CC BY
44
Тицкий И.А.
Организационно-правовые основы деятельности местных Советов во
второй половине 1970-х годов
Одна из причин конституционных преобразований - это динамично развивающееся общество. Конституция призвана отражать и регулировать реально существующие общественные отношения и одновременно способствовать их прогрессу. Поскольку общественные отношения развиваются и видоизменяются, то закономерно, что конституционные нормы со временем устаревают и должны уступить место новым, соответствующим социальным переменам. Тем самым конституционное регулирование сохраняет свою активную роль в жизни общества, стимулирует и гарантирует его развитие.
Проект Конституции СССР был подготовлен в начале 1977 года и после одобрения Пленумом ЦК КПСС вынесен на всенародное обсуждение. Традиции такого обсуждения закладывались еще в первые годы советской власти. В обсуждении участвовали партийные, профсоюзные, комсомольские организации, трудовые коллективы.
В.С. Кронский изменения, внесенные в проект Конституции, разделял на две группы. Первая включает дополнения, влияющие на содержание документа. Изменения, составляющие вторую группу, направлены на совершенствование грамматического строя проекта. «Особенно много дополнений внесено в раздел “Советы народных депутатов и порядок их, избрания”: “Советы народных депутатов и создаваемые ими органы систематически информируют население о своей работе и принятых решениях” (ч. II ст. 94); “Депутатом Верховного Совета СССР может быть избран гражданин СССР, достигший 21 года” (ч. II ст. 96); “Расходы, связанные с проведением выборов в Советы народных депутатов, производятся за счет государства” (ч. III ст. 100); “Гражданин СССР не может, как правило, быть избран более чем в два Совета народных депутатов” (ч. II ст. 101); конституционные положения о наказах избирателей (ст. 102)» [5, с. 42-46].
Правовая регламентация организации и деятельности Советов - высших и местных представительных органов государственной власти - является одним из главных направлений многоплановой работы по совершенствованию советского законодательства. Большим шагом в этом направлении явилось принятие Конституция СССР 1977 г. и принятые на ее основе конституции союзных и автономных республик.
В новых конституционных положениях нашли свое выражение и закрепление общие тенденции и важнейшие принципы организации и деятельности высших и местных органов государственной власти, последовательно проведен принцип верховенства Советов как единственных и единых органов власти народа, которым подконтрольны и подотчетны все другие государственные органы. Закрепляя полновластный характер Советов народных депутатов, конституционные нормы на основе обобщения многолетней практики четко устанавливали, что местные органы власти не только решают все вопросы местного значения, но и участвуют в обсуждении вопросов республиканского и общесоюзного значения.
Конституция Союза Советских Социалистических Республик, была принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г. Она отличись от прежних Основных законов не только по содержанию, но и по форме. Отличительной чертой этого документа являлось наличие вводной части закона, где в обобщенном виде был оценен исторический путь, пройденный советским обществом за 60 лет после победы Октябрьской революции, дана характеристика советского общества как общества развитого социализма. Конституция исходила из основных принципов и идей, выработанных предшествующими советскими Конституциями, вместе с тем она ознаменовала новый этап в истории конституционного строительства. «Характерной чертой конституционных статей о представительных органах государственной власти является то, что они впитали в себя и воплотили в концентрированном виде наиболее важные и принципиальные особенности законодательства о Советах, принятого в течение последних лет» [3, с. 15].
Более решительно и откровенно утверждалась ведущая роль Коммунистической партии. В ст. 6 закреплялось, что руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза. В то же время Конституция признавала возрастание роли общественных организаций в управлении обществом, тем самым подчеркивая стремление к развитию народовластия. Конституция закрепила широкие права за депутатами Советов, составляющими «политическую основу СССР».
Как указывает С.А. Авакьян, анализируя положения советских конституций, в новой Конституции довольно обстоятельно отражена возрастающая роль представительных органов государственной власти [1]. Статья 2 Конституции СССР 1977 года, отражая факт изменения социальной базы государства, дает им теперь новое наименование - Советы народных депутатов: «Вся власть в СССР принадлежит народу. Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу СССР. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов» [4].
Система местных органов строилась в соответствии с административно-территориальным делением и охватывала краевые, областные, окружные, районные, городские, сельские и поселковые Советы народных депутатов. Система местных Советов в союзных, автономных республиках являлась двух-или трехзвенной. В отдельных случаях насчитывалось и четыре ступени советов (например, в краях) [2, с. 58-70].
