CC BY
257
В.И. Симонов
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О РЕКУЛЬТИВАЦИИ ЗЕМЕЛЬ
V.I. Simonov
IMPROVEMENT OF THE LAND RECLAMATION LEGISLATION
В целях охраны земель на правообладателей земельных участков возложена обязанность проводить мероприятия по рекультивации нарушенных земель1. Под рекультивацией земель понимается комплекс работ, направленных на восстановление продуктивности и народно-хозяйственной ценности нарушенных земель, а также на улучшение условий окружающей среды2.
В государственной программе Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012-2020 годы3 подчеркивается важность мероприятий по устранению ущерба окружающей среде. В этой связи в рамках решения задачи по снижению общей антропогенной нагрузки на окружающую среду на основе повышения экологической эффективности экономики предусматривается реализация мероприятий, направленных на ликвидацию накопленного экологического ущерба, в т. ч. рекультивация загрязненных земельных участков.
Нормативные правовые акты, регулирующие отношения о рекультивации земель, принимались два десятилетия назад и в настоящее время существует необходимость приведения их в соответствие с современными условиями, учитывая при этом как интересы субъектов экономической деятельности, так и необходимость соблюдения требований охраны земель как природного объекта и природного ресурса.
В настоящее время отношения по рекультивации земель урегулированы в Основных положениях о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденных Приказом Минприроды РФ № 525, Роскомзема № 67 от 22 декабря 1995 г.4 В них, в частности, установлен перечень земель, подлежащих рекультивации, в т. ч. в него включены земли, нарушенные при разработке месторождений полезных ископаемых открытым или подземным способом, а также добыче торфа5. Указанные виды деятельности представляют наибольшую опасность для окружающей природной среды. Постоянно растущие потребности экономики в сырьевых ресурсах влекут за собой увеличение объемов добычи полезных ископаемых и рост площадей земель, предоставленных для целей недропользования, а значит и нарушенных земель.
К нарушенным землям относят такие земли, которые в связи с нарушением почвенного покрова, гидрологического режима и образования техногенного рельефа в результате производственной деятельности человека утратили хозяйственную ценность и стали источником отрицательного воздействия на окружающую среду6.
По данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации, в 2011 г. площадь нарушенных
© Симонов Владислав Игоревич, 2013
Аспирант кафедры земельного и экологического права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected] 237
земель на 1 января 2012 г. составила 1013,7 тыс. га, что на 13,4 тыс. га больше, по сравнению с 2010 г.7 Именно поэтому назрела необходимость совершенствования системы правовых мер, направленных на обеспечение эффективной рекультивации нарушенных земель.
В рамках рассмотрения данной проблемы следует отметить попытки внесения изменений в законодательство, регулирующее эти отношения. Так, в настоящее время на рассмотрении Государственной Думы РФ находится законопроект «О внесении изменения в статью 12 Закона Российской Федерации "О недрах"»8. Внесен этот законопроект Советом народных депутатов Кемеровской области, в которой проблема рекультивации нарушенных земель имеет существенное значение. По данным на 2011 г., на территории Кемеровской области имеется 66 га нарушенных земель, что больше среднего показателя по стране в 10 раз9. При этом уже в течение 2012 г. произведена приемка рекультивированных земель общей площадью 452,5 га, из которых не принято 2 га земель вследствие несвоевременного и некачественного выполнения мероприятий по рекультивации земель10.
Суть предлагаемых нововведений сводится к внесению в Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (в ред. от 30 декабря 2012 г.)11 нормы об обязательности включения в лицензию на пользование недрами условий, связанных с возмещением ущерба от нарушенных земель. Необходимость таких изменений связана с обеспечением финансовой составляющей работ по рекультивации земель.
