CC BY
27
Доц. И. Я. БЫЧКОВ
Советское санитарное законодательство
за 30 лет
Из Института общей и коммунальной гигиены Академии медицинских наук СССР
Низкому уровню санитарного благоустройства в дореволюционной России соответствовала весьма скудная и нечеткая сднитарко-право-вая регламентация.
Достаточно привести по данному вопросу высказывание царского министра внутренних дел Макарова, который писал в докладной записке, поданной им в начале 1912 г. в Совет министров: «В России Ерачебно-санитарное законодательство по справедливости должно быть названо архаическим и не соответствующим ни современным требованиям науки, ни запросам и условиям современной жизни. Не вдаваясь в лодробный разбор недостатков и устарелости XIII тома свода законов и относящихся к врачебно-санитарной части статей уложения о наказаниях и устава общих учреждений губернских, нельзя не указать на один из главных примеров несостоятельности ныне действующего санитарного законодательства, а именно, что нигде в законе не сказано, на ком лежат обязанности осуществлять санитарные мероприятия, так как городские и земские организации только принимают в них участие»1.
С появлением в 60-х годах прошлого столетия органов местного самоуправления и с созданием в их недрах медико-санитарной организации земские и городские управы создали санитарный надзор и занялись санитарно-правовой регламентацией.
Санитарно-правовые нормы, изданные органами местного самоуправления, только в небольшой степени возмещали недостаточность общеимперских санитарно-правовых норм.
Советское государство, сдавшее в архив истории государственный аппарат и право дореволюционной' России, приступило заново к правотворчеству и в области санитарной. «Создание санитарного законодательства» было записано Всесоюзной коммунистической партией в качестве одной из установок ее программы [п. «г», § 25 программы ВКП(б)]. «Разработка и подготовка законодательных норм в' области медико-санитарного дела» была возложена на образованный советским правительством в июле 1918 г. Народный комиссариат здравоохранения РСФСР. Правовая регламентация санитарного дела в советском государстве в первые же годы его существования начала производиться из центра в форме правительственных декретов и издаваемых в их развитие административно-правовых актов центральных органов управления, в основном НКЗдрава РСФСР.
Говоря о первой фазе развития Советского государства, И. В. Сталин указал, что «основная задача этого периода состояла в подавлении сопротивления свергнутых классов, в организации обороны страны от нападения интервентов, в восстановлении промышленности и сельского хозяйства, в подготовке условий для ликвидации капиталистических элементов» 2.
Политическим и экономическим задачам советского государства того периода соответствовала в области санитарной задача напряженной борьбы с#9ттидемиями, чтобы «стереть с лица земли русской сыпной тиф — результат некультурности,'нищеты, темноты и невежества»3.
1 Гигиена и санитария, т. I, 1912.
* Вопросы ленинизма, издание 11-е, стр. 605.
* В. И. Ленин, Сочинения, изд. 3-е, т. XVI, стр. 422. .
Это определило содержание санитарного законодательства.
В декрете от 28.1.1919 г. «О мероприятиях по сыпному тифу» изложены в форме норм, обязывающих отдельные правительственные органы, конкретные меры по ликвидации эпидемии. В этом законе уже заметна отличительная черта советского права — преобладание положительных норм и декларирование гарантий их выполнения.
В § 6 и 8 декрета предписано: а) расселение беднейших групп населения в благоустроенных квартирах и домах, национализация основного жилищного фонда в городах, осуществленная на основании декрета от 20.VIII.1918 г. обеспечивала реальность этого предписания; б) создание при местных органах советской власти комиссий по борьбе за чистоту.
Аналогичными правовыми нормами насыщены декреты от 10.IV.1919 г. «О мерах борьбы с эпидемиями» и от 30.IX.1920 г. «Об обеспечении населения республики банями». В последнем законе предписана муниципализация бань общественного пользования.
«Положительная, творческая, материальная» роль советских государственных органов нэшла отражение в декретах от 14^.1919 г. «05 учете буровых вод» (первый советский закон о санитарной охране водоснабжения) и от 18.V. 1919 г. «О санитарной охране жилищ». В развитие последнего НКЗдрав 15.VII.1919 г. утвердил санитарные нормы устройства и содержания жилых помещений в городах. В этих правилах впервые установлен предварительный санитарный надзор за жилым строительством.
