Научная статья на тему 'Трансформация института парламентаризма в условиях развития политической системы с доминирующей партией'

Трансформация института парламентаризма в условиях развития политической системы с доминирующей партией Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

CC BY
97
44
Поделиться
Ключевые слова
парламентаризм / партийная система / доминирующая партия / федеративные отношения / трансформация политической системы России / parliamentarism / party system / dominant party / federative relations / transformation of political system of Russia

Аннотация научной статьи по политологическим наукам, автор научной работы — Шкурина Светлана Сергеевна

В статье речь идет о трансформации института парламентаризма в современных условиях развития политической системы России. Рассматривается вопрос развития российского парламентаризма в условиях доминирующей партии. Анализируются вопросы монополизации власти со стороны правящей партии.

Похожие темы научных работ по политологическим наукам , автор научной работы — Шкурина Светлана Сергеевна

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

TRANSFORMATION OF INSTITUTION OF PARLIAMENTARISM IN THE CONTEXT OF DEVELOPMENT OF POLITICAL SYSTEM WITH THE DOMINANT PARTY

The article is about the transformation of the institution of parliamentarism in the current context of the transformation of the political system of the Russian Federation. The author considers a question of the development of Russian parliamentarism in the context of the dominant party, analyses problems of monopolization of power on the part of the ruling party.

Текст научной работы на тему «Трансформация института парламентаризма в условиях развития политической системы с доминирующей партией»

ТРАНСФОРМАЦИЯ ИНСТИТУТА ПАРЛАМЕНТАРИЗМА В УСЛОВИЯХ РАЗВИТИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ С ДОМИНИРУЮЩЕЙ ПАРТИЕЙ

С.С. Шкурина

Кафедра национальных и федеративных отношений Российская академия государственной службы при Президенте РФ пр-кт Вернадского, 84, Москва, Россия, 119606

В статье речь идет о трансформации института парламентаризма в современных условиях развития политической системы России. Рассматривается вопрос развития российского парламентаризма в условиях доминирующей партии. Анализируются вопросы монополизации власти со стороны правящей партии.

Ключевые слова: парламентаризм, партийная система, доминирующая партия, федеративные отношения, трансформация политической системы России.

Развитие современной российской представительной власти — лишь одна из тенденций сложного и противоречивого движения России в направлении создания демократического политико-правового режима.

Парламентаризм является стержнем любого демократического общества. Само понятие «парламентаризм» включает в себя систему взаимоотношений между парламентом и остальными ветвями государственной власти (исполнительной, судебной).

Вопрос трансформации института парламентаризма и роль парламента в современных политических процессах реформируемой России занимает важное место в общественно-политических и научных дискуссиях, а также в политическом дискурсе властных инстанций, общества и граждан.

В современных условиях особое значение приобретает способность российского парламента — Федерального Собрания РФ — выполнять контрольные функции по отношению к другим ветвям власти, в особенности к исполнительной, с тем чтобы добиться выполнения на практике огромного объема законов и постановлений, принятых в последние два десятилетия.

В послании Федеральному Собранию РФ 12 ноября 2009 г. Президент Д.А. Медведев предложил: «В уставы и конституции субъектов Российской Федерации включить статьи о ежегодном отчете руководителей исполнительной власти перед местным парламентом по аналогии с Конституцией России» (См.: [6]).

Парламент является институтом выражения воли и интересов общества, для осуществления чего необходимо наличие эффективной коммуникативной системы, соединяющей общество и парламент. Ключевым элементом этой системы выступают политические партии.

Партиям принадлежит особая роль. Они являются институтами передачи организованных интересов из общественной среды в политику — в государственную систему, одну из основ которой и составляет парламент. Как показывает прак-

тика, партийная система является неотъемлемой частью парламентаризма, хотя роль партий варьируется в зависимости от характера и свойств политической системы. В то же время функционирование самих партий обусловлено наличием представительного органа. Особенно большое значение для них парламентская деятельность приобретает в период их формирования и институционализации.

