CC BY
159
А.В. Толочко, С.С. Фоменко
ОСОБЕННОСТИ
КОНСТИТУЦИОННОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
И ПРАКТИЧЕСКАЯ
ЭФФЕКТИВНОСТЬ
ИНСТИТУТА
ПАРЛАМЕНТАРИЗМА
В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Аннотация
В статье рассматриваются особенности институционализации парламентаризма в современной России. Использование авторами институционально-правового и нормативно-ценностного подходов для анализа данного политического института направлено на сопоставление конституционного статуса и реальных практик деятельности парламентаризма в постсоветской России. Таким образом, комплексное исследование проблем развития института парламентаризма, присущих современному российскому государству, позволяет определить наиболее острые из них. Подчеркивается, что слабое влияние парламента на политический процесс связано с особенностями представительства, непониманием значительной части населения роли парламента как одной из ветвей власти, а также институциональными особенностями распределения полномочий между органами власти.
Ключевые слова:
гражданское общество, многопартийность, парламент, парламентаризм, политическая система, политическая элита.
A. Tolochko, S. Fomenko
FEATURES OF THE CONSTITUTIONAL REGULATION OF ACTIVITY AND PRACTICAL EFFICIENCY OF INSTITUTE OF PARLIAMENTARISM IN MODERN RUSSIA
Abstract
In article features of an institutionalization of parliamentarism in modern Russia are considered. Authors use institutional and legal and standard and valuable approach for the parliament analysis. The constitutional status and real practicians of activity of parliamentarism in PostSoviet Russia is investigated. As a result of the analysis the most burning issues of functioning of parliament are defined. It is emphasized that weak influence of parliament on political process is connected with features of representation. The considerable part of the population does not understand a parliament place among the authorities. It also influences features of distribution of powers between authorities.
Key words:
civil society, parliament, parliamentarism, political system, political culture, political party, political elite.
В современной политической науке процесс институционализации парламентаризма в странах, где происходят сложные процессы трансформа-
ции принципов организации и функционирования политической системы общества, является одной из самых сложных многогранных проблем.
Как и у любого другого значительного политического феномена, у парламентаризма есть примечательное свойство: сам ход истории и обновление исследовательских парадигм порождают новые интерпретации в попытках определить место и роль данного политического института в ПСО.
В современной научной литературе отмечается, что процесс институ-ционализации парламентаризма находиться в прямой зависимости от формирования механизмов социально-политического представительства, организации многоуровневого управления, осуществления законотворческой деятельности в соответствии с демократическими процедурами, развития партийной и избирательной систем, зрелости гражданского общества и уровня политической культуры населения страны.
Кроме того, некоторые исследователи отмечают, что в общественном мнении и в научной среде сталкиваются различные точки зрения на роль парламента в системе государства, его отношений с обществом и различными социальными слоями. В частности, по мнению А.В. Баева, по-прежнему дискуссионным является вопрос о степени демократизации ввиду значительной роли бюрократизма, возрождения авторитарных методов реформирования страны, роли института президентства и т.д. [1, с. 3]. Да и со стороны практических политиков все чаще можно услышать суждения и комментарии, которые идут в разрез с ценностями демократии в целом и, в частности, с ценностями института парламентаризма.
На наш взгляд, в текущей политической повестке остается актуальным обращение к анализу и сопоставлению конституционного статуса палат Федерального Собрания РФ и практической эффективности института парламентаризма в настоящем временном континууме. Зависимость эффективности парламента от «правил игры», которые устанавливает текст Основного Закона, представляется объективной.
Следует констатировать, что в Конституции РФ 1993 года прописано осуществление государственной власти на основе разделения властей, а также самостоятельность соответствующих органов власти.
Конституция 1993 года закрепила федеративный характер российской государственности (на практике этот принцип реализуется в двухпалатной структуре российского парламента), принцип многопартийности.
Законодательно предусмотрена совершенно разноплановая компетенция палат парламента, что по логике разработчиков Конституции призвано обеспечить и усложнить систему сдержек и противовесов непосредственно в деятельности Федерального Собрания РФ. Помимо этого, система сдержек и противовесов дополняется так называемым отлагательным вето Президента (4, ст. 107), что создает механизм встроенности главы государства в структуру «сдержек» по отношению к парламенту и, в частности, к Государственной Думе РФ.
