CC BY
127
ИНФОРМАЦИЯ
ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЛЕСНЫХ ДОРОГ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Е.И. МАЙОРОВА, проф. каф. права МГУЛ, д-р юр. наук, М.А. СМИРНОВА, ст. преподаватель каф. права МГУЛ
Российская Федерация - одна из стран, в которых преимущественным видом ресурсов являются лесные (лес занимает площадь в 877 млн га, а запасы древесины превышают 81,3 млрд м3, что составляет почти пятую часть мировых запасов древесины). Лесная промышленность занимает немалый сектор российской экономики. Использование лесных ресурсов можно разделить на три типа: лесозаготовку, деревообработку и деревопереработку. Эти стадии движения лесного сырья в процессе их освоения технологически связаны между собой, но одной из важнейших операций лесозаготовительного производства является транспортирование древесного сырья.
Известно, что существует прямая зависимость между объемами вывозки (а следовательно, заготовки) древесины и наличием и состоянием лесных дорог. Помимо этого качество сети лесных дорог существенно влияет на эффективность использования лесных ресурсов.
На таком фоне кажутся недостаточно проработанными позиции законодательных органов в отношении столь важного понятия, как «лесные дороги». При разработке Лесного кодекса Российской Федерации, принятого 4 декабря 2006 г., лесные дороги были просто обойдены вниманием. В тексте закона понятие «лесные дороги» употребляется всего несколько раз и опосредованно, косвенно. Можно, конечно, говорить об упущении законодателя «по недосмотру», но сути дела это не меняет.
В настоящее время в Российской Федерации нет ни одного федерального или регионального нормативного акта, регламентирующего строительство, использование и правовой статус лесных дорог. Почти нигде нормативно не закреплено само понятие «лесные дороги». Поэтому приходится оперировать терминами специального, «лесозаготовительного» характера.
Что же такое лесные дороги? В терминологии лесопромышленного комплекса - это дороги, предназначенные для обслуживания потребностей лесного хозяйства, обеспечения доступа органов управления лесным хозяйством и лесопользователей к конкретным лесным массивам. В принципе, все понятно: лесные дороги - значит и предназначены для лесного хозяйства. Однако с правовой точки зрения данное определение нельзя назвать полным и адекватным. Сразу возникает вопрос: как отнести ту или иную дорогу к лесной? Очевидно, что такие дороги должны быть расположены на землях лесного фонда и примыкать к дорогам общего пользования, железнодорожным станциям, водным путям, населенным пунктам, в которых расположены нижние склады лесозаготовительных предприятий. А если, например, дорога общего пользования расположена на достаточном удалении от границы земель лесного фонда? Как в таком случае определять статус проложенной к ней дороги: пока идет по «лесным» землям - лесная, а потом - «общая»?
Не меньше вопросов вызывает и классификация лесных дорог. В любом исследовании она является основополагающим, но и самым сложным моментом. В отношении лесных дорог эта проблема может быть разрешена исходя из двух позиций: путем применения терминологии лесопромышленного комплекса либо с помощью составления нового классификационного деления. Оба варианта следует рассмотреть более подробно.
В терминологии лесопромышленного комплекса все лесные дороги делят на два типа: лесовозные и лесохозяйственные. Критерием деления является преимущественное назначение дороги. Для лесовозных - это доступ лесозаготовительной техники к лесному участку и вывозка древесины; для лесохозяйственных - перевозка лесохозяйственных грузов и обеспечение доступа к лесным участкам со стороны органов управления лесным хозяйством.
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 2/2008
183
ИНФОРМАЦИЯ
Таблица
Классификация лесовозных дорог
Критерий классификации Подвид лесовозной дороги Краткая характеристика
постоянные срок эксплуатации магистраль основной участок лесовозной дороги, связывающий лесной массив с нижним лесным складом весь период эксплуатации лесосырьевой базы предприятия
ветка ответвление магистрали, обслуживает часть лесосырьевой базы в течение нескольких лет
временные ус временный лесовозный путь со сроком эксплуатации не более года, примыкает к ветке или магистрали и предназначается для освоения отдельных лесосек
круглогодичные вид дорожного покрытия грунтовая простейший тип автомобильных лесовозных дорог; в периоды распутицы и в дождливое время становится непроезжей; на труднопроходимых участках в отдельных случаях устраивают деревянные лежневые покрытия из бревен, пластин и т. д.
