CC BY
364
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
«СОВЕТСКАЯ» МОДЕЛЬ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Л.Т. Чихладзе,
кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Московского Университета им. С.Ю. Витте, доцент кафедры конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
E-mail: [email protected]
Аннотация. В статье рассматривается концепция советской модели государственного управления местами. Показаны исторические и теоретические основы развития данной модели. В статье не затрагивается реформа в области местного самоуправления предпринятая в 80-х-начала 90 г г. так как автор считает, что этому принципиальному новому этапу становления концепции местного самоуправления в России должна быть посвящена отдельная статья.
Ключевые слова. Местное самоуправление. Местные Советы. Исполнительные комитеты. Демократический централизм. Государственное управление местами. Теория дуализма. Централизм. Местное управление
"SOVIET" MODEL OF THE ORGANIZATION OF LOCAL MANAGEMENT
L.T. Chihladze,
candidate of jurisprudence, the associate professor of state and legal disciplines of the Moscow University ofS.Yu. Vitte, the associate professor of the constitutional and municipal law of the Russian university offriendship of the people
Annotation. In article the concept of the Soviet model of public administration is considered by places. Historical and theoretical bases of development of this model are shown. In article reform in the field of local government undertaken in 80 — x — the beginnings of 90 is not mentioned as the author considers that in Russia separate article should be devoted to this basic new stage of formation of the concept of local government.
Keywords. Local government. Local Councils. Executive committees. Democratic centralism. Public administration by places. Dualism theory. Centralism. Local management
Местное самоуправление в России имеет глубокие корни [1]. Однако, периоды развития тех или иных самоуправленческих начал в истории России чередовались с продолжительными эпохами существования централизованной государственной власти, отвергавшей демократическую, по сути, самоорганизацию населения. В результате народная инициатива превращалась в ограниченную и контролируемую разновидность властных побуждений государственного аппарата [2].
После октябрьской революции 1917 года ХХ столетия в России победила концепция власти, согласно которой все представительные органы — сверху
донизу входили в единую систему государственной власти. Это кардинально изменило существовавшее до революции представление о местном самоуправлении как негосударственной власти. Определяя характер такого подхода, В. И. Ленин писал: «местные Советы свободно объединяются на началах демократического централизма в единую, федеральным союзом скрепленную, общегосударственную советскую власть» [З.с.481]. Следовательно, пришедшая к власти новая политическая элита стремились реализовать положения марксистско-ленинской теории о диктатуре пролетариата и социалистическом государстве. Последнее рассматривалось как оплот
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
демократических преобразований на местах. Эффективность теории социалистического государства получило законодательное закрепление в первых актах тех лет. Так, в обращении II Всероссийского съезда Советов «Рабочим, солдатам и крестьянам» говорилось о том, что в результате победы народных масс организованы Советы на всех уровнях. Это положение в различных формулировках воспроизводилось в «Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа», Конституции Российской советской федеративной социалистической республики 1918 года (смотри далее Конституция РСФСР 1918 г.) и других важнейших правовых актах молодого Советского государства.
На всех этапах развития советского государства (с октября 1917 года до построения, так называемого развитого социалистического общества) в соответствии с учением В.И. Ленина о Советах как наиболее совершенных носителях идей социалистической государственности, в нормативных актах и на практике реализовалась единая система организации государственной власти в центре и на местах.
Анализируя протоколы заседаний революционных организаций советского типа в тот период, можно сделать вывод о попытке большевиков сохранить принцип выборности при формировании органов местного управления, что, по мнению теоретиков большевизма, соответствовало требованиям народной демократии. В этот период Советы в России, представляли политическую форму диктатуры пролетариата и тем самым являлись органами классового представительства. Тем не менее, они имели социально-классовый характер, поскольку основное содержание их деятельности составляли интересы отдельных социальных групп.
Однако, следует иметь введу, что в новых условиях несмотря на использование в правовых и партийных документах термина «местное самоуправление» данному общественному явлению вообще не оставалось места. Как следствие этого понятие местное самоуправление исчезло из политического лексикона, а если и употреблялось, то только в негативном, критическом ключе.
Важное значение для будущей реформы местного управления на всей территории России имели обращения «Об организации местного самоуправления» и «Инструкция о правах и обязанностях Советов», принятые Народным комиссариатом внутренних дел 4 января 1918 года. Эти документы содержали рекомендации по налаживанию практической работы местных учреждений публичной власти. Кроме того, местные Советы объявлялись органами власти и управления, действующими в пределах принятого тогда административно-тер-
риториального деления страны. Тем не менее, они выступали классовыми организациями, объединяющими пролетарские и полупролетарские слои населения, находившиеся в тесной организационной зависимости и подчиненности между собой.