Вместе с тем, пределы компетенции палат российского парламента, а именно возможность вмешательства главы государства, могут быть интерпретированы и как определенная урезанность прав Федерального Собрания Российской Федерации.
Согласно тексту Конституции (4, ст.13, ст.30) в Российской Федерации признается идеологическое и политическое многообразие, многопартийность и гарантируется свобода деятельности политических партий и иных общественных объединений. При этом никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Каждый гражданин России имеет право вступать в общественные объединения и, более того, беспрепятственно организовывать их. Одновременно Конституция 1993 года запрещает кому-либо принуждать граждан к вступлению в подобные объединения или пребыванию в них. Из этого следует, что политическая организация общества на уровне нормативно-правового регулирования в Российской Федерации соответствует нормам международного права [7].
Среди ученых-конституционалистов можно встретить точку зрения относительно некоторой ограниченности контрольной функции российского парламента. Действительно, слишком широкими не назовешь контрольные полномочия депутатов и сенаторов Федерального Собрания РФ. Тем не менее, у них Конституционно закреплены некоторые из них.
К ним можно отнести, например, контроль за Правительством РФ, в связи с чем Государственная Дума РФ наделена правом решать вопрос о доверии ему. Далее, это контроль за назначением на высшие государственные посты: выражение согласия на назначение Председателя Правительства РФ, назначение Председателя Центрального банка России (4, ст. 103, п. 1), назначение на должность судей высших федеральных судов, Генерального прокурора (4, ст. 102, п.1). Особо выделяется отрешение Президента от должности: в этом процессе задействованы обе палаты Федерального Собрания (правда, в свете последних изменений Конституции, инициирование импичмента Президента крайне трудно реализовать на практике, если не сказать, что невозможно). Одним из важнейших инструментов парламентского контроля за исполнительной ветвью власти является утверждение федерального бюджета и заслушивание отчета Правительства об его исполнении на заседании Государственной Думы РФ. Механизм парламентского контроля в финансовой сфере включает деятельность Счетной палаты, создаваемой совместно Государственной Думой и Советом Федерации.
Контрольная деятельность российского парламента охватывает определенные действия Президента. Совет Федерации утверждает его указы о введении военного положения, о введении чрезвычайного положения. В сфере внешней политики палаты Федерального Собрания рассматривают и принимают законы о ратификации международных договоров Российской Федерации (4, ст. 102, п.1) [7, с. 85, 89].
В этом смысле правомерно утверждать, что Конституция 1993 года как минимум заложила тот демократический потенциал, который должен по логике позволить постоянно совершенствовать российскую парламентскую систему. Иными словами текст Основного Закона заложил базовые ценности или «нормы-цели» для осуществления власти в современной России на основе принципов парламентаризма.
В этой связи представляется также важным обращение к нормативно-ценностным компонентам парламентаризма, которые заслуживают не меньшего, а иногда и большего внимания по сравнению с институционально-правовыми характеристиками.
Более того, обращение к нормативно-ценностному подходу позволяет объяснить особенности развития парламентаризма в том или ином государстве, специфику реализации парламентской модели в конкретной политической системе.
Комплексный подход к анализу проблем институционализации парламентаризма в современной России позволяет выделить наиболее острые из них. Одна из них связана с отношением общества к парламенту (проблема его легитимности). Несмотря на то, что на официальном уровне можно услышать заключения о том, что «нам удалось преодолеть синдром недоверия к парламентаризму», социологические данные не столь оптимистичны. Значительный процент граждан, порядка 35%, заявляют, что в современной России без парламента можно обойтись [6]. Такое отношение граждан к высшему представительному и законодательному органу власти обусловлено несколькими факторами. Во-первых, у значительной части российского населения на уровне мировоззрения до сих пор сохранены стереотипы понимания власти как некоего целого, у которого должен быть единый центр управления и принятия стратегических решений. Представления практической пользы от реализации реальной системы разделения властей и принципа сдержек и противовесов в массовом сознании до сих пор не укоренились. Во-вторых, гипертрофия президентской власти в современной России не позволяет воспринимать Государственную Думу и Совет Федерации как более или менее самостоятельных игроков на политической сцене. Вследствие этого по настоящее время в массовом сознании сложилось стереотипное восприятие парламентариев как бесполезной и обременительной государственной надстройки.