Правовые нормы, стимулирующие повышение уровня санитарного благоустройства населенных мест, содержались в двух законах РСФСР 1921 г.: а) от 21.111 «О мерах по улучшению водоснабжения, канализации и ассенизации в республике» и б) от 8.VII «О привлечении населения к ремонту водопровода и канализации».
Параллельно с нормированием противоэпидемических мер началось нормирование мероприятий, направленных на создание для населения благоприятных санитарных условий в будущем. Яркой иллюстрацией правотворчества этого рода являлись правила НКЗдрава и НКВД от 29.IV. 1920 г. об охране и расширении зеленых насаждений. Изданию правил предшествовал закон от 20.VIII.1918 г. о национализации садов и парков площадью свыше 0,5 га для использования их в качестве резервуаров свежего воздуха для трудящихся.
Когда «покончив с войной, советская страна стала переходить на рельсы мирного хозяйственного строительства»1 появилась необходимость в законе, определяющем структуру, функции и полномочия значительно выросшей санитарной организации. Для ее укрепления много сделала организованная по инициативе В. И. Ленина в 1919 г. правительственная комиссия по улучшению санитарного дела. При ее участии был подготовлен проект положения о санитарных органах РСФСР, утвержденный Совнаркомом 15.IX.1922 г. Аналогичный закон принят в УССР 1 .VI. 1923 г.
Одной из неотложных задач в области здравоохранения стала борьба с малярией, заболеваемость которой возросла в годы гражданской войны. Постановлением СНК РСФСР от 18.VIII.1923 г. «О производстве гидротехнических работ» создана материальная база для осуществления противомалярийных мероприятий; гидротехнические работы были поставлены под контроль санитарных органов. Конкретные мероприятия декларированы в постановлении СНК РСФСР от-12^.1924 г. «О борьбе с малярией».
1 История ВКП(б), Краткий курс, Госполитиздат, 1928.
К этому времени была завершена концентрация в непосредственном ведении Советского государства основных ресурсов страны. В интересах лучшего управления экономикой страны были созданы автономные в хозяйственном отношении тресты и другие хозяйственные органы. Закон от 12.У.1924 г. предусматривал привлечение средств хозяйственных организаций для осуществления противомалярийных мероприятий. Правовая регламентация материального участия хозяйственных органов в реализации санитарных мероприятий, с того времени подтверждалась в СССР неоднократно как одна из форм подведения материального базиса под санитарно-правовые нормы. Классическим выражением подобной регламентации явился закон УССР от 20.111.1929 г. «О материальном участии промышленных предприятий в борьбе с эпидемиями» (СУ УССР, № 10, стр. 77, 1929).
В годы перехода на мирную работу по восстановлению народного хозяйства (1921—1925) советское санитарное законодательство пополнилось общесоюзным законом о санитарной охране морских границ (постановление Совнаркома СССР от 10.111.1925 г.); новым законом РСФСР (1924 г.) об оспопрививании, действовавшим до 1939 г.; законом РСФСР от 20.VI.1924 г. «О медико-санитарном обслуживании переселенцев», законом УССР от 1925 г. о санитарной охране водоснабжения. Последний послужил образцом другим республикам, а впоследствии и общесоюзному правительству для правовой регламентации охраны водоемов от загрязнения.
Санитарно-пищевое нормирование развивалось за счет административно-правовых актов (ведомственных правил и местных постановлений). В основном регламентации подверглись санитарные условия торговли продуктами питания и содержания мелких пищевых производств. Пищевая индустрия и крупные предприятия общественного питания в тот период отсутствовали.
Весьма широко были регламентированы санитарные условия труда в промышленности в обязательных постановлениях НКТруда СССР, охвативших своим регулирующим действием все отрасли промышленности.
Когда Советская страна вступила в период социалистической индустриализации (1926—1929 гг.), мы располагали значительным числом санитарно-правовых норм большей частью республиканского и местного значения. Общесоюзное право только начало проникать в сферу отношений, возникающих в процессе санитарного обслуживания населения.
