CC BY
246
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2008. № 2 (15). С. 73-77. © В.А. Цветков, 2008
УДК 347.64
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОБЛАСТИ ОРГАНИЗАЦИИ И ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА
В.А. ЦВЕТКОВ
Статья посвящена изменениям законодательства относительно совершенствования организации и осуществления опеки и попечительства, а также рассмотрению патронажа как одной из форм попечительства.
Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» предусмотрена передача с 1 января 2008 г. полномочий по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
В настоящее время данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления. В рамках действующего законодательства органы опеки и попечительства являются специализированными органами по защите прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан, к которым относятся и несовершеннолетние. В городе Омске, например, полномочия органа опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних возложены на департамент образования Администрации города Омска [1], а в отношении граждан, признанных судом недееспособными вследствие психического расстройства или ограниченных судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами на департамент здравоохранения Администрации города Омска [2].
В настоящее время организация работы органов опеки и попечительства на уровне местного самоуправления далека от совершенства. Одними из причин являются: отсутствие необходимой нормативной правовой базы, административного контрольного органа, ненадлежащее методическое сопровождение данной деятельности, недостаточ-
ное для качественного и эффективного осуществления полномочий количество специалистов.
Основной целью внесения указанных изменений в действующее законодательство является необходимость совершенствования деятельности органов опеки и попечительства, переход на более высокий уровень организации этой деятельности. Помещение примерно 30 % выявляемых детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в детские государственные интернатные учреждения, при провозглашении принципа приоритетного устройства ребенка в семью, указывает на неэффективность работы органов опеки и попечительства.
Особое место в организации работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних должно занимать обеспечение гарантий права ребенка жить и воспитываться в семье [3]. Данное право закреплено в основных международных документах по вопросам защиты прав и законных интересов детей (в частности, Конвенции о правах ребенка), а также в российском законодательстве (ст. 54 Семейного кодекса Российской Федерации).
В связи с этим приоритетным направлением деятельности органов опеки и попечительства по защите права ребенка на семью должна стать организация профилактической работы с семьями и детьми, предусматривающая создание условий для своевременного выявления и коррекции проблем на ранней стадии семейного неблагополучия, сохранения ребенку во всех возможных случаях его родной семьи. Инициирование вопро-
са о лишении родительских прав должно рассматриваться в качестве крайней меры воздействия на родителей, применяемой только в тех случаях, когда иные меры не дали результата. При этом органам опеки и попечительства следует принять меры по организации реабилитационной работы с родителями, лишенными родительских прав или ограниченными в родительских правах, оказанию им необходимой помощи с целью восстановления семьи.
В настоящее время работа органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних ориентирована на борьбу с последствиями, а не причинами социального сиротства. Выявление детей и семей с детьми, находящихся в трудной жизненной ситуации, изъятие детей из семьи, установление их статуса, устройство, лишение родителей родительских прав - вот схема работы действующих на данный момент органов опеки и попечительства. В данной схеме нет места для профилактической, реабилитационной работы ни с ребенком, ни с его родителями.
В качестве объектов профилактической и реабилитационной работы органа опеки и попечительства должны рассматриваться не только дети, оставшиеся без попечения родителей, но и дети, ещё не лишившиеся родительского попечения, находящиеся в обстановке, представляющей угрозу их жизни, здоровью или препятствующей их воспитанию, прежде всего дети из семей, где родители (иные законные представители) не исполняют своих обязанностей по воспитанию, обучению и содержанию своих детей, отрицательно влияют на их поведение либо жестоко обращаются с ними.
Обязанность органов опеки и попечительства осуществлять профилактическую и реабилитационную работу с такими детьми (при необходимости и с другими категориями несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства) должна быть закреплена в законодательстве субъекта Российской Федерации [4].
С учётом изложенного наиболее целесообразным в настоящее время было бы возложить функции по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних на органы социальной защиты несовершеннолетних, которые обладают необходимыми для осу-
ществления профилактики и реабилитации специализированными учреждениями. Безусловно организация и осуществление данных полномочий должны осуществляться непосредственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а не делегироваться органам местного самоуправления, поскольку в данном случае не будут достигнуты вышеуказанные цели.
Организация работы органов опеки и попечительства может быть организована такими способами, как: 1) возложение полномочий по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в полном объёме на один исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; 2) возложение работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних и работы по опеке и попечительству в отношении отдельных категорий совершеннолетних граждан на разные уполномоченные исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации [5].
В Омской области вопрос о создании единого органа или передаче полномочий по опеке и попечительству одному органу государственной власти Омской области положительно решен не был. В результате принято решение о распределении полномочий по опеке и попечительству между органами государственной власти Омской области. В частности, с учётом задач и специфики деятельности государственных органов полномочия по организации опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних предполагается возложить на Министерство образования Омской области, в отношении совершеннолетних лиц, признанных судом недееспособными или ограниченных в дееспособности - на Министерство здравоохранения Омской области, в отношении совершеннолетних дееспособных лиц, которые по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности - на Министерство труда и социального развития Омской области.