Социально-политические исследования, проведённые в ряде регионов, демонстрируют достаточно низкий уровень социально-психологических показателей политической адаптации российских граждан средствами парламентаризма, что выражается в оценке деятельности федеральных, региональных и муниципальных парламентов, низком уровне доверия к ним, абсентеизме граждан в процессе выработки и принятия политических решений. Очевидно то, что подобное индифферентное отношение граждан к политике связано с осознанием отсутствия рационально-легальных способов
влияния на политическую ситуацию в стране в целом и деятельность представительных институтов власти (и не только их) в частности.
Другая проблема связана с качественным составом депутатского корпуса. Качество законотворчества во многом зависит не только от представленности в парламенте политических партий с разными программными положениями и своими векторами развития страны, но также от особенностей и личностных черт парламентариев. В составе, например, Государственной Думы мы можем увидеть значительное количество так называемых звёзд шоу-бизнесса, не связанных с элитарной культурой или известных спортсменов [5]. Особенности электоральных процессов современной России приводят к тому, что политические партии заинтересованы включать в партийные списки узнаваемых людей, а не профессионалов в области юриспруденции, экономики, политологии, если они рассчитывают получить устраивающий их процент на выборах. Кроме того, рекрутируемая таким образом политическая элита не воспринимается как несущая в себе потенциальную угрозу власти Президента и исполнительной системе власти в целом. Однако от этого не может не страдать процесс законотворчества.
Ко всему прочему, в стране отсутствует инфраструктура, необходимая для гражданского участия. Доля политических и общественных институтов, которым люди могли бы доверять, крайне незначительна. В современной России до конца не сформировалось целостное и гармоничное гражданское общество в виде разнообразных инициативных групп, необходимых для активного участия граждан в процессе выработки и принятия важных политических решений [3, с. 47]. В этих условиях нарушается обратная связь между властью и обществом. Абсентеизм значительной части граждан РФ, проявляющийся в игнорировании выборов законодательных (представительных) органов власти, приводит к дисгармоничности представительства интересов населения [2, с. 8].
Политические партии, как правило, не отражают многообразия социальных интересов, которые, в свою очередь, также ещё не устоялись. Связь партий с гражданами очень слаба, вследствие этого затруднена личностная политическая самоидентификация.
Причины и факторы, обусловливающие такое положение дел, многочисленны: объективные и субъективные, в том числе связанные не только с особенностями лидеров, членов формирующихся партий, но также с позициями властей предержащих, свойственные лишь России с ее специфическим историческим прошлым и настоящим и присущие всем посткоммунистическим странам (и не только им). Доминирование партий в Государственной Думе современной России при этом уравновешивается ограниченностью её статуса в системе органов государственной власти. Партии фактически не допускались к реальным рычагам власти и в силу этого не несли положенной политической ответственности перед обществом. Основным видом дея-
тельности партий являлась публичная политика. Лоббированием корпоративно-групповых интересов занимались влиятельные «теневые» структуры, которые не были заинтересованы в создании полноценных политических партий. Вследствие этого большинство партий сохраняет преимущественно клиентельный характер и не имеет массовой поддержки в обществе.
Сформированная из таких политических субъектов партийная система не располагает потенциалом для самостоятельного структурированного развития. В этих условиях абсолютно целесообразной была бы разработка и дальнейшее практическое осуществление со стороны государства целенаправленной стратегии формирования устоявшейся партийной системы. Существующая партийно-политическая система, несмотря на неоспоримые и значимые демократические завоевания, свойственные ей, по-прежнему не избавилась от целого ряда негативных характеристик переходной эпохи. Основными причинами, обуславливающими подобное положение дел, на наш взгляд, являются следующие: неразвитость социальной структуры российского общества, отсутствие в нём отлаженной системы вертикальных и горизонтальных связей; низкий уровень политической культуры и активности населения, отсутствие развитой системы институтов гражданского общества; преобладающее влияние корпоративных факторов общественной организации над социально-политическим, что способствует доминированию «теневых» форм политической деятельности над публичными; институциональная неполноценность российской многопартийности, ограничивающая возможное влияние на ход политического процесса политических партий.