Исходя из того, что местные Советы представляли собой нижнее звено единого государственного аппарата, любое решение, отражавшее самостоятельность местного Совета, могло быть отменено со ссылкой на незаконность или нецелесообразность. Тем самым, культивировавшаяся идея принадлежности Советам всей полноты власти не соответствовала действительности. На практике государственного строительства создавалась ситуация, при которой деятельность представительных органов местной власти практически контролировалась и даже ограничивалась исполнительными комитетами.
В свою очередь отношения между Советами и их исполнительными комитетами характеризовались напряженностью. Оставаясь формально структурными органами местных Советов, исполкомы в повседневной работе практически подменяли их. Примечательно, что с возникновением в начале 20-х годов административно-командной системы управления происходит ограничение власти Советов. Тем самым, некоторые ученные первой половины ХХ века рассматривали усиление начал административной централизации как общую тенденцию развития современного государства.
Так, характеризуя вышеуказанную тенденцию, советский ученый А. Колесников пришел к выводу, что «самоуправление как способ демократизации государственного строя и важнейшее средство сближение власти и населения обладает политической ценностью» [4х.107].
В контексте изложенного выше подхода к организационной модели советского местного управления заслуживает внимание тот факт, что социалистическая система характеризуется иерархической соподчиненностью входящих в нее звеньев. Как следствие этого централизованный характер власти предопределял жесткую государственную вертикаль в организации местных Советов, которые, по мнению некоторых современных исследователей, выступали «демократическим прикрытием монопольной власти партийного аппарата» [5х.107].
Тем самым, концептуальную важность в рамках исследуемой эпохи представляет научное обоснование сущности местных представительных органов как разновидности органов государственной власти. Сказанное находит свое юридическое отражение не только в конституциях СССР, но и в конституциях союзных республик. В данном случае весьма показателен официальный комментарий к статье 145
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
Конституции СССР 1977 года, в котором подчеркивается, что местные Советы народных депутатов «являются во-первых, органами единой государственной власти на местах, во-вторых, единственными органами государственной власти в каждой данной административно-территориальной единице» [б.с.354].
В целом преобладание централизма в управлении на местах не осталось незамеченным современными российскими исследователями местного самоуправления. По представлению В.М. Фадеева, «идея местного самоуправления, предполагающую известную децентрализацию власти, самостоятельность органов местного самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющегося по природе своей государством централизованным» [7.С.165].
Примечательно, что в России на начальной стадии происходит постепенная, а не мгновенная трансформация старой системы местного самоуправления и местного управления в новую — советскую. По-видимому, этому способствовало то обстоятельство, что слом старого аппарата не означал простого роспуска или закрытия старых учреждений, особенно, таких, как городские думы, земства и суд. Думается, что до того времени, пока Советы на местах не создали своего аппарата управления хозяйством, городские думы и земские управы продолжали работать, тем более, что они пользовались поддержкой определенной части населения.
В связи с этим можно с уверенностью утверждать, что большевики считали местное самоуправление органом буржуазной демократии и относились к нему как к вспомогательному средству в борьбе за достижение намеченной цели — социализации всего российского территориального пространства. Тем не менее, корреспондируя с мнением советского исследователя Л.Ф. Болтенковой, отметим: «слом старой государственной машины не только в центре, но на местах, замена ее новым социалистическим государственным аппаратом составляют необходимую предпосылку и обязательное условие успешного перехода от капитализма к социализму» [8.С.23].
Между тем в условиях пролетарской демократии местными органами власти могли быть только Советы, которые в свою очередь институционально коренным образом отличались от прежнего самоуправления.
По справедливому замечанию Л.Ф. Болтенко-вой, важное различие между ними заключалось в том, что если «земское и городское самоуправление выполняло лишь функции строительства хо-
зяйственной жизни, причем формально, ибо по существу оно было бессильно даже в этих делах», то «Советское самоуправление должно было воплощать в себе как государственные, так и общественные начала. Таковыми, — заключает автор, могли быть только, Советы, органический сочетавшие в себе государственную власть и самоуправление, решавшие все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов местного населения» [9.С.25-26].