Для осуществления эффективной работы по опеке и попечительству необходимо создание государственным органом опеки и попечительства субъекта Российской Федерации своих территориальных органов (управлений, отделов), действующих на тер-
ритории одного или нескольких муниципальных образований (далее - территориальные органы опеки и попечительства).
Наиболее развита деятельность по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних, а также недееспособных или ограниченных в дееспособности граждан. Такая форма попечительства, как патронаж, предусмотренная ст. 41 Гражданского кодекса Российской Федерации, не получила развития.
С момента введения патронажа Гражданским кодексом Российской Федерации (Часть 1) в 1995 г., в Омской области данная форма попечительства не использовалась. Полномочия по организации и установлению попечительства в форме патронажа органами местного самоуправления не осуществлялись. В настоящее время в Омской области отсутствуют граждане, находящиеся под патронажем, предусмотренным Гражданским кодексом Российской Федерации. Потребность в использовании данной формы попечительства отсутствует, так как обращений за установлением патронажа в органы местного самоуправления и государственной власти от граждан не поступает. При этом реализацию прав граждан, которые пожелают установить патронаж, необходимо обеспечить. Сложившаяся практика позволяет сделать вывод о том, что установление попечительства в форме патронажа будет осуществляться крайне редко, в индивидуальных, исключительных случаях.
Институт патронажа над дееспособными гражданами ранее в законодательстве отсутствовал. Необходимость усиления охраны прав, интересов совершеннолетних лиц, которые сами не в состоянии в полной мере о себе позаботиться, обусловила включение норм о патронаже в Гражданский кодекс Российской Федерации. Обстоятельства, вызывающие потребность в патронаже, связаны с состоянием здоровья, обусловленным преклонным возрастом, тяжелым соматическим расстройством, инвалидностью, невозможностью из-за физического недуга свободно передвигаться за пределами своего дома и т. п. При этом сохраняется интеллект, способность разумно оценивать свои поступки и действия. Такому гражданину нужен только помощник. Потребность в нём обычно возникает, если рядом нет близких людей, гото-
вых оказать поддержку, в чем бы она ни выражалась.
Под патронажем как особой формой попечительства следует понимать регулярное (постоянное) оказание помощи в осуществлении прав, их защите и исполнении обязанностей совершеннолетнему дееспособному гражданину, нуждающемуся в такой помощи по состоянию своего здоровья: тяжелая болезнь, физические недостатки, немощность по старости. Наличие у гражданина, нуждающегося в помощи, детей или других родственников, обязанных по закону оказывать ему поддержку и материальную помощь, не является препятствием для установления патронажа.
Надзор за деятельностью попечителя осуществляют органы опеки и попечительства по месту жительства подопечного. С жалобой на его действия в эти органы могут обратиться как сам подопечный, так и (в его интересах) любые другие лица (родственники, соседи, медицинские и социальные работники и др.). Чтобы обезопасить подопечного от всякого рода случайностей, скрытой недобросовестности помощника, устанавливается определенный порядок оформления патронажа. Помощник назначается решением органа опеки и попечительства после того, как между ним и этими органами будет заключен договор патронажа, на что требуется согласие подлежащего патронажу лица [6]. При этом следует отметить, что договор патронажа действующим законодательством не предусмотрен.
Патронаж как самостоятельный вид помощи дееспособным, но беспомощным гражданам может быть как безвозмездным, так и оплачиваемым за счет патронируемого лица из получаемых им доходов. Вознаграждение может выражаться в предоставлении благ как имущественного, так и неимущественного характера (пользование дачей, автомашиной, комнатой в квартире, личной библиотекой и т. п.). При отсутствии всяких средств у лица, нуждающегося в помощнике, в исключительных случаях труд последнего может оплачиваться органами социальной помощи, различного рода фондами. Все эти важные для договора патронажа обстоятельства следует отражать в его тексте. В нём должны быть четко зафиксированы права и обязанности сторон (помощника и органа опеки и попечительст-
ва), а также права и обязанности лица, ради которого этот договор заключается. В тексте договора могут быть оговорены важные для беспомощного гражданина детали (доставка ему продуктов, приготовление пищи, уборка, организация медицинской помощи, чтение вслух для слепых и т. п.). Договор патронажа предполагает существование систематического надзора (контроля) за его осуществлением со стороны органов опеки и попечительства, а в необходимых случаях - отчетности помощника. Особого внимания заслуживают действия помощника, даже если они основаны на доверенности, по отчуждению имущества, имущественных, жилищных и других жизненно важных прав лица, пользующегося договором патронажа. Ни одна из имущественных сделок, требующих нотариального удостоверения, не может быть совершена от имени находящегося на патронаже без согласия органов опеки и попечительства. Для обеспечения большей безопасности беспомощных лиц требуется особая тщательность в подборе помощника.
Назначенный попечитель выступает лишь в качестве помощника, советчика, человека, оказывающего практическую помощь в быту. Подопечный, являясь полностью дееспособным, имеет право сам совершать любые сделки и иные юридически значимые действия. При этом он в согласии или разрешении попечителя не нуждается. Свою помощь попечитель может осуществлять не в силу решения органа опеки и попечительства, а на основании договора поручения или договора о доверительном управлении имуществом, которые заключаются с самим подопечным - собственником имущества.
