CC BY
319
современное состояние и тенденции развития парламентаризма в россии
а. в. карпов,
доктор юридических наук, профессор Институт управления и права
Теория разделения властей исходит из принципа равенства всех трех ветвей власти. Вместе с тем, еще со времен ее основателей подчеркивается особая роль, которая отведена власти законодательной и органу, призванному ее осуществлять — парламенту. Именно парламент — это орган, который выражает волю носителя суверенитета — народа. Поэтому с разделением властей тесно связана идея парламентаризма. Становление и развитие института парламентаризма являются одним из ключевых направлений, воплощающих в жизнь принцип построения правового государства.
Россия, отказавшись от своего тоталитарного прошлого, формирует новую государственность с учетом прежних ошибок, опираясь на те принципы парламентаризма, которые складывались и утверждались веками. Развитие парламентаризма в России на сегодняшний день является одной из центральных проблем. При этом парламентаризм представляет собой не только комплексную структуру законодательной власти, многофункциональную подсистему и составную часть разветвленной политической системы, но и, прежде всего, достаточно хрупкую, неустойчивую и подверженную постоянным изменениям материю. В ней проявляются особенности исторического момента, общественного и государственного бытия каждой конкретной страны или группы стран, национальных традиций, правовой культуры и политической воли народа.
Только последовательное развертывание действительно демократических основ конституционного строя может означать движение к развитому парламентаризму, где все его составляющие: разделение властей, верховенство закона, сам парламент с правотворческими и контрольными прерогативами — работают энергично, согласованно, в полную силу.
XX век характеризовался возрастающей ролью во многих странах парламентов. Идея парламентского верховенства становится общепризнанной. Мировое сообщество выступает ее гарантом. Парламенты в полной мере становятся центрами общественной жизни, активно отражая общественное мнение и влияя на него. Их зрелость служит показателем демократического, гражданского общества, парламентские институты обогатились большим опытом, и их соотношение с другими ветвями государственной власти приобрело значение движущего фактора государственности. Влияние международной среды сыграло важную роль в становлении основ парламентаризма России.
Опыт других стран показывает, что определенные перемещения ролей и функций в рамках одной и той же системы правления вполне возможны. Этому должны способствовать стабилизация обстановки в обществе, устойчивость основ конституционного строя. Последнее десятилетие ХХ века характеризуется стремительными и масштабными конституционными преобразованиями во многих странах и регионах. Если старые конституции и закрепляли конституционный строй, отличались стабильностью, то в современных условиях наблюдается небывалый конституционный динамизм в России. Влияние политических и экономических перемен усиливается вследствие обусловливающих интеграционных процессов1.
Сложность состоит в том, что основные ценности парламентаризма России формируются в качестве принципов, таких как народовластие, разделение властей, федерализм, верховенство права. Однако мы не привыкли работать с принципами. Наше мировоззрение приучено воспринимать нор-
1 Тихомиров Ю. А. Развитие теории конституционного права // Государство и право. 1998.
мативные установления через жесткую систему прав и обязанностей2.
Конституционно-правовые основы деятельности парламентаризма в России неоднократно анализировались отечественными и зарубежными учеными-юристами. Попытки комплексного анализа этого института предпринимались как специалистами в области конституционного права, так и учеными, занимающимися международным правом, теорией государства и права.
Правовые и научные основы парламентаризма в Российской Федерации. Существующие на сегодняшний день нормативно-правовые акты, которые можно отнести к источникам парламентского права, представляют собой достаточно объемный и разноплановый законодательный массив. Нормативную основу парламентаризма в России составляют международные и внутригосударственные нормативно-правовые акты.
Конституция Российской Федерации 1993 г. заложила основы российского парламентаризма. Его роль будет повышаться на базе авторитетной и эффективной деятельности, позитивного и конструктивного воздействия на процессы политического и экономического обновления России. Конституцией преобразована структура представительного и законодательного органа с учетом опыта организации парламентских органов в развитых государствах. Так, упразднены созываемые только на определенный срок съезды народных депутатов, формируемый отдельным образом постоянно действующий Президиум Верховного Совета, ликвидирована должность председателя парламента. В новом российском парламенте нет «общего руководителя» обеих палат. Не имеющий точных аналогов в истории российского государства, а также демократических государств мира новый представительный и законодательный орган власти Российской Федерации вобрал в себя позитивные образы деятельности парламентских органов, проверенные отечественной и мировой практикой.