На практике имеют место случаи, когда организация, обязанная осуществить рекультивацию нарушенных земель, испытывает финансовые трудности либо скрывает под ними свое нежелание проводить рекультивацию. Ведь для субъектов а экономической деятельности содержание работ по рекультивации подчинено в ? первую очередь соображениям их экономической эффективности. Такая ситуация й в свою очередь приводит к накоплению фонда земель, ожидающих рекультивации,
т 12
ц что может иметь в ряде случаев серьезные экологические последствия12. I Как справедливо замечает С.А. Боголюбов, расходы на охрану окружающей
I среды являются весьма ощутимым бременем для экономики, что приводит к
го
| увеличению себестоимости продукции и снижению доходов, но тем не менее,
§ «охрана природы — не только благотворительность, а насущная необходимость»
| в т. ч. и в экономической перспективе13. Именно поэтому следует избегать из-
§■ лишней экономии денежных средств, особенно на восстановление нарушенных
° в результате деятельности по разработке и добыче недр земель.
ж Итак, авторы законопроекта предлагают дополнить содержание лицензии
| условием, связанным с возмещением ущерба от нарушенных земель, осущест-
е вляемым в виде страхования ответственности на сумму, равную стоимости
1 рекультивации нарушенных земель. При этом порядок и условия такого стра-
° хования будут определяться Правительством РФ.
(Го
¿5 На первый взгляд предложение выглядит вполне обоснованным, т. к. уже на
I стадии получении лицензии будет заложено финансирование восстановительных | мероприятий, что послужит гарантией выполнения рекультивации земель по окончании процесса добычи полезных ископаемых. Однако остается непонятной методика расчета сумм, ведь конкретная ее величина не будет известна на данном этапе. Кроме того, в заключениях на указанный законопроект говорится, что предложенный механизм недостаточно проработан, т. к. устанавливает обязательность страхования, что требует особого нормативного регулирования, а
238
также отмечается нецелесообразность ограничения гарантий только расходами
на рекультивацию нарушенных земель14. В этой связи соответствующие положения законопроекта были отправлены на доработку.
Необходимо отметить, что имеются предложения об ином регулировании финансирования рекультивации земель — посредством создания специальных фондов. Так, Правительством РФ подготовлен проект закона, предусматривающий, помимо прочего, введение в Закон РФ «О недрах» нормы, устанавливающей необходимость создания ликвидационных фондов. Их целью будет служить обеспечение обязательств недропользователей ликвидировать горные выработки и иные сооружения, связанные с пользованием недрами, а также произвести рекультивацию использованных земель. В то же время предлагается закрепить, что отсутствие в таком фонде достаточного количества денежных средств на момент принятия решения о ликвидации горных выработок в свою очередь не будет освобождать недропользователя от финансирования таких работ, в т. ч. по рекультивации земель, в полном объеме.
Данный законопроект находится на стадии согласования и пока не внесен на рассмотрение Государственной Думы. Тем не менее, можно отметить положительные стороны приведенных изменений. Во-первых, существование предлагаемых фондов позволит путем постепенного отчисления в них денежных средств скопить достаточную сумму для выполнения работ по восстановлению природных ресурсов по окончании добычи недр. При этом авторы законопроекта отмечают, что средства в ликвидационные фонды будут поступать как от недропользователей, так и от государства15. Во-вторых, предусматривается, что недостаточность средств ликвидационного фонда не исключает финансирования восстановительных мероприятий в полном объеме, что в свою очередь послужит ш гарантией полного и своевременного выполнения работ по рекультивации земель. н Однако, решая финансовые вопросы обеспечения гарантий проведения вос- С
а
становительных мероприятий, не стоит забывать и о контроле за рекультивацией. т
о
Она должна быть в первую очередь эффективной, т. е. обеспечивать не только к
о
предотвращение дальнейшей деградации природных ресурсов, но и восстанов- о' ление их свойств, направленных на поддержание благоприятного состояния | окружающей среды. При отсутствии должного контроля со стороны государ- в
ственных органов могут иметь место случаи формальной реализации проектов нн
о
рекультивации, не учитывающие отдаленные последствия. Ю
Как отмечает заместитель губернатора Кемеровской области по природным и ресурсам и экологии Н. Вашлаева, нельзя говорить, что рекультивация не прово- с
к
дится, но наличествуют случаи, когда на нарушенных землях сажают древесную а растительность на значительном расстоянии, при этом совершенно не учитывая, Л вырастет ли она и как долго сохранится16. Старание формально соблюсти требова- | ния закона при минимальных затратах, завершить восстановительные работы в • короткие сроки может привести к тому, что подобные усилия будут напрасными 39 и не принесут ожидаемого благоприятного воздействия на окружающую среду. ^ Для таких случаев логично было бы закрепить ответственность для организа- § ций, осуществляющих рекультивацию, как в виде материальной компенсации, так и в виде повторного проведения восстановительных мероприятий в случае недобросовестного их выполнения.