Так например, до июля 1918 года Советы действовали параллельно с земскими и городскими учреждениями самоуправления, которые в условиях нового политического режима продолжали осуществлять властные функции [10.С.15.]. В соответствии с постановлением Чрезвычайного VI Всероссийского съезда Советов «О строительстве советской власти в центре, комитетах бедноты и Советах на местах» созданные ранее специальные органы — комитеты бедноты — наделялись чрезвычайными полномочиями [11.С.94]. На них возлагалась задача преобразования волостных и сельских Советов, связанная, по сути, с отстранением от работы в местных органах власти лиц, недостаточно лояльных к новому строю. Близкими комитетам бедноты по природе и возлагаемым задачам были военно-революционные комитеты.
С принятием Конституции РСФСР 1925 года можно говорить о начале нового этапа в правовом регулировании деятельности местного управления и местного самоуправления. Во всех «советских» Конституциях России (1918, 1925, 1937, 1978 годов) Советы рассматривались одним из главных звеньев социалистического управления. Централизованный характер Советского государства определял жесткую систему вертикального подчинения, что нашло юридическое закрепление и в Конституции РСФСР 1925 года, которая в значительной степени ограничивала независимость органов местного управления. Тем не менее, нельзя не признать, что Конституция РСФСР 1925 года, в отличие от Конституции РСФСР 1918 года, более четко определяла концепцию взаимоотношении местных и центральных органов власти. Это выражалось в том, что согласно Конституции РСФСР 1925 года у вышестоящих государственных органов, было право непосредственного контроля за деятельностью местных органов власти, а Конституция РСФСР 1918 года такое право за органами центральной власти не закрепляла. Кроме того, для местного самоуправления было весьма важно и то, что в Конституции РСФСР 1925 года не было специальной формулировки, устанавливающей право аннулирования вышестоящим Съездом решений местных Советов.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
Конституция РСФСР 1937 года, в отличие от предыдущих конституций, окончательно сформулировала юридическую основу общей системы органов государственной власти республики, и включила в эту систему органы местного управления. Анализ полномочий местных органов власти, закрепленных в Конституции РСФСР 1937 года, позволяет сделать вывод, о том, что правомочия указанных публичных институтов составляли такие функции, которые могли осуществляться только лишь в непосредственной взаимосвязи с центральной властью. Следовательно, централизованный характер системы управления был более чем очевиден.
Представляется, что сущность местных Советов как органов государственного управления находится в прямой зависимости от объема полномочий, которыми они обладают. Такое определение существенно дополняет представление С.А. Авакьяна о том, что «компетенция есть показатель роли Советов в государственной и общественной жизни» [12.^176].
В отличие от С.А. Авакьяна, другой советский государствовед И.А. Азовкин отмечает, что «компетенция органа представляет собой юридическую характеристику его деятельности». В целом, следует признать, что советская юридическая наука обстоятельно раскрыла понятие «предметы ведения» и «полномочия» местных Советов, соединив их в общей конструкции компетенции органов власти на местах. Так, О.Е. Кутафин и К.Ф. Шеремет рассматривают компетенцию как совокупность предметов ведения и полномочий местных советов [13.а26-36].
Следовательно, при раскрытии компетенции как государственных, так и местных органов управления устанавливается круг вопросов, отнесенных законодательством к их ведению, то есть закрепляются предметы ведения. Во многих республиканских Конституциях, в том числе и в Конституциях РСФСР, декларируется, что предметом ведения местных Советов являются «вопросы местного значения». Следовательно, в пределах своих полномочии органы местной власти самостоятельны.
В советском законодательстве понятие «вопросы местного значения» не раскрывается, хотя в научной литературе по проблемам государственного права определение попытки сформулировать были. В частности, под вопросами местного значения понимали вопросы, отнесенные законодательством к ведению местных Советов, решаемые ими самостоятельно. В рамках Конституции РСФСР 1918 года вопрос о полномочиях местных органов власти не ставился, хотя в Конституциях 1925, 1937 и 1978 годов местные Советы в пределах собственных полномочии признавались самостоятельными [14.].
Конкретизируя на основе анализа четырех Российских конституций компетенцию органов местных Советов отметим, что Конституции РСФСР 1925 года (в отличие от Конституции 1918 года) установила более широкие полномочия, отнесенные к ведению органов местного управления. Так, например, в компетенцию местных органов власти входили: а) составление местного бюджета; б) проведение культурных и хозяйственных мероприятий; в) исполнение постановлений высших органов власти; г) своевременное решение вопросов местного значения на определенной территории; д) распространение и соблюдение законов на соответствующей территории; ж) защита государственного порядка и общественной безопасности.
