CC BY
25
ПРАВОВАЯ РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИОРИТЕТНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ЛЕСНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
Ю.И. ПАХОМОВА, ведущий специалист Департамента государственной экологической экспертизы и нормирования качества окружающей природной среды Министерства природных ресурсов Российской Федерации, ассистент кафедры права МГУЛа
^емли лесного фонда являются по зани-^ маемой площади самой большой категорией земель в нашей стране. Правовой режим этих земель регулируется земельным и лесным законодательством.
Статья 101 Земельного кодекса Российской Федерации рассматривает земли лесного фонда в качестве самостоятельной категории по отношению к лесному фонду. Земельное законодательство определяет общие положения, касающиеся регулирования использования и охраны земель лесного фонда, а лесное - отражает специфику регулирования этих отношений. Принимая во внимание целевое назначение земель лесного фонда, основные принципы их правового режима закрепляются в земельном законодательстве и конкретизируются в законодательстве о лесах.
Неправильное определение в лесном законодательстве основных понятий приводит к трудностям его применения, возникновению споров и коллизий. Включение в состав лесного фонда земель этого фонда затрудняет применение норм земельного законодательства, порождает противоречия между лесным и земельным законодательством.
Признавая экологическую связь земли, леса и других природных объектов, следует подчеркнуть, что лес и земля представляют собой природные объекты, правовое регулирование использования которых имеет различный характер. Объединение земли и лесов в единое понятие «лесной фонд» создает неправильное представление о действительных площадях, занятых лесами, площадь которых при этом ассоциируется с площадью земель этого фонда, в состав которых входят и не покрытые лесом земли.
Основное целевое назначение земель лесного фонда - использование их в качестве средства производства в лесном хозяйстве. Экономический потенциал лесного сектора России оценивается в 100 млрд. дол. США, однако, в настоящее время он используется лишь на 7-10 %. По уровню производства лесобумажной продукции и потребления на душу населения Россия уступает многим промышленно развитым странам мира. На низком уровне находятся инвестиционная привлекательность лесопромышленных предприятий и конкурентоспособность отечественной лесобумажной продукции. Отставание России от других стран в первую очередь характеризуется низким уровнем дохода с 1 га эксплуатируемых лесов - он в 10-15 раз ниже, чем в странах Европы, например в Финляндии или Швеции.* Сложившаяся ситуация во многом обусловлена недостаточно эффективными мерами государственного регулирования лесопромышленного комплекса. Это отразилась не только на экспорте древесины, но и в целом на состоянии управления и функционирования комплекса, а также на социальной сфере жизни населения отдельных регионов. В первую очередь серьезные проблемы в отрасли связаны с рассредоточением полномочий в сфере управления лесопользованием среди множества ведомств. В послеоктябрьский (с 1917 г.) период управление лесами в стране реорганизовывалось
Лес и человек: рациональное использование лесных ресурсов, состояние и перспективы развития лесопромышленного комплекса России в XXI веке (По материалам Международного лесного форума. Москва. 2-5 сентября 2002 года) // Лесохозяйственная информация. - 2002. - № 10.
более 20 раз. Последний раз это имело место в 1991 г., когда было объединено лесное хозяйство с Минприроды. Однако уже через год управление лесами было возвращено Федеральному лесному органу.
В настоящее время Федеральная служба лесного хозяйства упразднена, а ее полномочия переданы Минприроды России, где был создан Департамент лесного хозяйства министерства и лесная охрана, входящая в его структуру, осуществляющие государственное управление в сфере использования и охраны лесов. Одновременно с ними использованием леса продолжают заниматься еще несколько ведомств - Минпромнауки, Минэкономики и другие, не считая такой общественной организации, как Союз лесопромышленников и лесоэкспортеров.
Приоритетными направлениями национальной лесной политики в сфере лесного хозяйства являются:
- совершенствование управления лесами и лесным фондом;
- отделение надзорно-контрольных функций от хозяйственных;
- развитие рыночных схем пользования лесным фондом (концессия, долгосрочная аренда, аукционы и т.д.);
- совершенствование экономических отношений между владельцами леса и лесопользователями на основе рентного подхода; совершенствование организации лесоустройства.