Районные Советы в союзных республиках, имеющих областное деление, выступали как связующее звено между органами власти областей (краев) и населенных пунктов. В остальных союзных республиках районные Советы являлись высшим звеном системы местных органов государственной власти. Соответственно этому различалась и подчиненность этих органов.
Городские советы являлись органами государственной власти в городах. По подчиненности они подразделялись на городские советы городов республиканского (союзной республики и АССР), краевого, областного, окружного (автономных округов) и районного подчинения.
Районные в городах Советы являлись органами власти внутригородских территориальных единиц.
Советы народных депутатов автономных округов являются органами власти национальноадминистративных образований, населенных малыми народностями.
Система местных Советов строится в соответствии с административно-территориальным делением, отражающим экономические, географические, демографические показатели, социальные потребности общества и населения отдельных регионов. Следовательно, чтобы создать наиболее рациональную систему местных Советов, необходимо, прежде всего, обеспечить оптимальное административнотерриториальное деление [7, с. 15].
Под системой местных Советов, здесь понимается совокупность всех их звеньев, осуществляющих в присущих им конституционных формах и взаимосвязях функции единой государственной власти [8, с. 75-76].
С принятием Конституции СССР и конституций союзных и автономных республик на одно из первых мест выдвинулась необходимость обновления, дальнейшей систематизации и кодификации нормативно-правовых актов о Советах, в том числе о местных органах государственной власти. Вслед за союзной Конституцией, установившей не только общие начала организации и деятельности всех Советов народных депутатов, но и важнейшие положения, относящиеся к функционированию местных органов государственной власти и управления (гл. 19), эти вопросы получили дальнейшую детализацию и конкретизацию в республиканских конституциях, где определяются основные правила организации и деятельности местных Советов, подробнее, чем в союзной Конституции, раскрываются наиболее существенные стороны и особенности их правового положения.
В законах РСФСР подробно определялись основные принципы образования, компетенция и организация работы всех уровней Советов. Так, 3 августа 1979 года была утверждена редакция законов РСФСР «О городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР» от 29 июля 1971 года, «О районном Совете народных депутатов РСФСР», «О городском и районном Совете народных депутатов РСФСР», «О поселковом, сельском Совете народных депутатов РСФСР», «О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР» от 20 ноября 1980 г., Положение об общих собраниях, сходах граждан по месту их жительства в РСФСР от 27 августа 1985 г., Положение об общественных сельских, уличных, квартальных комитетах и населенных пунктах РСФСР от 3 сентября 1985 г. и др.
Для указанных актов, так же, как и для закона об основных полномочиях краевых, областных и окружных Советов, характерно регламентирование в полном объеме наиболее общих вопросов порядка организации, полномочий и деятельности местного Совета того или иного звена, его органов и депутатов с учетом новых конституционных положений. В то же время принятие этих актов представляет собой практическую реализацию отнесенного Конституцией СССР к ведению высших представительных органов власти права установления общих начал организации и деятельности местных органов государственной власти и управления [3, с. 15].
Особая роль Советов обусловила включение в Конституцию специального четвертого раздела -«Советы народных депутатов и порядок их избрания», не имеющего аналога в предшествующих конституциях. В нем закреплена вся система Советов, увеличен с четырех до пяти лет срок полномочий верховных и с двух до двух с половиной лет - местных Советов, предусмотрено руководство Советов непосредственно и через создаваемые ими органы всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, принятие ими решений,
обеспечение их исполнения, осуществление контроля за проведением решений в жизнь, закреплены принципы деятельности Советов. По мнению Р.С. Павловского, «увеличение срока полномочий способствовало повышению эффективности деятельности депутатов, приобретению ими необходимого опыта, а так же снижало затраты сил и средств, связанные с организацией избирательных компаний» [8, с. 83].
Система местных Советов обладает подвижностью параметров, ее развитие - закономерное явление. Оно характеризуется качественными и количественными показателями, изменяющимися в соответствии с задачами, решаемыми социалистическим государством на каждом этапе, сдвигами в материально-финансовой базе и социально-классовой основе [7, с. 14-15].