Однако следует подчеркнуть: действующая Конституция заложила лишь основы российского парламентаризма. Становление парламента еще не завершено. Можно предположить, что его роль будет повышаться, прежде всего на базе авторитетной и эффективной деятельности, позитивного и конструктивного воздействия на процесс политического и экономического обновления России. Вероятно, в дополнение к Конституции и другим правовым актам сформируются новые парламентские традиции и обычаи.
2 Кабышев В. Т., Пряхина Т. М. Теоретические проблемы российского конституционализма // Вестник СГАП. 1995.
К числу внутригосударственных актов следует отнести: Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-Ф3 «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях», Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» и др.
Стремление России обеспечить права человека, соответствовать высоким нормам демократии, установленным в цивилизованном мире, поддерживать стабильные мирные отношения с иностранными государствами, а также желание установить высокий уровень престижности государства в целом диктуют необходимость опираться на положения таких международно-правовых актов как Всеобщая Декларация прав человека ООН (1948 г.), Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1976 г.) и иные международные документы.
Научную основу современного парламентаризма в России составляют труды известных российских ученых, среди которых отдельного внимания заслуживают работы юристов, занимающихся исследованиями конституционных основ деятельности Федерального Собрания РФ: Авакьяна С. А., Ав-тономова А. С., Богдановой Н. А., Васецкого Н. А., Вихарева А. А., Евзерова Р. Я., Карапетяна Л. М., Краснова Ю. К., Мамонтова А. Г., Маслова Н. Н., Егорова С. А., Заславского С. Е., Окунькова Л. А., Румянцева О. Г., Саликова М. С., Умновой И. А. и других.
Современный этап развития парламентского права России. Отметим, что такое явление как парламентская система в настоящее время является вполне состоявшимся фактом, способным не только существовать в объективном мире, но и развиваться, оказывая при этом определенное влияние на окружающую действительность. Кроме того, развитие парламентской системы в определенной
- 5
степени зависит от того, в рамках какой политической системы происходит данное развитие.
Роль парламента в современной России очень высока. Во-первых, парламент — суверенный орган, поэтому любое вмешательство в вопрос о членстве в парламенте со стороны исполнительной власти является недопустимым. Организация судебной власти может привести к диктату судей, что не менее опасно, если учесть, что ей принадлежит право принятия окончательных решений. Поэтому принцип разделения властей следует обусловить оговоркой о равенстве властей и создании системы сдержек и противовесов, позволяющей различным ветвям власти контролировать действия друг друга с тем, чтобы ни одна из них не заняла доминирующего положения. Можно с уверенностью утверждать, что борьба за первенство, за перераспределение сфер влияния между различными ветвями власти будет всегда. Но главное достижение российского парламентаризма есть то, что эта борьба ведется в основном в правовых формах, в рамках правил, очерченных нормами законов.
Во-вторых, среди всех государственных институтов парламент выступает органом народного представительства. В Конституции Российской Федерации (ст. 94) указывается, что Федеральное Собрание является представительным органом Российской Федерации. Тем самым Конституция устанавливает, что важным элементом формы российского государства является представительная, то есть опосредованная выборами, парламентская демократия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается на народное представительство, самостоятельно принимающее наиболее ответственные решения.
Представительный характер организации и деятельности парламента не измеряется длиной и прочностью связи «депутат — избиратель». При всей ее важности нельзя упускать из виду другие аспекты представительства. Это могут быть улавливание, отражение общественных интересов, с одной стороны, и «вливание» их в законы, иные акты, контрольные и иные публичные действия — с другой. Выражения общественного мнения, «представленные» парламенту в той или иной форме, — это позиции депутатов, фракций и комитетов, парламента в целом по актуальным общественным проблемам, это публичная и официальная оценка парламентом тех или иных явлений государственной жизни. Давление и влияние фактора «внутреннего представительства» могут быть выражены парламентом и применительно к событиям международной жизни, зарубежной парламентской деятельности.
6 -
В-третьих, Федеральное Собрание Российской Федерации, выполняя законодательную функцию, позволяет создать основной, первичный слой правового обеспечения человека, общества и государства. Закон в России — основной источник права, и следование закону всех граждан, государственных органов и демократических институтов становится социальным императивом.
В-четвертых, особенностью российского парламентаризма является его двухуровневая парламентская система, поскольку помимо федерального парламента в субъектах действуют свои парламенты. Таким образом, закладывается баланс властей на местах. За законодательными органами субъектов закрепляются законотворческие функции и участие их в разных формах формирования исполнительного органа власти субъекта.