В сфере лесной промышленности необходимо осуществить:
- совершенствование структуры лесо-
промышленного производства, создание конкурентоспособных, хозяйственно-
устойчивых лесопромышленных корпораций;
- повышение конкурентоспособности российской лесобумажной продукции, улучшение ее потребительских свойств, ассортимента и качества;
- развитие научно-технической базы лесопромышленного комплекса и отечественного лесного машиностроения;
- повышение эффективности лесного экспорта, совершенствование его структуры в сторону увеличения доли лесобумажной
продукции с высокой добавленной стоимостью.
Утвержденная Правительством РФ Федеральная целевая программа развития лесопромышленного комплекса Российской Федерации на период 1995-2005 гг., предусматривающая реализацию комплекса мер, обеспечивающих выход отрасли из кризиса, приостановлена и исключена начиная с 2002 г. из перечня финансируемых. Проект новой программы не получил одобрения Правительства, в результате чего лесопромышленный комплекс полностью лишился государственной поддержки.
Следует отметить, что роль государства в создании условий развития лесопромышленного комплекса не должна ограничиваться финансовыми инъекциями. Прежде всего необходимо разрабатывать законодательную базу, регламентирующую вопросы лесопользования.
Правовое регулирование охраны, использования и воспроизводства лесов осуществляется в соответствии с Лесным кодексом РФ от 29 января 1997 г. № 22 и подзаконными актами (более 70 документов), устанавливающими основы охраны и использования лесов, правила рубки леса и иные требования к ведению лесного хозяйства и лесопользования.
В соответствии со ст. 7 и 8 Лесного кодекса РФ под лесом понимается неразрывно связанные между собой лесная растительность и земля, где она произрастает. В то же время это понятие не отождествляется с понятием «лесной фонд», в который на основании указанных статей помимо лесов входят земли, предназначенные для восстановления лесной растительности, и нелесные земли, т. е. необходимые для нужд лесного хозяйства, и земли, расположенные в границах лесного фонда. Статья 10 Лесного кодекса РФ исключает леса, расположенные на землях оборонных объектов и землях городских поселений, из состава лесного фонда, при этом не выводя их из-под действия лесного законодательства. Не включается в состав лесного фонда и лесов, не входящих в него, и древеснокустарниковая растительность.
В условиях рыночной экономики определяющую роль стали играть вопросы, касающиеся лесной собственности. Статья 19 Лесного кодекса РФ объявила леса, расположенные на землях оборонных объектов, входящими в лесной фонд федеральной собственностью, оговорив, что в дальнейшем в соответствии с федеральным законом допускается передача части федерального лесного фонда в собственность субъектов Российской Федерации. Относительно городских лесов и древесно-кустарниковои растительности определена возможность установления также муниципальной и частной собственности.
Участок лесного фонда или леса считается недвижимым имуществом. В связи с этим лесное законодательство исходит из необходимости регулирования имущественных отношений, возникающих в лесной сфере, нормами гражданского права. Участки лесного фонда предоставляются в пользование в порядке прямых переговоров, лесных торгов или конкурсов. При этом под указанным участком понимается участок леса, а также участок лесных земель, не покрытых лесной растительностью, и участок нелесных земель с обозначенными в натуре и указанными в планово-картографических материалах границами. Конкретные основания и порядок возникновения отдельных прав пользования участками лесного фонда обусловлены целью лесопользования, его субъектами, сроками и другими обстоятельствами, указанными в законе.
Законодательством Российской Федерации закреплено многообразие форм лесной собственности с преобладанием государственной собственности, что типично для мировой практики. Так, в Канаде в государственной собственности находится 94,2 %, а в Турции - до 99,9 % лесов. Под государственной собственностью подразумевается федеральная собственность. Постановлением Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. № 1-П положения Лесного кодекса о федеральной лесной собственности были признаны соответствующими Конституции РФ. В связи с глобальным экологическим значением лесов, их особых
природных свойств предусмотрена возможность широкого участия органов государственной власти субъектов Федерации в управлении и распоряжении лесным фондом.
В целях защиты геополитических интересов России и финансовых интересов общества при использовании лесных ресурсов в период до 2010 года в качестве доминирующей целесообразно сохранить федеральную государственную собственность на леса и земли лесного фонда.
