CC BY
109
УДК 342.25(47+57)«19»
С. А. Островский
Обзор исторического развития правового гарантирования местного самоуправления в России в XX в.
В статье рассматривается противоречивый процесс становления законодательства о местном самоуправлении в России XX в. и формирования института правового гарантирования местного самоуправления.
In the article inconsistent process of formation of the legislation on local government in Russia the XX century and formation of institute of legal guaranteeing local government is considered.
Ключевые слова: местное самоуправление, правовые гарантии, местное управление.
Key words: local government, legal guarantees, local management.
После Февральской и Октябрьской революций 1917 г. фактически начался новый этап развития российского местного самоуправления. Как отмечает А.Ю. Калинин, после 1917 г. характер, направленность и соответственно правовая основа процессов организации местной власти в России коренным образом изменились. Были ликвидированы старые органы местного самоуправления и созданы новые - Советы. В основу деятельности власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Согласно Конституции РСФСР 1918 г. в систему органов государственной власти были включены: областные - из представителей городских советов и уездных съездов Советов, губернские (окружные) - из представителей городских Советов и волостных съездов Советов, уездные (районные) - из представителей сельских Советов и волостные - из представителей всех сельских Советов волости (гл. 10). Городские и сельские Советы, а также избираемые ими исполнительные комитеты, городские и сельские Советы избирались населением непосредственно, а съезды Советов - опосредованно. Высшим организационным
© Островский С. А., 2013
принципом построения и функционирования системы Советов являлся демократический централизм, формально допускавший самостоятельность и инициативу местных органов власти, но в действительности проявлявшийся в жесткой централизации государственной власти. Согласно этому принципу вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих. Они могли отменять противоречащие закону решения нижестоящих Советов, которые были им подотчетны и подконтрольны1.
Власть на местах принадлежала областным, губернским, уездным и волостным съездам Советов, а также городским и сельским Советам. Постоянными рабочими органами съездов Советов и Советов были их исполнительные комитеты. Съездам Советов и их исполкомам принадлежало право контроля над деятельностью местных Советов, вплоть до отмены решений нижестоящих советских органов. Советы становились органами, регулирующими всю местную жизнь. При Советах и исполкомах создавались отраслевые отделы или комиссариаты2.
Советы стали новыми органами власти и управления, действующими на небольших территориях, соподчиненными между собой по вертикали и подконтрольные вышестоящим Советам. Такая система просуществовала до начала 1990-х гг., и этот факт дает основания говорить об отсутствии в России на протяжении почти всего XX в. подлинного местного самоуправления как права населения на самостоятельное решение вопросов жизнедеятельности на территории своих поселений.
В апреле 1990 г. принимается Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»3, который, несмотря на еще «советское» понимание его авторами самой сути самоуправления, был серьезным шагом вперед. Права, полномочия, ответственность, финансовая и материальная основа самоуправления были гарантированы законодательно. Это позволило начать на местах работу по становлению системы самоуправления на более прочной основе.
В Законе «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» местное самоуправление понималось как «самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими
1 См.: Калинин А.Ю. Историко-теоретические основы органов местного самоуправления в России: дис. ... канд. юрид. наук. Коломна, 2000. С.53.
2 История отечественного государства и права. Ч. 2 / под ред. О.И. Чистякова. 3-е изд., перераб. и доп. М., Юристъ, 2002.
3 Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР: закон СССР от 09.04.1990 // Свод законов СССР. 1990. Т.1. Ст. 267.
207
органы всех вопросов местного значения». Механизмом реализации самоуправления в законе выступают местные Советы, органы территориального общественного самоуправления, а также непосредственные формы демократии - местные референдумы, собрания, сходы граждан.
«Для обеспечения Советам определенной свободы действий и гарантии их прав в Закон были включены нормы, запрещавшие вышестоящим органам исполнительной власти вмешиваться в деятельность нижестоящих Советов. Закон также предусматривал гарантии местного самоуправления, в том числе право органов местного самоуправления на судебную защиту. Основными документами, которыми должны были руководствоваться Советы в своей деятельности, признавались законы и решения законодатель-
4
ных органов» .
В 1991 г. был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»5, в котором содержалось новое для отечественной правовой науки и отечественного законодательства определение местного самоуправления, под которым понималась система организации деятельности граждан для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национальноэтнических и иных особенностей.
В соответствии со ст.10 Закона 1991 г. в России должны были быть образованы представительные и исполнительные органы местного самоуправления. Причем их создание предусматривалось только на низовых территориях (поселках, сельсоветах, городах, районах, районах в городах), а не на всех уровнях административно-территориальных единиц, как это было с системой Советов ранее. Краевые и областные органы власти перестали носить статус местных и стали пониматься как органы государственной власти, не занимающиеся решением вопросов местного значения.
Как отмечается в литературе, «Попытка законодательно закрепить финансовую самостоятельность местного самоуправления в принятом Верховным Советом РСФСР 15 апреля 1993 г. Законе “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области,
4 Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации / под общ. ред. С.Н. Мирошникова. М.: Юриспруденция, 2007. С.24.