На современном этапе государство ставит перед Федеральным Собранием ряд важных задач: совершенствование правовой системы, существенное обогащение и закладка новых традиций российской государственности, развитие парламентской культуры.
Парламентский политический режим и государственное устройство считаются исторически более высоким типом организации политической и государственной власти по сравнению с иными (например, президентскими и смешанными).
Причины кроются в следующих особенностях парламентаризма как системы организации политической власти:
• большая предрасположенность правительств к принятию и проведению решений на основе парламентского большинства;
• большая способность управлять в условиях многопартийности;
• меньшая склонность исполнительной власти «балансировать» на грани конституционности благодаря простоте процедуры отстранения высшей исполнительной власти, действующей таким образом;
• меньшая подверженность угрозе военного переворота;
• более развитая тенденция к обеспечению поддержки со стороны политического общества при опоре на рациональные процедуры формирования администрации (при наличии устойчивого партийного большинства). Перечисленные особенности парламентаризма
как политического режима и способа государственного устройства определяются прежде всего общими экономическими и культурными факторами, а не самой формой правления.
Очевидно, что более богатые страны с традициями политической и религиозной терпимости (например, протестантизма) тяготеют к демократии, в то время как бедные страны с традициями религиозного фанатизма (католического или исламского типа) — к авторитарно-бюрократической системе.
Парламентаризм, являясь определенным этапом (стадией) развития политического режима и способа государственного устройства, обусловлен определенными идеологическими, социально-историческими и экономическими закономерностями общественного развития. Уровень социально-экономического развития определяет сущность и форму государственного устройства, развитие социально-экономической сферы влечет за собой совершенствование государственно-правовых институтов.
Рассматривая этапы развития парламента, необходимо отметить, что социально-экономическим условием перехода парламента России в новое для себя качество — элемента системы разделенных властей послужил рост демократизации общества, который требовал установления контроля народных избранников за всеми государственными структурами. Вместе с тем был установлен и предел данного контроля посредством формирования зависимости и парламента от остальных ветвей власти. Парламентаризм стал представлять собой комплексную структуру законодательной власти, многофункциональную подсистему и составную часть разветвленной политической системы.
Со времен окончательного оформления данной системы прошло уже продолжительное время, вместе с тем до сих пор человечество не придумало чего-то более совершенного, чем парламентская система. Отчасти причина тому во все тех же социально-экономических условиях, придающих политическому режиму столь редкую для подобного рода явлений стабильность.
Многочисленные исследования парламентаризма позволяют сделать вывод, что экономической основой парламентаризма следует считать высокоразвитую саморегулирующуюся рыночную экономику, которая позволяет максимально «де-концентрировать» государственную власть, а в социальном аспекте парламентаризм, как никакая другая система осуществления государственной власти, демократичен и либерален. Он направлен на максимальное участие народа в управлении го-сударством3.
3 Усанов В. Е. Парламентаризм в России: конституционно-правовые основы становления и деятельности. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. — М., 2007.
Анализ конституционных основ установившейся на сегодняшний день парламентской системы в России показывает, что значение парламентаризма как конституционно-правовой практики и самостоятельной конституционно-правовой теории определяется его связью с современными характеристиками основ конституционного строя.
Многочисленные исследователи отмечают, что Россия является страной с «неблагоприятной средой» для развития парламентских институтов. Этот фактор определенным образом сказался на формировании конституционной модели российского парламентаризма4. При этом необходимо констатировать, что в настоящее время конституционная модель российского парламентаризма окончательно не сформировалась. Безусловно, принятие новой Конституции РФ ознаменовало переход государства к классическим либерально-демократическим представлениям о парламентаризме, к юридическому ограничению полномочий и разделению сфер деятельности каждой ветви власти. Но дальнейшие изменения конституционного баланса между ветвями власти, совершенствование порядка формирования палат Федерального Собрания назрели и активно обсуждаются.
Российская парламентская система ушла от советского парламента в форме конвента к профессиональному демократическому парламентаризму; от соединения законодательной и исполнительной власти к их разделению; от интеграции политики и управления к их дифференциации; от аморфного временного собрания депутатов Верховного Совета СССР к четко структурированной по депутатским фракциям Государственной Думе; от работающего по системе кратко-временных сессий с формальным участием депутатов в законотворческом процессе к постоянно действующему на профессиональной основе парламенту; от формально двухпалатного к фактически двухпалатному парламенту.