В свою очередь Конституция СССР 1936 года в статье 97 значительно расширяла права местных Советов и, в отличие от Конституции СССР 1924 года, добавляла к их компетенции: а) руководство деятельностью местных органов, б) поддержание государственного правопорядка, в) защиту законов и гражданских прав, г) управление местным хозяйственным и культурным строительством, составление местного бюджета. К тому же, в статье 98 впервые определялись границы компетенции местных Советов. Исходя из этого, Советы депутатов трудящихся принимали решение и давали распоряжение в пределах прав, предоставленных им законами СССР и Союзной республики.
Конституция РСФСР 1937 года в сфере установления компетенции местных Советов дублирует их правовое положение в соответствии с Конституцией СССР 1936 года. Существенной конкретизации полномочии местных Советов низового уровня, на конституционном уровне не произошло. Однако после принятия Конституции СССР 1936 года, Конституции РСФСР представительные органы государственной власти стали избираться непосредственно населением. Можно сказать, что принцип демократического централизма сохранялся в конституциях СССР и в Союзных республик на всех этапах существования советского государства. В контексте вышесказанного становится очевидным, что принятие Конституции СГСР 1977 года и республиканских Конституций 1978 года существенным образом не изменило статус и компетенцию местных органов власти. Следовательно, Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978 года оставались неизменными до тех пор, пока к концу 80-х годов ХХ века процесс демократизации не охватил всю сферу конституционного права.
С концептуальной точки зрения следует отметить, что вопрос о сущности и правовом положении местных органов власти стал предметом обсуж-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
дения в период подготовки проекта Конституции СССР 1977 г. В государственно-правовой науке было высказано несколько точек зрения по данной проблематике.
Некоторые авторы полагали, что Советы не обладают самоуправленческими качествами. Например, А. И. Лукьянов писал, что «представление о местных Советах как об органах местного самоуправления было отброшено в ходе разработки первой советской Конституции» [15.С.59; 269].
Б.Н. Габричидзе полагал, что рассмотрение местных Советов как органов не только государственной власти, но и местного самоуправления не способствует внесению ясности и четкости в проблему определения их характера [16.С.62]. Другие, напротив, считали, что представительные учреждения на местах — это органы сугубо территориального общественного самоуправления[17.]. В отличие от всех выше указанных авторов такие известные советские юристы-государствоведы, как В.А. Пертцик, Л.А. Григорян, предложили оригинальную для тех времен концепцию о сочетании в деятельности местных органов власти, свойства органов государственной власти и местного самоуправления [18.], тем самым положили основу теоретической разработке дуалистической концепции управления в России.
Думается, что указанная теория дуализма органов местного управления являлась компромиссной, поскольку с одной стороны, публичный характер их деятельности свидетельствует о принадлежности местных органов к системе государственной власти, а с другой — местные Советы по форме сохранили традиции российского самоуправления. Столкновения этих подходов проявились в период реформирования местного самоуправления в Российской Федерации в 80-90-е годов ХХ столетия
Обоснованием идеи иерархичности органов Советской власти, в том числе и на уровне местного управления, служит рассмотрение структуры исполнительных органов местного управления. Согласно советскому государственному праву, исполнительные местные органы представляли совокупность организационно-правовых структур, обеспечивающих в рамках системы местной власти реализацию исполнительно-распорядительных функций и компетенцию правоприменительного характера. Являясь исполнительными и распорядительным органом определенного местного Совета, исполком одновременно выступает в качестве органической части единого аппарата советского государственного управления [19.С.261].
Изучение правового положения исполнительных комитетов (как органов исполнительной власти), установленного в Конституциях РСФСР 1918, 1925, 1937, 1978 годов позволяет выделить следу-
ющие характерные особенности. Прежде всего, это были структурные подразделения представительных учреждений, выполняющие функции управленческого характера. В вышеуказанных Конституциях РСФСР исполкомы избирались местными советами на сессиях из числа депутатов в составе председателя, заместителя председателя, секретаря и членов исполнительного комитета.