Одним из первых санитарно-правовых актов периода индустриализации является закон УССР от 27.VIII.1926 г. «Об организации центрального и местных санитарно-технических советов» (СУ УССР, № 34, ст. 126). Санитарно-техническим советам делегированы были полномочия по правовому нормированию всех отраслей санитарного дела, кроме промышленной санитарии, остававшейся в пределах компетенции НКТруда.
Правовая регламентация санитарного благоустройства населенных мест коснулась также сельских местностей по мере роста материального благосостояния и культурного уровня крестьянства. В РСФСР установки по сельскому санитарному благоустройству даны были в постановлениях СНК от 13.XII.1923 г. «05 улучшении положения лечеб-но-санитарного дела в республике» (СУ, № 1, ст. 8, 1924) от 26.11.1926 г. по докладу о деятельности НКЗдрава (СУ, № 17, ст. 133, 1926). Этот закон, «признавая важнейшими задачами в деле оздоровления и санитарного благоустройства сельских местностей улучшение сельского водоснабжения, правильную планировку селений и упорядочение сельского строительства», вместе с тем содержит и конкретные правовые нормы. В последних были даны предписания отдельным цент-
ральньим и местным органам государственного управления о проведении определенных мероприятий. В развитие закона от 26.11.1926 г. был издан ряд ведомственных правовых актов, регулирующих санитарное благоустройство в сельских местностях, как, например, инструкция НКЗдрава от 14.У.1926 г. о санитарных мероприятиях в области сельского водоснабжения и др. В УССР, начиная с 1924 г., правительство выделяло в распоряжение НКЗдрава особый фонд на дотации местам для осуществления санитарно-технических мероприятий на селе: строительство бань, устройство усовершенствованных колодцев и т. п.
В Белорусской ССР законом от 8.1У.1926 г. был установлен бесплатный отпуск леса из государственного фонда для постройки бань в сельских местностях. Правовая регламентация санитарных мероприятий в сельских местностях пополнилась специфическими для советского права положительными нормами, причем были обеспечены материальные гарантии их осуществления.
По правильному определению проф. А. Н. Сысина, «1922—1927 гг. были годами быстрого и широкого развертывания различных отраслей санитарной, противоэпидемической и профилактической работы в стране в области как законодательства, так и соответствующих практических мероприятий» 1.
Санитарной организации стало тесно в правовых рамках закона 1922 г. о санитарных органах республики. В 1927 г. были изданы два новых закона о санитарных органах: от 19.11 «О нормах санитарных органов» и от 8.Х «Положение о санитарных органах». В первом из них речь идет о специализации санитарного надзора в городах и создании штатов специалистов по отдельным видам санитарного надзора. В нем декретированы также сетевые нормы санитарных учреждений, определявшие развитие санитарной организации на ряд лет вперед. В УССР к тому времени появились санитарные станции.
В ст. 2 закона от 8.X.1927 г. было декларировано осуществление всех видов санитарного надзора санитарными органами, находящимися в ведении НКЗдрава. Позже <22.111.1928 г.) Совнарком РСФСР внес оговорку, что промышленно-санитарный надзор за условиями труда осуществляется санитарной инспекцией НКТруда. С развертыванием на промышленных предприятиях деятельности органов здравоохранения по борьбе с профессиональными заболеваниями эта оговорка обусловливала недоразумения во взаимоотношениях санитарных органов НКЗдрава и НКТруда. После ликвидации в 1933 г. НКТруда и образования на основании закона 1933 г. государственной санитарной инспекции .функции по промышленно-санитарному надзору перешли к последней Вместе с надзорными прерогативами по всем прочим отраслям санитарии.
Закон о санитарных органах 1927 г. расширил права этих органов по применению административного принуждения. Санитарные органы стали подлинной государственной администрацией с прерогативами власти. Укрепление и развитие советской санитарной организации и расширение охвата санитарно-правовой регламентацией различных отраслей санитарии не поспевали за темпами роста материального и культурного уровня Советской страны.