Российский парламент является определенным опытом адаптации к российским условиям наиболее известных и авторитетных в мире моделей парламентаризма, прежде всего, французской, немецкой, американской. Хотя понятно, что многие элементы западных моделей для России противопоказаны и не могут быть приняты5. Формирование российского парламента идет трудно и не без противоречий, он складывается в сложных и разновекторно развивающихся политических, экономических и этнонациональных условиях. Нельзя
4 Там же.
5 Миронов О. О. Истоки российского парламентаризма // Представительная власть. 1996.
не принимать во внимание, что Российская Федерация многонациональна и многоконфессиональна, субъекты обладают различным экономическим и научно-техническим потенциалом, разным уровнем развитости демократических институтов.
Говоря о конституционной модели парламентаризма в России, необходимо отметить, что данная модель включает в себя следующие элементы:
1) место российского парламента среди органов государственной власти;
2) взаимосвязи и взаимозависимости российского парламента с другими органами государственной власти;
3) механизмы воздействия со стороны российского парламента на органы государственной власти;
4) порядок формирования российского парламента;
5) задачи российского парламента;
6) функции российского парламента;
7) функционирование российского парламента: процессуальные вопросы;
8) прекращение деятельности российского парламента.
Анализ этих элементов приводит к выводу, что основная характеристика современной модели парламентаризма в России может быть представлена как обеспечивающая переход от республики смешанного типа к президентской; от смешанной системы избрания нижней палаты парламента к пропорциональной; от технического правительства к партийному. Именно с этим были связаны произошедшие в последнее время изменения в российском избирательном законодательстве, а также в законодательстве о партийной системе.
Место и роль парламентского права в системе российского права. Если остановиться на определяющих направлениях современного развития положений парламентского права России, то можно определить, что при всем желании объявить парламентское право особой отраслью все же больше оснований видеть в нем подотрасль конституционного права его динамическую составляющую.
Сегодня также созданы все предпосылки для большей самостоятельности парламентского права. Причем данные предпосылки носят как макро-системный (т. е. в рамках всей правовой системы), так и микросистемный (т. е. в рамках внутренней системы самого парламентского права) характер. К предпосылкам макросистемного характера следует отнести окончательное определение места и роли парламентского права в правовой системе того или иного государства. И здесь на первое место вы-
8 -
ступает характер взаимоотношений отрасли конституционного права и парламентского права. К предпосылкам микросистемного характера следует отнести оформление структуры парламентского права и формирование источников парламентского права как самостоятельного, так и бланкетного характера.
В этой связи важно отметить, что парламентское право никогда не достигнет самостоятельности права муниципального, которое также изначально входило в состав конституционного права, но в настоящее время имеет все признаки самостоятельной отрасли права. Причина того — специфика муниципальной власти, которая, не будучи властью государственной, позволяет провести достаточно четкую границу между предметом регулирования конституционного и муниципального права. Парламентское право никогда не обладало и не будет обладать подобной спецификой.
Назначение парламентского права — в «обслуживании» не изолированно данного высшего законодательного и представительного органа страны, а парламентаризма как системы в принятой Конституцией модели6.
В парламентском праве первенство закреплено за процессуально-организационной, технологической группой норм и принципов. Часто парламентское право растворяется в терминах «парламентские процедуры», «парламентский процесс», «парламентское производство» или отождествляется с ними, но это неверный подход, так как нормативный массив парламентского права, как бы велика ни была в нем доля процедурных правил, складывается под определяющим воздействием принципов и норм материального права.
Трудно однозначно определить место и роль парламентского права в правовой системе вообще, хотя можно говорить о целом ряде позиций в отношении этого вопроса.
Парламентское право, наравне с конституционным, иногда расценивается в качестве полноценной, самостоятельной отрасли права: она так же полноправна, как конституционная, все ее компоненты составляют единый слаженный комплекс. Действительно, эта структура хорошо организована и продолжает совершенствоваться, обогащаясь как изнутри, так и в порядке международного обмена опытом.
Методы правового регулирования конституционного права и парламентского права различны.
6 Степанов И. М. Российское парламентское право: сущностные и регулятивно-целевые ориентиры формирования // Государство и право. 1994.