Сделки, направленные на удовлетворение бытовых потребностей подопечного и его содержание (покупка продуктов, одежды, лекарственных препаратов, предметов домашнего обихода и т. п.), попечитель (помощник) совершает с согласия подопечного или по его фактическому поручению. На эти цели используются, как правило, текущие доходы подопечного (пенсии, пособия, алименты и дополнительные средства, выплачиваемые по суду его совершеннолетними детьми, и др.).
Патронаж прекращается: по требованию самого гражданина, находящегося под патро-
нажем (независимо от мотивов этого требования); при помещении подопечного в лечебное учреждение или учреждение социальной защиты; по просьбе попечителя (помощника) при наличии уважительных причин, делающих невозможным дальнейшее осуществление его обязанностей; при отстранении попечителя (помощника) от его обязанностей при ненадлежащем их выполнении, в том числе при использовании патронажа в корыстных целях, оставление подопечного без надзора и необходимой помощи.
Для прекращения патронажа необходимо решение соответствующего органа опеки и попечительства. Патронаж прекращается также со смертью подопечного (без вынесения соответствующего решения).
В городе Москве заявление об установлении попечительства в форме патронажа подается в муниципальное управление социальной защиты населения с приложением выписки из финансового лицевого счета либо выписки из домовой книги жилищного органа, а также медицинского заключения лечебного учреждения о состоянии здоровья и нуждаемости в постороннем уходе [7].
Таким образом, в настоящее время необходимо совершенствование опеки и попечительства, что подтверждается и теми изменениями, которые внесены в действующее законодательство. Однако изменения в работе органов опеки и попечительства должны быть направлены в первую очередь на внутреннюю сторону, качественную составляющую института опеки и попечительства. На это указывается и в письме Министерства образования и науки Российской Федерации, согласно которому значимым аспектом организации работы органов опеки и попечительства должно стать установление показателей результативности и эффективности указанной деятельности [8].
1. См.: п. 22 Положения о департаменте образования Администрации города Омска, утвержденное Постановлением мэра города Омска от 21.08.2006 № 252-п // Консультант Плюс [Электрон. ресурс]: Справочная правовая система. Сетевая версия. - Разд. Законодательство. Регионы. Омская область - Электрон. дан. (73 Кб). - М.: АО Консультант Плюс, 2007. -Режим доступа: Компьютер. сеть Омск. гос. обл. науч. б-ки им. А. С. Пушкина, свободный.
2. См.: п. 20 Положения о департаменте здравоохранения Администрации города Омска, утвержденное Постановлением мэра города Омска от 10.08.200 № 390-п // Консультант Плюс [Электрон. ресурс]: Справочная правовая система. Сетевая версия. - Разд. Законодательство. Регионы. Омская область - Электрон. дан. (47 Кб). - М.: АО Консультант Плюс, 2007. -Режим доступа: Компьютер. сеть Омск. гос. обл. науч. б-ки им. А.С. Пушкина, свободный.
3. См.: Письмо Минобрнауки Российской Феде-
рации от 25.06.2007 № АФ-226/06 «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних» // Консультант Плюс
[Электрон. ресурс]: Справочная правовая система. Сетевая версия. - Разд. Законодательство. Версия Проф. - Электрон. дан. (32 Кб). - М.: АО Консультант Плюс, 2007. - Режим доступа: Компьютер. сеть Омск. гос. обл. науч. б-ки им. А.С. Пушкина, свободный.
4. Там же.
5. Министерством образования и науки Российской Федерации разработана соответствующая модель закона. См.: Приложение 1 к Рекомендациям по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте Российской Федерации. Приложение к Письму Минобрнауки Российской Федерации от 25.06.2007 № АФ-226/06 «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних» / Консультант Плюс [Электрон. ресурс]:
Справочная правовая система. Сетевая версия. - Разд. Законодательство. Версия Проф. -Электрон. дан. (32 Кб). - М.: АО Консультант Плюс, 2007. - Режим доступа: Компьютер. сеть Омск. гос. обл. науч. б-ки им. А.С. Пушкина, свободный.
6. Именно такой видится формальная сторона договора патронажа, которая в статье 41 Гражданского кодекса Российской Федерации четко не определена, авторам комментария к Гражданскому кодексу РФ под ред. д-ров юрид. наук Т. Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина.
7. См.: п. 3 Положения о порядке установления попечительства в форме патронажа над совершеннолетними дееспособными гражданами в Москве. Утв. Постановлением Правительства Москвы от 23 сентября 1997 г. № 692 // Тверская, 13. - 1997. - 13-19 нояб.
8. См.: Раздел 7 Рекомендаций по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте Российской Федерации. Приложение к Письму Минобрнауки Российской Федерации от 25.06.2007 № АФ-226/06 «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних» // Консультант Плюс [Электрон. ресурс]: Справочная правовая система. Сетевая версия. - Разд. Законодательство. Версия Проф. - Электрон. дан. (32 Кб). - М.: АО Консультант Плюс, 2007. -Режим доступа: Компьютер. сеть Омск. гос. обл. науч. б-ки им. А.С. Пушкина, свободный.