В период до 2010 года необходимо подготовить нормативную правовую базу, регламентирующую критерии и условия перехода к различным формам собственности лесного фонда, включающего федеральную собственность, собственность субъектов Федерации и частную собственность. Первоначальным объектом частного лесовладения могут стать лесные земли, находящиеся в управлении сельскохозяйственных формирований (сельские леса).
В качестве первого, начального этапа приватизации земель лесного фонда представляется обоснованным становление и развитие фермерских частных лесов. На следующем этапе приватизации необходимо предусмотреть условия передачи земель лесного фонда в частную собственность крупных лесопромышленных компаний.
Следует более четко определить и разграничить полномочия Российской Федерации и ее субъектов в рамках осуществления совместного владения, пользования и распоряжения лесами и землями лесного фонда.
Расширение полномочий субъектов Российской Федерации в области регулирования лесных отношений должно обеспечить получение части лесного дохода, достаточной для оплаты расходов на охрану лесов и ведение лесного хозяйства. Отдельными полномочиями в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов следует наделить и органы местного самоуправления. При этом следует предоставить им право на получение части платежей за лесные пользования, осуществляемые на их территории.
Вопросы лесной собственности, лесной сервитут, аренда и иные сделки с участками лесного фонда или леса регулируются Лесным кодексом либо нормами Гражданского кодекса. Специфичные особенности действующего законодательства (напомним: участок лесного фонда или леса относится к недвижимому имуществу) связаны с тем, что лесопользователь, заключивший договор, не может приступить к освоению леса до получения лесорубочного билета, лесного билета или ордера, а в ряде случаев для заключения договора требуется решение органа государственной власти субъекта Федерации. Участок лесного фонда может предоставляться для одновременного осуществления нескольких видов лесных пользований, причем разными лесопользователями. Не допускается использование лесов даже при условии, что заключен договор, если это влечет нарушение экологических требований.
В целях развития рыночных схем в организации лесопользования предусматривается усовершенствование процедур предоставления участков лесного фонда в аренду и на лесные аукционы. При этом для повышения ответственности лесопользователя следует законодательно ввести право по удержанию залога, обеспечивающего покрытие убытков в случае невыполнения лесозаготовителями лесовосстановительных мероприятий и несоблюдения требований правил лесопользования.
Совершенствование арендных отношений возможно осуществить по следующим направлениям:
- увеличение длительности аренды на срок не менее чем 25 лет с постепенным переходом на более длительные сроки аренды, равные обороту вырубки;
- переход к предоставлению участков лесного фонда в аренду исключительно по результатам лесного конкурса;
- повышение роли и ответственности арендатора в вопросах улучшения состояния лесов и выполнения лесохозяйственных работ на переданных в аренду участков лесного фонда;
- преимущественное право предоставления участков лесного фонда в аренду круп-
ным вертикально-интегрированным структурам, охватывающим полный технологический цикл от лесозаготовок до выпуска конечной продукции с высокой добавленной стоимостью.
Передача участков лесного фонда в концессию осуществляется на основании договора концессии, который заключается по результатам проведения лесного конкурса или аукциона. Лесной аукцион - торг по продаже права краткосрочного пользования участками лесного фонда для заготовки древесины и осуществления других видов лесопользования. По договору концессии предоставляются в пользование участки лесного фонда, как правило, не освоенные, без сложившейся инфраструктуры и требующие значительных средств для вовлечения этих участков в эксплуатацию. Поэтому в договоре концессии предусматриваются обязанности инвестора, в частности, по строительству и содержанию дорог и других объектов инфраструктуры.
Для ускорения передачи участков лесного фонда в концессию предполагается разработать проект Федерального закона «О концессии участков лесного фонда». Основным содержанием данного законопроекта должно стать определение особенностей взимания отдельных видов налогов при концессии участков лесного фонда, освобождение при определенных условиях инвестора концессионера от НДС, от взимания акцизов, налогов на пользователей автодорог, налога на имущество предприятий и таможенных пошлин на ввозимые и вывозимые товары.
В целях совершенствования использования основного ресурса - древесины, необходимо разработать новые методы расчета размера рубок главного и промежуточного пользования.
Для обеспечения рационального использования лекарственного, технического и пищевого лесного сырья предусматривается уточнить запасы дикорастущих ресурсов и обеспечить прогнозирование их урожая. Предстоит разработать региональные программы по использованию второстепенных лесных ресурсов, продуктов побочного лесопользования.