Если в конституционном праве характерны методы, основанные на властно-императивных началах, то для парламентско-правового регулирования — прежде всего на началах координации и согласования. Различия в методах правового регулирования не приводят к противоречиям, потому что конституционное право и парламентское право регулируют одни и те же общественные отношения, но с разных сторон. Это объясняет различие в методах. Конституционное право создает правовой «фундамент», а парламентское право строится на этом «фундаменте». «Конституционное право, не выведенное на процессуально-обеспечительные механизмы своих норм, так же декларативно и даже мертво, как и сами эти механизмы, не будь они генетически дочерней ипостасью конституционного права».
В данном случае вывод очевиден: парламентское право является подотраслью конституционного права, потому что оно не в состоянии, по существу, выделиться в отдельную отрасль, поскольку в самой Конституции сориентировано на процедурное упорядочение отношений различного вида и на различных уровнях.
Тенденции развития взаимоотношений парламента с другими органами государственной власти. Соблюдение принципа разделения властей при организации государственной власти — фундаментальный элемент явления парламентаризма. Опыт развития мировой цивилизации показал, что власть обладает таким свойством, как стремление к концентрации. Если законодательный орган сосредоточит в своих руках всю власть, то он превратится в коллективного тирана. Если же исполнительная власть излишне расширит свои полномочия, то это, как правило, приведет к единоличной диктатуре.
Исследование взаимоотношений парламента и других органов государства показывает, что на данный момент в России назрела необходимость коренной конституционной реформы, элементами которой могли бы стать следующие законодательные предложения, направленные на улучшение системы разделения властей в РФ и повышение в ней роли парламента.
Прежде всего, в этих целях необходимо перейти к парламентскому принципу формирования Правительства РФ. Это повысит роль премьер-министра и парламента РФ и позволит сбалансировать полномочия Президента РФ.
В целях повышения роли верхней палаты парламента необходимо введение выборного принципа его формирования. Для этого возможно взять на вооружение уже использованную в переходный период схему, когда Совет Федерации формировал-
ся путем выборов по двухмандатным региональным округам.
В целях регулирования влияния Президента РФ на законодательный процесс необходимо упорядочить отношения по наложению главой государства вето. Такой закон должен предусмотреть, прежде всего, перечень возможных оснований отклонения Президентом РФ законов, принятых парламентом РФ, а также четко определить форму вето. В последнем случае это, несомненно, должен быть указ Президента РФ, а не письмо как в настоящее время. Кроме того, законы, которые Президент РФ посчитает неконституционными, не должны автоматически им отклоняться. Для этого случая следует предусмотреть процедуру решения вопроса о конституционности закона путем рассмотрения дела в Конституционном суде РФ.
Также назрела необходимость введения в России института делегированного законодательства. Это позволило бы Президенту РФ, а также Правительству РФ при издании нормативно-правовых актов , явно входящих в компетенцию парламента РФ, оставаться в правовых рамках, не подвергаясь критике и не опасаясь признания таких актов недействительными судом. Парламент РФ же, учитывая, что издание подобных актов является формальным отступлением от принципа разделения властей, получил бы контроль за действиями исполнительной власти в правотворческой деятельности. Тем самым баланс властей был бы соблюден.
Анализируя природу, а также место Федерального Собрания РФ в системе органов государственной власти и политической системе Российской Федерации, стоит заметить, что в настоящее время российский парламент являет собой не только органичную составляющую системы федеральных органов власти, но и, пожалуй, единственный орган государственной власти в рамках которого (в виде парламентских фракций) еще возможны политические споры и борьба за власть той или иной политической идеи.
Можно выделить три основные группы полномочий Федерального Собрания РФ, которые установлены Конституцией РФ: во-первых, относящиеся к исключительному ведению палаты (ст. 102 и 103 Конституции РФ); во-вторых, связанные с организацией деятельности палаты (ст. 101 Конституции РФ); в-третьих, по принятию федеральных законов (ст. 105 Конституции РФ).
Поводом для дискуссии остаются некоторые полномочия Совета Федерации. Наиболее радикальные предложения, связанные с изъятием полномочий, принадлежащих верхней палате,
- 9
последовали после создания новой федеральной структуры — Государственного Совета.
Влияние федеративной формы государственного устройства России на парламентское право. Будущее российского парламента самым тесным образом связано с формированием многопартийной системы в стране. Парламентские партии, отличающиеся хорошей организованностью и дисциплинированностью, имеющие четкую перспективу действий, собственные программы, способствуют укреплению престижа парламента в общественном мнении, а главное — усиливают его реальную роль в решении важнейших вопросов внутренней и внешней политики.