гравийная щебеночная более надежна, имеет на земляном профилированном полотне песчаную подушку (50-70 см) и слой гравия или щебня (20-40 см); по ней допускается движение автопоездов, транспортирующих более 35 м3 древесины
железобетонная надежна, имеет покрытие из железобетонных плит
сезонные снежная земляное полотно; перед наступлением заморозков проминается, а снег зимой уплотняется
ледяная земляное полотно; перед наступлением заморозков проминается, а зимой поливается водой
снежно-ледяная земляное полотно; перед наступлением заморозков проминается, а зимой на снежное покрытие намораживается лед
Лесовозные дороги предназначены для вывозки с лесосек заготовленной древесины в виде круглых сортиментов, хлыстов или деревьев до мест их складирования или переработки у потребителя. Они обычно примыкают или к железным дорогам, или к водным путям, по которым древесина поступает к потребителям (таблица).
Следует отметить, что лесовозные дороги могут быть классифицированы и по виду подвижного состава, функционирующего на них. В этом случае их можно подразделить на рельсовые, автомобильные, тракторные, конные.
Такую классификацию можно считать оправданной, поскольку она наиболее эффективно отображает саму суть понятия «лесные дороги». Однако, на наш взгляд, она не является полной, поскольку обходит вниманием дороги, находящиеся на землях лесного фонда и обеспечивающие доступ в рекреационные зоны, охотничьи хозяйства, зоны туризма и отдыха.
Более точной в этом отношении является классификация, разработанная сотрудниками ВНКЦ ЦЭМИ РАН канд. техн. наук А.С. Шулевым и научным сотрудником
А.А. Седовым. Они предлагают делить лесные дороги по одному критерию - преимущественному назначению - на следующие виды:
- лесовозные, служащие главным образом для вывозки древесины;
- лесохозяйственные, обеспечивающие постоянное выполнение лесохозяйственных мероприятий;
- противопожарные, обеспечивающие проезд в пожароопасные районы и по их территории;
- хозяйственные, предназначенные для перевозки грузов хозяйственного назначения от путей общего пользования до предприятий;
- туристские дороги в отдельные районы, на туристские базы, в зоны отдыха, в охотничьи хозяйства и т.п.
184
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 2/2008
ИНФОРМАЦИЯ
Если же встанет вопрос о смене собственника дороги или о включении конкретной дороги в сеть дорог общего пользования, может иметь значение следующая классификация:
- лесохозяйственные дороги, которые были построены за счет средств (капитальных вложений) органами управления лесным хозяйством. В качестве основных средств такие дороги на балансе органов управления лесным хозяйством или иных предприятий, учреждений не стоят;
- лесовозные дороги, не состоящие на балансе каких-либо юридических лиц. Такие дороги в основном были построены лесозаготовительными предприятиями бывшего Минлеспрома СССР, однако после ликвидации соответствующих предприятий не были переданы в чье-либо ведение или в чью-либо собственность, часть этих дорог построена в последнее время без проектной документации;
- лесовозные дороги, состоящие на балансе лесопромышленных предприятий в качестве основных средств [6].
Предложенная типология, на наш взгляд, не имеет четкости. Например, не совсем ясно, какие дороги относятся к хозяйственным и насколько целесообразно выделение такого вида. Кроме того, и первая и вторая классификации построены по «хозяйственному» принципу, что не совсем подходит для исследования юридической стороны вопроса.
Наиболее полной и эффективной в правовом аспекте представляется классификация всех лесных дорог по двум основаниям: сроку эксплуатации и преимущественному назначению.
В зависимости от эксплуатационного срока следует делить лесные дороги на постоянные и временные. В группу постоянных лесных дорог необходимо включить дороги с твердым покрытием и сроком эксплуатации более одного года. Это позволит определить их правовой статус, а именно - сформулировать требования для строительства, финансирования, обслуживания. Временными следует считать дороги сезонные и дороги со сроком эксплуатации до одного года включительно. Строительство таких дорог может
быть осуществлено без плана и технической документации, ограничивается только получением заключения экологической экспертизы.
С точки зрения преимущественного назначения лесные дороги целесообразно разделить на три вида: лесовозные, дороги хозяйственного назначения и туристические. В данной классификации понятие «лесовозные дороги» совпадает с терминологией лесопромышленного комплекса, то есть к ним следует отнести дороги, предназначенные для вывозки леса. Лесные дороги хозяйственного назначения имеют своей целью обеспечение доступа служб лесного хозяйства к участкам лесного фонда и объединяют лесохозяйственные и противопожарные дороги. Туристическими являются дороги, обеспечивающие доступ в рекреационные зоны, охотничьи хозяйства, зоны туризма и отдыха. Выделение этого вида целесообразно, поскольку по своей сущности такие дороги не относятся ни к лесовозным, ни к лесохозяйственным, но однозначно являются лесными.