В постановлении СНК РСФСР от 7.УП.1929 г. «О санитарном состоянии республики», наряду с перечислением санитарных достижений,, отмечено, что в ряде областей санитарное состояние остается неудовлетворительным. В этом законе санитарным органам предписано акцентировать внимание: 1) на предупреждении и борьбе с эпидемическими заболеваниями; 2) на усилении борьбы с 'профессиональными заболева-
1 А. Н. С ы с и к, Санитарное дело, Сборвдяк XXV лот советского здравоохранения, Медгиз, 1944.
ниями; 3) на вопросах пищевой санитарии; 4) на усилении санитарного обслуживания народностей, отсталых в культурном отношении. Право вые нормы, определяющие комплекс мероприятий по ликвидации эпидемических заболеваний, были установлены в законе РСФСР от
19.VIII.1930 г. «О борьбе с эпидемиями».
В декабрьском постановлении 1929 г. «О медицинском обслуживании рабочих и крестьян» ЦК ВКП(б) 'потребовал проведения широких санитарных мероприятий в Донбассе, Кузбассе, на Урале и в других промышленных районах.
Директива ЦК ВКП(б) обусловила принятие СНК РСФСР постановления от 1 931 г. «О состоянии медико-санитарного дела в основных промышленных районах» (СУ, № 25, ст. 238, 1931) и постановления СНК УССР от ЗЛУ. 1930 г. о санитарной организации :в Донбассе и на КриЕорожье1.
Поход за дальнейшее улучшение условий санитарного благоустройства в городах и селах Советского Союза нашел правовое выражение в законах союзных республик «О санитарном минимуме» (в РСФСР от
20.V. 1930 г., в УССР от 10.1.1931 г., в БССР от 23.VI.193l г.).
Осуществление санитарного минимума сопровождалось подъемом активности рабочей и колхозной общественности в помощь санитарным органам, что получило юридическое оформление в правовых актах НКЗдравов РСФСР, БССР и УССР и др. о методах руководства общественностью со стороны санитарных органов. Претворение в правовые нормы взаимоотношений между государственными органами управления здравоохранением и рабоче-крестьянской общественностью в их совместной работе по осуществлению санитарных ¡мероприятий является особой формой правового регулирования. Коллективная воля превращена !в правовые акты. В этом вопросе Советское государство — подлинный новатор, применяющий совершенно особые, не виданные в прошлом методы правовой регламентации.
Период, непосредственно примыкающий к завершению построения со-циалистического общества в СССР, в области санитарного законодательства знаменуется усилением элементов единообразия в общесоюзном масштабе.
Общесоюзный закон об организации госсанинспекции от 23.XII.1933 г. установил единообразное построение санитарных органов в союзных республиках и предопределил создание всесоюзного органа управления санитарным делом.
Санитарно-пищевые нормы были включены в общесоюзные стандарты. Общесоюзный закон от 1.Х.1936 г. о медицинских осмотрах работников пищевых и других 'предприятий унифицировал методы правового регулирования профилактики распространения заразных болезней через пищевые продукты, питьевую воду и т. д. Появилось общесоюзное законодательство по санитарному благоустройству населенных мест.
Особого упоминания заслуживает закон от 17.У.1937 г. «О санитар; ной охране водопроводов и источников водоснабжения», который до сих пор является отправным 'пунктом деятельности санитарных органов по охране от загрязнения источников общественного водоснабжения. Указания по применению этого закона детализированы Советом Министров СССР в постановлении от 31.V. 1947 г.
Существенным вкладом в правовую регламентацию промышленной санитарии явился утвержденный 14.11.1939 г. Комитетом по делам строительства при СНК СССР общесоюзный стандарт № 90014-39 «Санитарные нормы и правила строительного проектирования промышленных предприятий. В них детально регламентированы: нормы вен-
1 Медичио-санитарне законодавгтво, Кшв, 1934.
тиляции и освещения производственных помещений; предельные допуски концентрации в рабочих помещениях вредных веществ и другие мЬменты, имеющие значение в санитарной охране труда.