В советском административном праве было высказано мнение и о том, что исполкомы местных Советов, их отделы и управления были самыми многочисленными органами управления в Советском государстве [20.С.141]. Особенность исполнительных комитетов, заключалась в двойном характере их подчинения. С одной стороны, они подчинялись местным Советам, с другой — вышестоящим органам государственного управления. Нельзя не признать, что деятельность исполнительных комитетов в большинстве случаев регулировалась законами о Советах. По-видимому, это связанно с тем, что указанные комитеты являлись исполнительно-распорядительными органами Советов. Кроме того исполнительные комитеты обладали самыми широкими полномочиями среди всех звеньев аппарата, подчиненного местному представительному органу. Одной из особенностей правового положения данного органа является тот, что, за исключением вопросов, которые может решать только сам совет на своей сессии, исполком вправе заниматься всем, что согласно закону отнесено к ведению данного Совета [21.].
Итак, можно утверждать, что как союзным, так и республиканским законодательством в основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти, с характеризующейся жесткой со-подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. Все Советы, включая местные, выступали как единая система. При этом высшим организационным принципом данной структуры провозглашался демократический централизм, особенность которого заключалась в формальном декларировании самостоятельности местных органов власти. Иными словами, муниципализм отвергался как буржуазный принцип, неприемлемый для Советского государства. Само понятие «местное самоуправление» встречалось в нормативной литературе лишь только в той мере, в какой оно указывало на определенный властный уровень в системе социалистического самоуправления в целом.
Список литературы
1. Более подробно об этом см: Еремян В.В. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала ХХ века): учебное пособие для высшей школы. М.: Академический проект, 2003; Он. же:
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
Муниципальная история России. Древняя Русь (от общины-рода к общине-государству): Учебное пособие. М.: Академический Проект, 2005; Лаптева Л.Е. Самоуправление в Российской государственной традиции // Проблемы ценностного подхода в праве: традиции и обновление. М., 1996; Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995.
2. Наиболее значительный, позитивный шаг в развитии системы местного самоуправления в России был сделан в период великих земских реформ 60-70-х годов. — См. подробнее: Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 1993.
3. Ленин В.И. Полн. собр. соч. — Т. 36.
4. Колесников А. Начало административной централизации и самоуправления в современном государстве // Сборник трудов Иркутс. Гос. Ун-та. Вып. 2. Иркутск, 1921.
5. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России. М.: Издательство НОРМА, 2001.
6. Конституция СССР 1977 года: политико-правовой комментарий. — М., 1982. — С. 354.
7. Фадеев В.М. Краткий очерк истории муниципального права // Право и жизнь. № 5. 1994.
8. Болтенкова Л.Ф. Упразднение органов местного управления и создание Советов. (Октябрь 1917 -июль 1918 г г.). М., 1988. С. 23.
9. Болтенкова Л.Ф. Упразднение органов местного управления и создания Советов.. .С. 25-26.
10. Декрет ЦИК от 23 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» // Сборник нормативных актов по советскому государственному праву. М., 1984. С. 15.
11. Съезд Советов в документах (1917-1936). М., 1959.
12. Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности местных Советов. — М., 1976.
13. Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенции местного Совета. — М., 1971.
14. В Конституциях зарубежных социалистических стран устанавливалась аналогичная Конституциям СССР и Союзных республик формулировка об относительной самостоятельности местных органов власти.
15. Лукьянов А.И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти. -М., 1978.
16. Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов Советского государства. — М., 1982.
17. Годунова О.В. Соотношение советского строительства и науки управления (на опыте исследования системы местных Советов депутатов трудящихся): Автореф. Дисс. .канд. Юрид. Наук. — Свердловск, 1975.
18. Пертцик В. А. Проблемы местного самоуправления в СССР. Иркутск, 1963; Григорян Л. А. Советы — органы власти и народного самоуправления. М., 1965; Скуратов Ю. И. Советы народных депутатов: ленинская теория и современная конституционная практика // Перестройка — реализация ленинских идей. Свердловск, 1987; Кряжков В. А. Местное самоуправление: правовое регулирование и структуры // Советское государство и право. 1992. №1.
20. Государственное управление и административное право / под ред. Ю.М. Козлова. М., изд-во «Юридическая литература» 1978.
21. Административное право / Под ред. А.Е. Лунева. — М., 1970.
22. См подробнее: ст. 36 Закона РСФСР «О сельском, поселковом Совете депутатов трудящихся РСФСР» // Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1968. № 30. Ст. 1148; Ст. 43 Закона РСФСР «О районом Совете депутатов Трудящихся РСФСР» // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1971. №31. Ст. 653; ст. 51 Закона РСФСР «О городком, районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР» // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1971. № 31. Ст. 654.