Такая классификация, на наш взгляд, во-первых, охватит все виды лесных дорог и, во-вторых, позволит наиболее эффективно определить правовой режим каждого из видов.
Несомненно, что все дороги вышеуказанной классификации должны находиться на землях лесного фонда. Только в этом случае они могут рассматриваться как лесные дороги. Очевидно также, что лесные дороги должны находиться на нелесных землях лесного фонда.
В связи с этим возникает ряд вопросов, касающихся определения правового статуса дорог в зависимости от категории земель, на территории которых они расположены. Как уже было сказано, лесными дорогами считаются дороги, находящиеся на землях лесного фонда. В соответствии со ст. 101 Земельного кодекса Российской Федерации к землям лесного фонда относятся «лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для
ЛЕСНОИ ВЕСТНИК 2/2008
185
ИНФОРМАЦИЯ
ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие)» [2]. Границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых расположены леса, определяют в соответствии с земельным законодательством, лесным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности. Использование и охрана земель лесного фонда, отнесение к землям лесного фонда и перевод их в иные категории осуществляются в порядке, установленном земельным и лесным законодательством РФ.
Учитывая предложенное выше определение лесных дорог, следует иметь в виду, что к землям лесного фонда следует также отнести земли общего назначения, транспорта или иных категорий, на которых располагается участок лесной дороги того или иного вида. Таким образом будет разрешена проблема определения правового статуса лесных дорог, частично проходящих за пределами земель лесного фонда, но имеющих лесовозное, противопожарное, туристическое или лесохозяйственное назначение.
Важно отдавать себе отчет в том, что в понимании лесопромышленников «лесные дороги» не совсем то же самое, что в понимании юристов и законодателя. Для лесозаготовителя проложенная грейдером полоса для вывозки древесины - это лесная дорога. Но будет ли она являться таковой в юридическом смысле? Вопрос спорный, поскольку не совсем ясно, соответствует ли она определению дороги. В соответствии с Правилами дорожного движения дорога - это «обустроенная или приспособленная и используемая для движения транспортных средств полоса земли либо поверхность искусственного сооружения» [3].
Если в данной формулировке подразумевается постоянное или систематическое движение транспортных средств, то полоса, проложенная грейдером для вывозки леса однократно в течение небольшого промежутка времени, не может быть отнесена к дорогам. Если же имеется в виду движение даже непродолжительного характера, то неясно, как будет изменяться статус такой дороги с тече-
нием времени (например при ее зарастании). Этот вопрос легко решается с применением предложенной классификации. В этом случае подобные полосы должны быть отнесены к категории временных лесных дорог и после истечения своего срока эксплуатации потерять статус дороги.
Конечно, не только рассмотренные вопросы являются проблемными. Имеется множество пробелов, о которых можно и нужно говорить. И такой разговор невозможно уместить в рамки одной статьи. Однако проблемы правового статуса лесных дорог можно считать ключевыми для развития всей лесной отрасли страны. Их решение позволит более эффективно и полно использовать лесные ресурсы, учитывая интересы как государства, так и частных лиц. Поэтому неясно, почему проблемам лесных дорог не уделяется совершенно никакого внимания. Такое положение вещей, особенно в условиях принятия нового Лесного кодекса, порождает множество вопросов и проблемных ситуаций, требующих адекватной реакции законодателя и правоприменителей.
Библиографический список
1. Лесной кодекс Российской Федерации от 04 декабря 2006 г. № 200-ФЗ - «Российская газета», № 277, 08 декабря 2006 г.
2. Земельный кодекс Российской Федерации - «Собрание законодательства РФ», 29.10.2001, N 44,
- 4147 ст.
3. Правила дорожного движения Российской Федерации (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 28 февраля 2006 года № 109) - «Российские вести», № 227, 23 ноября 1993 года.
4. Энциклопедия лесного хозяйства: в двух томах
- Т. 1. - М.: ВНИИЛМ, 2006. - 424 с.
5. Маклюков, Л.М. Актуальные проблемы лесопользования и устойчивого развития промышленных отраслей лесного сектора в системе национальной лесной политики России / Л.М. Маклюков // Труды международной научно-практической конференции «Национальная политика России».
- М., 2007.
6. Шулев, А.С. Организационно-экономические проблемы строительства лесных дорог в Вологодской области / А.С. Шулев, А.А. Седов // Экономические и социальные перемены в регионе: факты, тенденции, прогноз - ВНКЦ ЦЭМИ РАН. -Вып. 25. - 2004.
186
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 2/2008