Данный правовой акт, переизданный после внесения в него изменений в 1941 и 1943 гг. в качестве государственного стандарта № 1324-43, является sui generis — промышленным санитарным кодексом. В нем также содержатся показатели санитарных разрывов между промышленными предприятиями и жилой зоной и правила спуска в открытые водоемы промышленных сточных вод, что имеет значение правовой гарантии санитарного благоустройства населенных мест.
Регламентация противоэпидемических мероприятий развивалась после 1934 г. также в основном за счет правовых норм всесоюзного действия. Сюда относятся правила разобщения заразных больных и соприкасающихся с ними (действующий в настоящее время вариант утвержден НКЗдравом СССР 1.VIII.1940 г.), санитарные правила для инфекционных больниц (впервые утверждены НКЗдравом СССР 15.VIII:1940 г. и заменены новыми в 1942 г.), положение о предохранительных прививках (1940) и др.
Значение существенной противоэпидемической правовой гарантии имеет установленная СНК СССР (постановлением №883 от 19.V.1936r.) обязательная проверка во Всесоюзном контрольном институте вакцин, сыророток и всех прочих бактерийных препаратов лечебно-профилактического значения.
Для иллюстрации положения, что, начиная с 30-х годов санитарно-правовая регламентация в СССР шла по линии повышения удельного веса правовых актов всесоюзного значения, можно привести следующие данные лишь по одному виду .санитарно-правовых норм — по нормам, регулирующим санитарное благоустройство населенных мест. С 7.XI. 1917 до 1.VII. 1947 г. в этой области издано 834 правительственных и ведомственных правовых акта общесоюзного и республиканского значения, из которых с 1917 по 1934 г. включительно 418, а с 1935 по 1947 г.— 416.
Из 418 правовых актов, изданных до 1935 г., актов всесоюзного действия только 49 (12%); из них правительственных — 25 и ведомственных— 24. В период с 1935 по 1947 г. из общего количества 416 правовых актов— 188 (45%) всесоюзного действия; из них правительственных — 42 и ведомственных — 146.
Война, навязанная советскому народу гитлеровской Германией, потребовала перестройки всей государственной работы на военный лад. «Война значительно сократила, а в некоторых областях прекратила вовсе нашу мирную созидательную работу» (Сталин) 1.
Развитие хозяйственно-организаторской функции Советского государства обусловило, что в годы войны осталась достаточно активной правосозидательная деятельность в санитарной области. Последняя развивалась по линии регламентации правовых гарантий поддержания благоприятного санитарного статуса на фоне ухудшившихся экономических условий и миграции значительных людских конгингентов. Это обусловило появление таких правовых актов, как временная инструкция по санитарной очистке населенных мест (1941); инструкция НКЗдрава СССР и НКПС о санитарном обслуживании временно эвакуированного населения (от 30.VI.J941 г.); временные санитарные правила ВГСИ для общежитий (1942); о содержании промышленных предприятий (1942); ряд допусков в области санитарно-пищевых норм 2.
1 И. Стадии, О Великой отечественной войне Советского Союза, изд. 4-е, Госполитиздат, М., 1944.
2 А. И. Штенберг, Временные изменения, внесенные в санитар но-пищевое законодательство з годы Отечественной войны, Гигиена и санитария, № 10—11, 1944.
С переходом Красной Армии в наступление на всех фронтах и изгнанием оккупантов из значительной части районов СССР в 1943 г. началось восстановление разрушений, произведенных фашистскими вандалами. Постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 21.VIII. 1943 г. определены основные вехи помощи пострадавшим районам. Выполнение этой задачи обусловило издание таких санитарно-правовых норм, как инструкция по восстановлению водоснабжения и канализации в освобожденных городах (утверждена НККХ РСФСР 31.XII.1943 г.), указания Всесоюзной госсанинспекции от 7.IV.1944 г. о санитарных требованиях при восстановлении колхозных селений и др.
Положительное значение имело учреждение должности уполномоченного Государственного комитета обороны по противоэпидемическим мероприятиям в центре, а на местах — чрезвычайных противоэпидемических комиссий. Уполномоченный Государственного комитета обороны издал немало нормативных актов по санитарному благоустройству населенных мест и по профилактике инфекций, пищевых отравлений и прочих санитарных неблагополучий.