В отличие от Конституции СССР 1936 г., которая прямо не относила к полномочиям Союза ССР вопросы, связанные с организацией и деятельностью республиканских и местных представительных органов власти, новый союзный Основной закон в ст. 73 предусмотрел, что ведению Союза ССР подлежит «установление общих начал организации и деятельности республиканских и местных органов государственной власти и управления». Тем самым на конституционном уровне фактически была закреплена развившаяся и прочно устоявшаяся практика, согласно которой органы государственной власти Союза ССР определяли и устанавливали полномочия и важнейшие направления деятельности органов власти - как республиканских, так и местных [3, с. 11].
В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов именно как органов государственной власти с жесткой соподчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. Все Советы, включая местные, выступали как единая система, высшим организационным принципом которой являлся демократический централизм, формально допускающий самостоятельность на местах, но в действительности проявляющийся в централизации и концентрации государственной власти в высших эшелонах системы государственных органов. Система Советов была призвана концентрировать основные функции государственной власти, являясь ведущим звеном государственного руководства. Природа Советов именно как органов государственной власти определялась следующими принципами:
- в их ведении должно было сосредоточиваться решение главных вопросов государственной жизни в центре и на местах;
- их решения являлись первичными в отношении всех других государственных органов;
- они были призваны направлять и контролировать деятельность всего государственного аппарата страны, проводить политику государства на местах.
В частности, в ст. 146 Конституции СССР зафиксировано принципиальное положение о том, что местные Советы народных депутатов решают все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета, проводят в жизнь решения вышестоящих государственных органов, а также участвуют в обсуждении вопросов республиканского и общесоюзного значения, вносят по ним свои предложения. Данное положение детализируется в республиканских законах о местных Советах применительно к органам государственной власти различных звеньев. Однако, по мнению А.И. Казанника, «разделение функций местных Советов на функции самоуправления и государственного управления можно провести только условно, ибо очень многие виды деятельности местных представительных органов не могут быть полностью отнесены к той или другой категории» [6, с. 16].
Советское законодательство закрепляло принцип демократического централизма, одним из организационно-правовых выражений которого являлось двойное подчинение исполнительных органов местных Советов: исполнительных комитетов, отделов и управлений. В период существования советской власти вопрос о местном самоуправлении не был актуален, поскольку вся организация власти была связана с необходимостью жесткого централизованного управления всеми экономическими и социальными процессами в стране.
Согласно ст. 149 и 150 Конституции СССР 1977 года исполнительные комитеты являлись исполнительными и распорядительными органами Советов, непосредственно подотчетными как Совету, их избравшему, так и вышестоящему исполнительному и распорядительному органу; они руководили государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством на территории соответствующих Советов на основе решений избравших их Советов и вышестоящих органов государственной власти и управления. По своему организационному строению исполкомы являлись коллегиальными органами, создаваемыми непосредственно самими местными Советами. Исполкомы, состоявшие из депутатов, обсуждали и решали основные вопросы своей компетенции коллективно.
Для данной Конституции, как и предыдущих, характерно декларирование интересов народа, демократического управления, связи местной власти с населением без четкого юридического обоснования всех этих положений. Но общество не может нормально функционировать и развиваться без отлаженного политического, социального, правового механизмов саморегуляции. Сегодня ясно, что
именно отсутствие таких механизмов породило феномен административно-командной системы при постоянно провозглашаемой демократии.
Слабым правовым обеспечением провозглашаемой демократии обусловливалась внутренняя противоречивость Конституции вообще и положений о местной власти, в частности. Многие ее статьи отражали объективную тенденцию к углублению демократизации общества, закрепляли широкие права и свободы, провозглашали основополагающие общечеловеческие ценности, но одновременно закреплялись положения, укреплявшие административно-командную систему, которая не терпит проявления социальной активности вне контроля государства, а значит аппарата бюрократии. В реальности, при учете всей системы социально-политических отношений, закреплялся контроль государства над обществом и составлявшими его структурами. Законодательно подтверждалось огосударствление общества.
Литература
1. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность: 2-е изд. М.: РЮИД, «Сашко», 2000.
2. Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. М., 1971.
3. Бражников В.Е. Нормативное регулирование деятельности местных Советов. Киев, 1982.
4. Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1977. № 41. Ст. 617.
5. Кронский В.С. Всенародное обсуждение проекта Конституции СССР 1977 года и развитие законодательства // Правоведение. 1985. № 2.
6. Казанник А.И. Координация в системе функций местных советов. Томск, 1980.
7. Москалев А.В.Система местных Советов и ее совершенствование // Правоведение. 1982. № 6.
8. Павловский Р.С. Конституционные основы деятельности местных советов народных депутатов. Харьков, 1979.