5 О местном самоуправлении в Российской Социалистической Федеративной Советской Республике: закон РСФСР от 06.07.1991 // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.
автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления” не увенчалась успехом.
Но вместе с тем Закон СССР “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства” и Закон Российской Федерации “О местном самоуправлении” сыграли важнейшую роль в развитии начал местного самоуправления в нашей стране. Они достаточно подробно разработали вопрос о финансово-экономических предпосылках самостоятельности местного самоуправления, ввели понятие муниципальной собственности, определили основные механизмы правовой защиты местного самоуправления.
Политическая обстановка в стране к осени 1993 г. разразилась конституционным кризисом. В период с сентября-октября 1993 г. и до принятия новой Конституции Российской Федерации нормативная и законодательная база сводилась к ряду Указов Президента Российской Федерации. Принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции разрешило ситуацию в пользу местного самоуправления и признало объективную
необходимость его существования и правовых гарантий на высшем зако-
6
нодательном уровне» .
Качественно новый этап развития местного самоуправления в России начался в связи с принятием Конституции РФ 1993 г.
М.С. Семенова7 пишет, что в юридической литературе выделяется два представления о роли Конституции Российской Федерации в регулировании местного самоуправления. Согласно первому, в Конституции можно было «не определять общий статус местного самоуправления, а лишь признать, что государство гарантирует местное самоуправление, предоставив самим субъектам Федерации урегулировать остальные вопросы»8.
В соответствии со вторым мнением, местное самоуправление в России является весьма хрупким и уязвимым институтом и поэтому «необходимы достаточные гарантии его утверждения и развития, нужна его общая
9
конституционная модель» .
6 См.: Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации / под общ. ред. С.Н. Мирошникова. М.: Юриспруденция, 2007. С. 24-25.
7 Семенова М.С. Правовая реформа территориальной организации и форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления на современном этапе: дис. канд. юрид. наук. М., 2004. С.6.
8 Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 176.
9 Васильев В. И. Готовится важнейший закон. Не допустить бы ошибок // Российская Федерация. 1994. № 13. С. 14.
В Конституции России местное самоуправление гарантируется как одна из основ конституционного строя.
По замечанию В.А. Кряжкова, характеристика местного самоуправления как одной из основ конституционного строя связана с намерениями России быть демократическим и правовым государством. «Она свидетельствует о понимании ценности местного самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ), реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства (ч. 1, 2 ст. 32 Конституции РФ) и ряда других основных прав (ст. 24, 33, 40, 41, 43 Конституции РФ), позволяющего территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9 Конституции РФ), создающего предпосылки к единению общества, человека и государства, укреплению Федерации как целого, служащего формой решения национальных вопросов»10.
Во исполнение конституционных положений об организации местного самоуправления Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливал право органов местного самоуправления на самостоятельное формирование перечня объектов муниципальной собственности. При этом предусматривалась возможность оспаривания в суде решений органов местного самоуправления по включению в муниципальную собственность тех или иных объектов. Данным указом определялся объем полномочий представительных органов муниципальных образований. При этом устанавливалось, что к компетенции представительных органов относятся только полномочия, установленные Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы11.
Важнейший этап развития местного самоуправления в России связан с принятием Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе-дерации»12. В его преамбуле говорилось, что «Настоящий Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет
10 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996. С. 63, 64.
11 Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации / под общ. ред. С.Н. Мирошникова. М. : Юриспруденция, 2007. С. 28-29.
12 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 28 авг. 1995 г. № 154-ФЗ // СЗРФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
210
роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации». Соответственно большая часть его норм была так или иначе связана с правовыми гарантиями местного самоуправления.
Местное самоуправление закреплялось в нем как гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения.
В п. 3 ст. 4 Закона в качестве одного из полномочий органов государственной власти относилось «обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Конституцией Российской Федерации и законами Российской Федерации обязанностей государства в области местного само-управления»13.
В ч. 3 ст. 7 Закона содержалась крайне важная правовая гарантия следующего содержания: «Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации и настоящему Федеральному закону, ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления». Отметим, что подобной нормы нет в действующем в настоящее время Законе от 6 октября 2003 г.
Чрезвычайно важное значение имеет норма ст. 46 Закона 1995 г. о судебной защите местного самоуправления: «Граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений». И этой нормы нет в действующем Законе 2003 г.
В Законе 1995 г. содержались и другие гарантии, которые по своему содержанию очень близки к правовым гарантиям организации и осуществления местного самоуправления, содержащимся в Федеральном законе от 6
13 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 28 авг. 1995 г. № 154-ФЗ // СЗРФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
211
октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления».
Таким образом, в течение XX в. в законодательстве России наблюдалось полное отрицание необходимости учреждения самостоятельного местного самоуправления и гарантирования прав населения на самоуправления на протяжении почти всего советского периода истории нашей страны, а затем стремительный переход к учреждению местного самоуправления и предоставлению населению муниципальных образований обширных правовых гарантий.