«Парламентарное правление, — писал французский юрист Э. де Ловелле, — является неизбежно правлением партийным, потому что чем резче в данной стране разграничены партии и чем сильнее организованы они, тем успешнее идет управление»7.
Российский федерализм как политико-правовой феномен также является одним из принципов существования современного российского конституционного строя, и, кроме того, непосредственным фактором, влияющим на парламентаризм, как способ организации государственной власти. В частности, такие свойства федерального государства, как двухуровневость органов государственной власти; двухуровневость законодательства федеративного государства; разноплановость существующих систем взаимоотношений между органами государственной власти самой Федерации (федеральными органами власти) и органами государственной власти субъектов Федерации; разноплановость иерархии нормативно-правовых актов Федерации и субъектов Федерации накладывают свой отпечаток на парламентские структуры Российской Федерации8.
Анализ особенностей российского парламентаризма в связи с федеративной формой государственного устройства показывает, что в условиях федерализма как одного из принципов конституционного строя России большое значение имеют сами такие особенности федерализма как условия определенной трансформации парламентской системы.
Здесь необходимо отметить, что на рубеже третьего тысячелетия в развитии современных государств наметились серьезные сдвиги. Их характер
7 Ловелле Э. Парламентский образ правления и демократия. — Ярославль, 1883.
8 Степанов И. М. Российское парламентское право: сущностные и регулятивно-целевые ориентиры формирования // Государство и право. 1994.
и направленность позволяют предположить, что мир находится на пороге глобальных изменений в развитии национальной суверенной государственности. Это проявляется, в частности, в размывании государственных форм, в потере чистоты таких значимых ранее конституционных признаков, как демократизм, унитаризм, федерализм, монархическая и республиканская формы правления, правовой характер и др. Их содержание становится весьма условным. Часто они выступают не столько сущностными характеристиками, сколько самоназваниями, не отражающими политико-правовых реалий. В результате данных процессов в настоящее время достаточно сложно выделить указанные особенности, в том числе и применительно к органам, составляющим парламентскую систему того или иного государства. Наиболее успешные зарубежные модели разграничения компетенции зачастую оказываются едва ли не единственным ориентиром в этой сфере для Российской Федерации.
Анализируя источники парламентского права и теоретические перспективы развития российского парламентаризма в условиях федеративного государства, необходимо отметить, что федеративная система уже не находится на стадии коренного реформирования, она обретает черты стабильности, в то время как законодательство об организации власти в субъектах Федерации все еще подвижно и изменчиво. Особенно это характерно для конституций (уставов) и законов субъектов Федерации.
Проблемы соотношения парламентаризма и партийной системы России. В юридической литературе среди ведущих проблем, составляющих научно-теоретические основы организации и деятельности парламентов, называется проблема разделения властей и ее роль в формировании парламентаризма в сегодняшней России. Нельзя не учитывать также реалии становления в России многопартийной системы. Без нее невозможно развитие парламентаризма и оптимальной избирательной системы.
Для ответа на вопрос, каким образом действенность парламента может зависеть от функциональной многопартийной системы, необходимо обратить внимание на правовой институт политической партии, место политической партии в политической системе государства, а также проанализировать производный от института политической партии институт многопартийности.
В результате подобного анализа можно прийти к следующим выводам. В настоящее время в Российской Федерации сложилась определенная многопартийная система, способная благодаря существующей формализации специфических правовых
механизмов влиять на развитие парламентаризма на российской почве. К данным механизмам, в первую очередь, следует отнести: формализованную в законе пропорциональную систему выборов, возможность создания и деятельности внутри российского парламента партийных фракций, а также массу других механизмов, производных от совокупности прав политической партии, закрепленных в Федеральном законе «О политических партиях».
Кроме того, в Российской Федерации произошло конституционное закрепление принципа многопартийности и институциональной формализации правового статуса политической партии и ее места в политической системе государственно организованного общества.
История российской многопартийности доказала невозможность существования парламентской системы в условиях однопартийности. Помимо этого, само понятие политической партии, цели ее существования в обществе, методы и формы ее воздействия на другие субъекты политической системы лишний раз подтверждают, что только в условиях многопартийности политическая партия максимально полно реализует свой потенциал специфического субъекта конституционного права. Парламент как общенациональный представительный орган, в свою очередь, нуждается в постоянном воздействии на него различных (причем не формально различных) политических сил.