Как отмечает В.А. Шеховцов, в России политические партии возникли значительно позже, чем в Западной Европе. Отставание этого процесса объясняется различным уровнем зрелости общественных отношений. В России были особенности, связанные со спецификой экономического строя, политической структурой общества, многонациональностью населения [8, с. 122].
Указанные особенности российской социально-политической системы представительства не способствуют осуществлению законотворчества в соответствии с демократическими процедурами.
Не могут не вызывать тревогу и тенденции милитаризации политической системы, выражающиеся в особом внимании со стороны правоохранительных органов к лидерам так называемой внесистемной оппозиции и неправительственным НКО.
На основе рассмотренных проблем можно сделать вывод, что рассогласование между формальным статусом и реальной практикой парламентов и близких к нему политических институтов в современной России выступает в качестве основного барьера становления института парламентаризма.
Литература
1. Баев А.В. Российский парламентаризм в современном политическом процессе: диссертация на соискание уч. степени канд. полит. наук. М., 2009.
2. Баскакова Ю.М. «Мы эту власть не выбирали»: абсентеизм на выборах 2011-2012 гг. // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2012. №5.
3. Бушенева Ю.И. Социально-политические основания российского электорального абсентеизма // Известия Российского государственного педагогического университета им. А. И. Герцена. 2007. Т. 11. №32.
4. Конституция Российской Федерации. М., 2013.
5. Состав и структура ГД. URL: http://www.duma.gov.ru. (дата обращения: 27.09.2013)
6. Социально-политическая ситуация в Липецкой, Тульской, Воронежской, Орловской областях: характеристики, тенденции развития, перспективы. Массовый опрос 2011 - 2012 гг. Елец: ЕГУ им. И.А. Бунина, 2012.
7. Фоменко С.С. Институт парламентаризма в политической системе современной России: этапы, факторы и тенденции развития. Елец: ЕГУ им. И.А. Бунина, 2011.
8. Шеховцов В.А. Развитие российского парламентаризма. Владивосток: Дальнаука, 2002.
References
1. Baev A.V. Rossiiskii parlamentarizm v sovremennom politicheskom protsesse: dissertatsiya na soiskanie uch. stepeni kand. polit. nauk. M., 2009.
2. Baskakova Yu.M. «My etu vlast' ne vybirali»: absenteizm na vyborakh 2011-2012 gg. Monitoring obshchestvennogo mneniya: ekonomicheskie i sot-sial'nye peremeny. 2012. №5.
3. Busheneva Yu.I. Sotsial'no-politicheskie osnovaniya rossiiskogo elek-toral'nogo absenteizma. Izvestiya Rossiiskogo gosudarstvennogo peda-gogicheskogo universiteta im. A. I. Gertsena. 2007. T. 11. №32.
4. Konstitutsiya Rossiiskoi Federatsii. M., 2013.
5. Sostav i struktura GD. URL: http://www.duma.gov.ru. (Data obrashcheniya: 27.09.2013)
6. Sotsial'no-politicheskaya situatsiya v Lipetskoi, Tul'skoi, Voronezhskoi, Orlovskoi oblastyakh: kharakteristiki, tendentsii razvitiya, perspektivy. Massovyi opros 2011-2012 gg. Elets: EGU im. I.A. Bunina, 2012.
7. Fomenko S.S. Institut parlamentarizma v politicheskoi sisteme sovre-mennoi Rossii: etapy, faktory i tendentsii razvitiya. Elets: EGU im. I.A. Bunina, 2011.
8. Shekhovtsov V.A. Razvitie rossiiskogo parlamentarizma. Vladivostok: Dal'nauka, 2002.