Рассматривая функции парламента в системе органов власти, нужно подчеркнуть, что от функций во многом зависит структура этого органа, а это, в свою очередь, определяет его место и роль в политической системе общества и в механизме разделения властей.

Действующая законодательная власть в лице ее высшего органа — Федерального Собрания, выполняющего парламентские функции, в Российской Федерации лишена возможности проводить один из наиболее эффективных и действенных способов парламентского контроля, заключающегося в осуществлении парламентских расследований.

Контрольная функция парламента проявляется в разных странах далеко не одинаково, что отражает специфику государственного устройства. Основными формами контроля являются отчеты правительства, информация об исполнении бюджета, парламентские слушания и т.д. Выражение недоверия правительству, проверка исполнения законов, парламентские расследования служат рычагами обеспечения действительного парламентского контроля.

На формирование парламента и развитие процесса парламентаризма существенное влияние оказала реформа партийно-политической системы, начавшаяся одновременно с принятием 11 июля 2001 г. Федерального закона «О политических партиях» и реформой избирательной системы.

Значительно усилилась роль политических партий в формировании федеративных отношений, главным образом за счет организационно-политических избирательных новаций.

Под влиянием партийного фактора претерпели изменения функции законодательных собраний регионов. Серьезные изменения произошли в формировании Федерального Собрания, в начале при переходе на смешанную, а затем полностью на пропорциональную систему выборов Государственной Думы.

Еще один непростой шаг в усилении партийной составляющей парламентаризма сделан в связи с законодательным оформлением инициатив Президента Д.А. Медведева, озвученных 4 ноября 2008 г. в Послании Федеральному Собранию РФ. Речь идет об очередном изменении федерального законодательства, в результате которого право на место в парламенте получают представители партий, не преодолевших 7-процентный депутатский барьер. С одной стороны, малые партии получают равные возможности с парламентскими партиями; с другой — в парламенте — представительном органе власти будут более широко представлены все слои населения, в том числе и те, кто не голосовал за парламентские партии (См.: [9]).

В процессе трансформации института парламентаризма принципиально важным моментом в повышении роли российского парламента как высшего законо-

дательного органа власти является изложенное 4 ноября 2008 г. в Послании предложение Президента РФ Д.А. Медведева «расширить конституционные права Федерального Собрания, отнести к предметам ведения Государственной Думы (статья 103) контрольные функции в отношении исполнительной власти, установив конституционную норму, обязывающую Правительство России ежегодно отчитываться в Государственной Думе по итогам деятельности и по вопросам, поставленным непосредственно парламентом» (См.: [9]).

Данное положение президентского послания как политическое направление совершенствования парламентской деятельности получило поддержку — первый отчет Председателя Правительства в Думе уже состоялся.

Существенной политизацией законодательных собраний на местах послужила избирательная реформа, начавшаяся с принятием нового Федерального закона «О политических партиях». Реформа сделала политические партии единственным видом избирательного объединения, ликвидировав региональные партии.

Затем в 2002 г. Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» обязал субъекты Федерации избирать не менее половины депутатов региональных парламентов по пропорциональной избирательной системе. В 2005 г. в обозначенный выше Закон были внесены новые поправки, главными из которых стала отмена института избирательных блоков, установление предельной планки заградительного барьера на уровне 7%, ужесточение процедуры регистрации списков кандидатов, снижение допустимого брака в подписных листах с 25% до 10%, расширение оснований для отказа в регистрации за наличие «недостоверных» данных и т.д.

Это увеличило правовые возможности воздействия регистрирующих и контролирующих органов на состав кандидатов, то есть усилило административный контроль над ходом выборов и выдвижением кандидатов. Было также решено установить для проведения выборов два «единых избирательных дня» в году: второе воскресенье марта и второе воскресенье октября.

Следующей коррекцией избирательного законодательства в 2006 г. партиям было запрещено включать в предвыборные списки представителей других партий, депутатам покидать партию, от которой они были избраны. Было отменено также голосование «против всех». В ноябре 2006 г. новыми поправками в избирательное законодательство был отменен порог явки для признания выборов состоявшимися, запрещена критика оппонентов в телеэфире в ходе официальной агитационной компании.

