CC BY
89
первую очередь решаются вопросы законодательного закрепления источников финансирования природоохранных мероприятий. Однако не стоит забывать, что нормативного правового регулирования недостаточно, важно обеспечить правильное правоприменение принятых норм как хозяйствующими субъектами, так и органами управления.
1 См. подп. 6 п. 1 ст. 13 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (в ред. от 4 марта 2013 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 44, ст. 4147; 2013. № 9, ст. 873.
2 См. п. 2 Приложения № 6 к Приказу Минприроды РФ № 525, Роскомзема № 67 от 22 декабря 1995 г. «Об утверждении Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» // Российские вести. 1996. 8 авг.
3 См.: Распоряжение Правительства РФ от 27 декабря 2012 г. № 2552-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Охрана окружающей среды" на 2012-2020 годы» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 1, ст. 71.
4 См.: Российские вести. 1996. 8 авг.
5 См. п. 5 Приказа Минприроды РФ № 525, Роскомзема № 67 от 22 декабря 1995 г. «Об утверждении Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы».
6 См.: Там же. П. 1.
7 См.: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2011 году. М., 2012. С. 46.
8 URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?0penAgent&RN=102256-6 (дата обращения: 04.04.2013).
9 См.: Доклад о состоянии и использовании земель в Кемеровской области за 2011 год. Кемерово, 2012. С. 10.
10 См.: Доклад о состоянии и охране окружающей среды Кемеровской области в 2012 году. Кемерово, 2013. С. 64.
11 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 10, ст. 823; 2012. № 53, ч. 1, ст. 7648.
12 См.: Вахаев Х-М.Х. Нерешенные вопросы рекультивации земель // Право и экономика. 2010. № 5. С. 7.
13 См.: Боголюбов СА. Актуальные проблемы экологического права: учебник для магистров. М., 2011. С. 229.
14 Подробнее об этом см.: Официальный отзыв Правительства Российской Федерации на проект федерального закона № 102256-6; Заключение Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии на проект федерального закона № 102256-6 «О внесении изменения в статью 12 Закона Российской Федерации "О недрах"». URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?0penAgent&RN=102256-6 (дата обращения: 04.04.2013).
15 См.: В Кузбассе могут узаконить ликвидацию последствий угледобычи. URL: http://www.rg.ru/2013/02/28/ reg-sibfo/ekozakon-anons.html (дата обращения: 04.04.2013).
16 См.: Там же.
С.А. Нежданов
О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ РЕАЛИЗАЦИИ ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
S.A. Nezhdanov
ABOUT THE PROBLEMS OF IMPLEMENTATION OF THE ECONOMIC MECHANISM OF ENVIRONMENT PROTECTION
Российская Федерация активно вступает в международное сообщество, где приоритетным избран путь защиты, а не уничтожения природы. Процесс глобализации заставляет многие страны пересматривать существующий путь в
© Нежданов Сергей Александрович, 2013
Аспирант кафедры земельного и экологического права (Саратовская государственная юридическая 240 академия); e-mail: [email protected]
экономике и политике. Российская Федерация признала свою приверженность концепции устойчивого развития посредством закрепления соответствующих положений в различных законодательных актах.
30 апреля 2012 г. Президент РФ утвердил разработанные Министерством природных ресурсов и экологии РФ Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г. (далее — Основы). Заместитель министра природных ресурсов и экологии РФ Р. Гизатулин по этому поводу отметил следующее: «Это первый стратегический документ в современной России в области экологии, создающий баланс между интересами развития экономики и сохранения экологии. Над его созданием работали все заинтересованные стороны: от органов государственной власти до природоохранных организаций, научные сообщества и бизнес-объединения»1. Основы являются закрепленной на федеральном уровне методологической базой, нацеленной на преодоление глобальных экологических проблем, связанных с изменением климата, потерей биологического разнообразия, опустыниванием и другими негативными для окружающей среды процессами, затрагивающими интересы Российской Федерации и ее граждан.