В результате «За время Великой- отечественной войны, несмотря на грандиозные масштабы ее и чрезвычайно тяжелые'условия, созданные эвакуацией населения и передвижением воинских частей, мы не имели в стране эпидемий» г.
Первые годы выполнения великого сталинского плана восстановления и развития народного хозяйства СССР (закон СССР от 18.111.1946 г.) характеризуются условием хозяйственно-организаторской функции и оживлением санитарно-правовой регламентации.
Общесоюзные санитарно-правовые нормы пополняются: государственным стандартом «Нормы качества питьевой воды» (ГОСТ 2874, 1945); санитарными правилами ВГСИ для колодцев (от 10.VII.1946 г.) и для родников общественного пользования (от 1.VII. 1946 г.); постановлением Совета министров СССР от 11.VIII.1946 г. о мерах борьбы с малярией; постановлением Совета министров СССР от 31.V.1947 г. «О мерах по ликвидации загрязнения и санитарной охране водных источников»; новой -инструкцией ВГСИ о работе госсанинспекции по очистке населенных мест (от 6.1.1947 г.); указаниями Министерства здравоохранения СССР и Министерства внутренних дел о размежевании функций госсанинспекции и милиции по надзору за чистотой в населенных пунктах (от 18.Х. 1946 г.); новыми санитарными правилами ВГСИ для рабочих общежитий (от 28.11.1946 г.); нормативными актами в области пищевой санитарии (инструкция ВГСИ от 22.111.1946 г. о регистрации расследований пищевых отравлений; санитарные правила от 20.III.1946 г. для продуктовых складов; санитарные правила ВГСИ от 9.II.1947 г. по заготовке и переработке съедобных грибов и др.).
В послевоенный период изданы существенные санитарно-правовые акты в союзных республиках, из которые укажем следующие: постановление СНК Молдавской ССР от 26.Х.1945 г. «О предупредительном санитарном надзоре»; аналогичное постановление СНК Литовской ССР от 10.XII.1945 г.; постановление СНК Эстонской ССР от 20.XI.1945 г. «Об охране чистоты воздуха в городах и рабочих поселках»; постановление СНК РСФСР от 9.VIII. 1945 г. «О проектах планировки городов и поселков», постановление Совета министров УССР от 27.XI.1946 г. «О мероприятиях по улучшению санитарной очистки городов и поселков»; постановление Совета министров РСФСР от 7.IX.1946 г. «О порядке приема в эксплоатацию законченных строительством зданий», в котором установлена обязательность участия в приемке представителя
1 Из речи »»родного комиссгра здравоохранения СССР на сессии Верховного Совета СССР 29.1.1944 г., Советское здравоохранение, № 3, 1944.
гоосанинспекции (норма предупредительного санитарного надзора) ; постановление Совета министров РСФСР № 309 от 19.IV.1947 г. «О медах по снижению заболеваемости малярией» и др.
В рамках журнальной статьи невозможно дать полный обзор работы, осуществленной в Советском Союзе за 30 лет в области санитарного законодательства. Важно отметить, что программная установка ВКП(б) о создании санитарного законодательства в Советском государстве реализована. За 30 лет накоплено собрание санитарно-правовых норм — общесоюзных, республиканских и местных. Конституция СССР передала в ведение высших органов государственной власти и органов государственного управления СССР установление основных начал в области здравоохранении (п. «т» ст. 14 Конституции). Это определяет направленность дальнейшей йравосозидательной работы в санитарной области. В перспективе кодификащГя санитарного законодательства, исходя из установок, которые будут даны в общесоюзных основных началах в области здравоохранения.
Кодификация должна создать логически стройную систему внутренне связанных между собой санитарно-правовых норм. Практические потребности 'применения санитарно-правовых норм обусловливают необходимость их кодификации. В ее ходе будут выявляться и заполняться пробелы санитарного права, расширяться сфера регулируемых им отношений. Техническое совершенство кодифицированного санитарного законодательства в свою очередь повлечет за собой более удачное его применение и повысит его влияние как фактора преобразования общественных отношений, определяющих санитарное благополучие Советского государства.
/