Таким образом, ужесточение партийного законодательства привело к сокращению межпартийной конкуренции. Так, 1 января 2006 г. политические партии должны были подтвердить численность в 50 тыс. членов, тогда как прежде было достаточно 10 тыс. В результате к концу 2007 г. конкурентами были только 15 партий, а к очередным выборам 1 марта 2009 г. партийно-политическое поле сузилось до 4 парламентских партий («Единая Россия», КПРФ, ЛДПР, «Справедливая Россия»), плюс «Патриоты России», «Правое дело» и «Яблоко».

Российская партийная система весьма неустойчива. В России немного партий, имеющих продолжительную историю непрерывного и притом более или ме-

нее успешного участия в избирательных кампаниях федерального уровня [1. С. 47]. Неустойчивость партийной системы подчеркивает и усиливает частое изменение правил игры на выборах: каждые федеральные выборы превращаются в эксперимент.

В 2000-е гг. началась другая тенденция — формирование одной устойчивой и влиятельной партии в лице «Единой России». Создание «Единой России» было обусловлено определенными обстоятельствами. Изначально данная партия создавалась не только для того, чтобы занять место партии власти, но и обрести доминирующее положение в партийной системе современной России.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Категория «доминантная партия» носит во многом инструментальное определение: партия становится доминантной при достижении определенного уровня электоральной поддержки. Для доминантной партии этот уровень «находится между 30% и 40% голосов избирателей. При электоральной поддержке ниже 30% эффект доминирования исчезает. При электоральной поддержке более 40% партия фактически становится партией большинства. Доминантность политической партии — динамическая характеристика (доминантной партией может быть и оппозиционная партия, и «партия власти», если получит определенную поддержку избирателей), в то время как принадлежность партии к «партии власти» определяется, прежде всего, сущностной природой, нежели уровнем поддержки населения [2. а 83].

Главное, чтобы лидерство правящей партии обеспечивалось преимущественно политическими, а не административными инструментами. Тогда будет гарантия, что многопартийность не станет карикатурной, а система с доминирующей партией не превратится фактически в однопартийную систему (См.: [8]).

Таким образом, «Единая Россия» должна найти себя в новом качестве — где-то между обычной «группой поддержки», от чего она уходила, и реально руководящей, «доминантной партией», целью, которая пока осталась для нее недостижимой (См.: [7]).

По мнению ряда исследователей, «Единая Россия» оказывается не столько источником консолидированного и последовательного политического курса для страны, сколько объектом интенсивного лоббирования. Помимо формального права высказываться «за» или «против» законопроекта или поправок к нему в ходе парламентских сессий члены обеих палат парламента располагают множеством путей для того, чтобы использовать свою власть в пользу тех или иных организованных интересов [4. С. 59].

Таким образом, необходимо сделать вывод о сформированности «Единой России» как доминантной партии. Для этого есть определенные предпосылки, но и есть целый ряд серьезных препятствий, среди которых отсутствие тенденции превращения страны в парламентскую республику. И хотя в разных кругах обсуждается вариант реформы политической системы и формирования парламентской республики, которая бы опиралась на электоральные позиции партии власти, в обществе этот вариант не поддерживается. Это можно понять, поскольку политические партии пользуются слабым доверием общества.

Второй момент состоит в том, что эта партия, по результатам многих исследований, является партией российской бюрократии. Российская бюрократия становится все более и более консолидированной группой, ясно осознающей свои цели, интересы, место в социальной и политической системе. И «Единая Россия» является законным представителем этой группы населения. Между тем российская бюрократия обществом воспринимается крайне негативно (См.: [5]).

Этой цели и должен был служить принятый в 2001 г. специальный Закон «О политических партиях». Закон запретил деятельность региональных политических партий, что открывало перед федеральной «партией власти» перспективу превращения во всероссийскую партийную вертикаль путем поглощения региональных «партий власти», существовавших в качестве «групп поддержки» при губернаторах и предпочитавших держаться обособленно от Центра. Одновременно закон заложил правовые основы для постепенного процесса «партизации» избирательной системы России, причем не только при выборах федеральной представительной власти, но впоследствии и парламентов субъектов Федерации.