Анализируя изложенное, необходимо отметить, что государство озабочено проблемами рекультивации нарушенных земель и стремится законодательно урегулировать соответствующие механизмы в ближайшие время. При этом в 239
первую очередь решаются вопросы законодательного закрепления источников финансирования природоохранных мероприятий. Однако не стоит забывать, что нормативного правового регулирования недостаточно, важно обеспечить правильное правоприменение принятых норм как хозяйствующими субъектами, так и органами управления.
1 См. подп. 6 п. 1 ст. 13 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (в ред. от 4 марта 2013 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 44, ст. 4147; 2013. № 9, ст. 873.
2 См. п. 2 Приложения № 6 к Приказу Минприроды РФ № 525, Роскомзема № 67 от 22 декабря 1995 г. «Об утверждении Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» // Российские вести. 1996. 8 авг.
3 См.: Распоряжение Правительства РФ от 27 декабря 2012 г. № 2552-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Охрана окружающей среды" на 2012-2020 годы» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 1, ст. 71.
4 См.: Российские вести. 1996. 8 авг.
5 См. п. 5 Приказа Минприроды РФ № 525, Роскомзема № 67 от 22 декабря 1995 г. «Об утверждении Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы».
6 См.: Там же. П. 1.
7 См.: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2011 году. М., 2012. С. 46.
8 URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?0penAgent&RN=102256-6 (дата обращения: 04.04.2013).
9 См.: Доклад о состоянии и использовании земель в Кемеровской области за 2011 год. Кемерово, 2012. С. 10.
10 См.: Доклад о состоянии и охране окружающей среды Кемеровской области в 2012 году. Кемерово, 2013. С. 64.
11 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 10, ст. 823; 2012. № 53, ч. 1, ст. 7648.
12 См.: Вахаев Х-М.Х. Нерешенные вопросы рекультивации земель // Право и экономика. 2010. № 5. С. 7.
13 См.: Боголюбов СА. Актуальные проблемы экологического права: учебник для магистров. М., 2011. С. 229.
14 Подробнее об этом см.: Официальный отзыв Правительства Российской Федерации на проект федерального закона № 102256-6; Заключение Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии на проект федерального закона № 102256-6 «О внесении изменения в статью 12 Закона Российской Федерации "О недрах"». URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?0penAgent&RN=102256-6 (дата обращения: 04.04.2013).
15 См.: В Кузбассе могут узаконить ликвидацию последствий угледобычи. URL: http://www.rg.ru/2013/02/28/ reg-sibfo/ekozakon-anons.html (дата обращения: 04.04.2013).
16 См.: Там же.
С.А. Нежданов
О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ РЕАЛИЗАЦИИ ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
S.A. Nezhdanov
ABOUT THE PROBLEMS OF IMPLEMENTATION OF THE ECONOMIC MECHANISM OF ENVIRONMENT PROTECTION
Российская Федерация активно вступает в международное сообщество, где приоритетным избран путь защиты, а не уничтожения природы. Процесс глобализации заставляет многие страны пересматривать существующий путь в
© Нежданов Сергей Александрович, 2013
Аспирант кафедры земельного и экологического права (Саратовская государственная юридическая 240 академия); e-mail: [email protected]