Вместе с тем политические партии в России в силу непродолжительной истории своего существования и еще менее продолжительной истории участия в политической жизни государства и общества далеко не в полной мере реализуют свой потенциал специфических субъектов конституционного права. В частности, российские политические партии наиболее полно реализуют функцию политического рекрутирования; в меньшей степени — инновационную и аккумулирующую функции, и в минимальной — конституирующую и интегрирующую функции. Также необходимо отметить, что для многопартийной системы Российской Федерации характерны неупорядоченность, текучесть и бессистемность, в результате чего, как конституционный принцип, российская многопартийность пока не состоятельна в полной мере.
Общая характеристика деятельности Федерального Собрания России и предложения по ее совершенствованию. Анализ деятельности Федерального Собрания Российской Федерации в современных условиях России высвечивает политический облик российского парламента в настоящее время.
Федеральное Собрание, являющееся высшим представительным и законодательным органом в России в соответствии со ст. 94 Конституции РФ, функционирует уже более 15 лет. Очерченные Основным законом России структура, компетенция и порядок деятельности парламента РФ — это всего лишь нечеткие границы развития парламентаризма и парламента. Облик современного парламента формировала и продолжает формировать непосредственная политическая жизнь, политическая практика.
В этот пятнадцатилетний период характер деятельности парламента значительно менялся, неравнозначным было взаимоотношение законодательного органа с исполнительной властью, а практика реализации предусмотренных Конституцией РФ полномочий имела определенные специфические для каждого этапа черты. Все это, в свою очередь, обусловливалось прежде всего политическим составом палат парламента.
На сегодняшний день в нижней палате парламента сформировано абсолютное центристское большинство «партии власти», лояльное и, по сути, контролируемое исполнительной властью в целом. Это привело к полному отсутствию оппозиции в новой Государственной Думе и контролю исполнительной власти над законодательной. Политологи заговорили об установлении в России «полутора-партийной» системы, когда одна партия вечно находится у власти, при этом некоторое количество других присутствует в парламенте, но ни на что там не влияет, лишь имитируя демократию. При этом политическая борьба имеет место не между партиями, а внутри правящей партии.
Анализируя политический состав, порядок формирования Совета Федерации, некоторые эксперты приходят к выводу: Совет Федерации имеет, скорее, не свойства палаты парламента, а выступает местом и средством жесткого лоббирования региональных интересов, а также личных интересов губернаторов.
Как известно, признаком развитого парламентаризма является высокая степень подконтрольности правительства парламенту. Говоря о практике реализации контрольных полномочий парламента России, видно, что верхняя палата всегда была значительно лояльней к исполнительной власти, нежели Государственная Дума. Кроме того, верхняя палата в таких вопросах, как вооруженные конфликты внутри страны или использование Вооруженных Сил за ее пределами, старается проявлять политическую осторожность, оставляя ответственность за подобные решения Президенту РФ.
- 11
Последнее ярко проявилось в ситуации с военной операцией в Чечне.
Рассматривая законодательную деятельность парламента, прежде всего необходимо отметить, что влияние Государственной Думы на законодательный процесс значительно усилилось, Государственная Дума достаточно плодотворно работает в сфере законотворчества.
Проанализировав законодательные положения, регулирующие деятельность российского парламента, можно сделать ряд выводов.
С точки зрения политического состава Государственной Думы можно назвать ее палатой «партии власти».
Политический облик Совета Федерации зависел от типа его формирования, который прошел эволюцию от выборной палаты до «палаты назначенцев». Предусмотренное Конституцией РФ право парламента РФ вынесения вотума недоверия оказалось на деле формальностью и фактически тождественно самороспуску Государственной Думы.
Оценивая перспективы развития политической системы России и перспективы развития парламента в рамках политической системы Российской Федерации, представляется, что в 2009 г. Россия будет по-прежнему ближе к политическому режиму «управляемой» демократии. В конституционное устройство будут внесены поправки, не затрагивающие основ конституционного строя. При этом ответственность Правительства РФ перед парламентом Российской Федерации должна возрасти. Партийная система будет реально трех-четырехпартийной.
Анализируя состав действующего законодательства, определяющего конституционный статус российского парламента, стоит также обратить внимание на неурегулированность ряда вопросов, связанных с функционированием парламента, возникающую вследствие общего характера конституционных установлений, отсутствия детальной регламентации на законодательном уровне и, нередко, коллизионности нормативного регулирования, предопределяемой, как неоднозначностью интерпретации конституционного текста, так и несовершенством применяемых законодателем методов регулирования.