Закон о партиях — это механизм отбора, попытка ускорить путем «инсти-туционализации сверху» развитие политических партий в России как крупных, влиятельных, общенациональных организаций. Закон о партиях выступает здесь как дополнительное средство, ускоряющее уже начатые процессы партийного развития в России. Следует отметить, что в большинстве политических систем институциональное устройство, в том числе и избирательная система, стремятся препятствовать фрагментации партийной системы. Наличие крупных, влиятельных общенациональных партий — одно из условий стабильности демократического режима.

Благодаря изменению законодательных норм, подзаконных актов и административной практики в стране практически создана искусственная многопартийность. Подавляющее большинство партий, зарегистрированных Министерством юстиции и имеющих право участвовать в выборах, абсолютно лояльно и подконтрольно правящей группе. Эти партии одновременно, в зависимости от ситуации, пользуются любыми идеологиями: от радикального либерализма до социализма, от умеренного национализма до открытой ксенофобии. Они единодушно поддерживают Президента и его курс. Подобная партийная система выполняет только одну задачу: она организует и консолидирует тех, кто уже находится у власти, помогая им сохранить и упрочить позиции [3. С 37].

Иными словами, становление многопартийности в стране идет трудно и противоречиво.

Совершенно очевидно, что необходимо достижение баланса между ветвями государственной власти, законодательного урегулирования отношений между Президентом и парламентом, усиления важнейшей парламентской функции — контрольной в отношении деятельности Правительства, слаженной работы всего государственного механизма.

Ведь парламентаризм как форма государственного правления возникает и существует тогда, когда парламент наделен полномочиями законодательства, избрания правительства, контроля над его деятельностью и другими органами исполнительной власти и их отставки, а также отставки президента.

Решение проблемы трансформации института парламентаризма в современной России весьма актуально, так как этот процесс способен оказать решающее воздействие на судьбу общества и государства, а также на характер федеративных отношений между центром и регионами.

ЛИТЕРАТУРА

[1] Гельман В.Я. Трансформация российской партийной системы: монополизация политического рынка // Общественные науки и современность. — 2006. — № 1.

[2] Носкова Е.Ю. От «партии власти» к «партии большинства»: этапы эволюции «партии власти» // Актуальные проблемы естественных и гуманитарных наук. — 2009. — № 11.

[3] Политическая регионалистика и этнополитика: проблемы централизации / Под общей ред. Н.П. Медведева. — Вып. 8. — М., 2010.

[4] Ремингтон Т. Патронаж и партия власти: взаимоотношения Государственной Думы и президента в современной России // «Неприкосновенный запас». — 2008. — № 1.

[5] Бызов Л. Противоречия феномена российской партии власти. URL: http://www.kreml.org/ opinions/101351031

[6] Послание Президента России Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ от 12 ноября 2009 г. URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/5979

[7] Российская партийная система: нынешнее состояние и перспективы развития. URL: http://www.politcom.ru/2005/prognoz17.php#26

[8] Рябов А. От партии власти к правящей партии. Апология. Ежемесячный гуманитарный журнал. URL: http:// www.journal-apologia.ru

[9] Послание Президента России Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 г. // Российская газета. — 2008. — 6 ноября.

TRANSFORMATION OF INSTITUTION OF PARLIAMENTARISM

IN THE CONTEXT OF DEVELOPMENT OF POLITICAL SYSTEM WITH THE DOMINANT PARTY

S.S. Shkurina

The Department of National and Federative Relations Russian Academy of Public Administration under the President of the Russian Federation

Vernadskogo ave., 84, Moscow, Russia, 119606

The article is about the transformation of the institution of parliamentarism in the current context of the transformation of the political system of the Russian Federation. The author considers a question of the development of Russian parliamentarism in the context of the dominant party, analyses problems of monopolization of power on the part of the ruling party.

Key words: parliamentarism, party system, dominant party, federative relations, transformation of political system of Russia.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.