М.: «Городец», 2009.
104
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 1/2010