К указанным вопросам следует отнести, в первую очередь, зафиксированную в Конституции РФ опосредованную зависимость Государственной Думы от Президента РФ, неподотчетность Правительства РФ Федеральному Собранию РФ и неопределенность правового статуса Совета Федерации. Эти обстоятельства наряду с небогатой практикой
12 -
парламентских традиций и обычаев и зачастую низким уровнем правосознания участников законотворческой деятельности обусловливают высокую значимость правовых позиций Конституционного Суда РФ. Анализируя законодательный массив, с помощью которого в настоящее время определяется конституционный статус Федерального Собрания РФ, надо обратить внимание прежде всего, на конституционные положения, зафиксированные в гл. 5 Конституции РФ.
В заключение, на основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы.
1. В настоящее время российский парламент не просто занял свое, самостоятельное место в политической системе Российской Федерации, но уже и сама политическая система РФ строится с учетом специфики парламентских институтов власти; весьма важно определить положение российского парламента в политической системе Российской Федерации, сопровождаемое фиксацией взаимосвязей и взаимозависимостей различных элементов политической системы РФ с парламентскими структурами.
В современных условиях традиционное деление высших органов государственной власти на властвующие и управляющие претерпевает существенные изменения. Речь идет прежде всего о расширении властных полномочий исполнительной власти. Правительство РФ, хотя юридически продолжает считаться высшим органом управления, одновременно приобрело статус и функции одного из высших органов государственной власти.
В соответствии с ныне действующими конституционными нормами Правительство РФ приобретает широкие полномочия для вынесения важнейших политических решений, связывающих и законодателя. У него появляется ряд новых функций, относящихся к так называемому политическому планированию, оно вторгается в сферу законодательства, разрабатывая и формулируя многие законопроекты, которые затем проходят через российский парламент.
2. В настоящее время можно сказать, что в Российской Федерации сформирована парламентская система, по уровню развития не отличающаяся от парламентских систем высокоразвитых западных стран. Быстрота данного формирования, своеобразный российский менталитет высокой централизации власти не лишает сформированную систему ряда недостатков.
Кроме того, выделяется ряд первоочередных задач, решение которых способствовало бы повы-
шению роли парламентских структур в российской политической системе:
• повышение эффективности законодательного процесса;
• усиление результативности в реализации принятых законов;
• повышение взаимодействия между различными ветвями власти;
• совершенствование законодательной техники и планирования;
• всестороннее расширение связей между депутатами и избирателями;
• дальнейшее развитие и обновление всей законодательной базы российского государства и общества.
3. В результате конституционных реформ в России сформировался двухпалатный парламент, включающий ярко выраженную партийную по составу, «сильную» по набору полномочий и характеру принимаемых решений нижнюю палату с доминирующей в ней ролью профильных комитетов, и «слабую» по составу и набору полномочий верхнюю палату, не в полной мере отвечающую своему предназначению — представлять и защищать интересы населения субъектов Федерации.
4. Федеральное Собрание Российской Федерации по набору статусных полномочий, определенных ей Конституцией России, выполняет функции федерального законодательного (представительного) органа государственной власти. При этом оно не обладает всеми полномочиями, необходимыми для эффективного участия в системе сдержек и противовесов.
5. Российская Федерация, конституционно определенная как республика смешанного типа, неуклонно приближается фактически и юридически к президентской республике, при отсутствии в обозримой перспективе каких-либо реальных возможностей превращения в республику парламентскую.
6. Участие только одного субъекта избирательного процесса — федеральных политических партий — в формировании нижней палаты и неучастие региональных избирателей в формировании верхней палаты Федерального Собрания противоречат федеративному устройству России и снижают эффективность деятельности Парламента в развитии региональных и межнациональных отношений.
Искусственное сокращение числа федеральных политических партий в России путем юридически неоправданного повышения требований к их численному составу, фактический запрет на создание региональных политических партий лишают избирателей реальной возможности участия в формировании Государственной Думы с использованием возможностей, предоставляемых им многопартийной политической системой.
7. Целесообразно принятие Федерального конституционного закона «О Федеральном Собрании Российской Федерации», который будет содержать нормы, определяющие правовой статус и структуру российского парламента, определять основы взаимоотношений данного органа в системе органов государственной власти Российской Федерации и содержать конечный перечень функциональных обязанностей российского парламента.