Главной стратегической целью данного документа наряду с сохранением благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализацией права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укреплением правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечением экологической безопасности является решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики.
Решение экологических проблем в условиях рыночной экономики, модернизации и инновационного развития невозможно без эффективной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. В силу ч. 1 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни (экологический аспект) и деятельности (экономический аспект) народов, проживающих на соответствующей территории. Обеспечить такую охрану Российское государство способно при использовании методов и средств административного характера в сочетании с экономическими и другими мерами. Все это требует принципиально нового подхода к осуществлению государственной политики в области экологического развития. Отметим, что Россия располагает территорией, составляющей 11,5 % земной суши, и природными богатствами, стоимость которых в 10 раз превышает мировой валовой продукт2.
Полагаем, обеспечение экологически ориентированного роста экономики и внедрения экологически эффективных инновационных технологий как одна из задач достижения стратегической цели государственной политики в области экологического развития, закрепленная в Основах, должна осуществляться путем эффективного использования совокупности существующих и новых методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды.
В соответствии со ст. 14 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ред. от 25 июня 2012 г.)3 (далее — Закон об охране окружающей среды) на сегодняшний день экономический механизм охраны окружающей среды предусматривает 10 методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды, среди которых: разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических про-
гнозов; разработка федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в сфере охраны окружающей среды субъектов РФ; разработка и проведение мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде; установление платы за негативное воздействие на окружающую среду; установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду; проведение экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных объектов; проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду; предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством РФ; поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в т. ч. экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды; возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде.
Перечень методов экономического регулирования, закрепленный в Законе об охране окружающей среды, не является исчерпывающим, законодатель предусматривает возможность разработки и внедрения иных методов. Данное обстоятельство представляется важным для реализации поставленных в Основах задач, т. к. необходимость в совершенствовании механизма правового регулирования в области охраны окружающей среды в условиях динамичного
т о о
3 характера современной экономики, в которой возможны кардинальные переме-~ ны хозяйственной деятельности в рамках относительно короткого промежутка
сп
го времени, может появиться в любой момент.
? По мнению ряда ученых, уже существующий в настоящее время экономиче-
| ский механизм охраны окружающей среды в Российской Федерации реализуется
| недостаточно эффективно. Одна из причин этого состоит в том, что в законода-
° тельстве элементы экономического механизма регулирования, к сожалению,
0
| только декларируются.
| В налоговом законодательстве предусмотрена возможность экономического
>§ стимулирования природоохранной деятельности посредством механизма предо-| ставления инвестиционного налогового кредита и это не отражено в экологиче-| ском законодательстве4.
| Е.В. Марьин считает, что «необходимо поддержать мнение В.Н. Назарова
в отношении перспектив инвестиционного налогового кредита как правового § регулятора в налоговых отношениях о том, что его судьба в значительной мере § находится сегодня в руках законодателя, который должен определиться, каким
1 целям налоговой политики он должен служить, и внести соответствующие изме-| нения в Налоговый кодекс РФ, закрепив правовое содержание данных правоотношений либо как льготу налогоплательщика — составную часть юридической конструкции налога, т. е. однозначно определить законодательно основания и порядок ее применения, как этого требует пункт 2 статьи 17 Налогового кодекса РФ, либо как особый вид льготы, основанной с использованием специфического договорного института, когда отдельные составляющие льготы определяются
242 договором, аналогичным гражданско-правовому»5.
В настоящее время инвестиционный налоговый кредит может быть предоставлен по налогу на прибыль (доход) организации, а также по региональным местным налогам на срок от 1 года до 5 лет. Организация, получившая инвестиционный налоговый кредит, вправе уменьшать свои платежи по соответствующему налогу в течение договорного срока. Инвестиционный налоговый кредит оформляется на основании заявления организации договором установленной формы между соответствующим уполномоченным органом и организацией.
Для получения инвестиционного налогового кредита организация должна подать в уполномоченный орган заявление и заключить соответствующий договор, форма которого установлена соответствующим Приказом ФНС России6. Важно помнить, что для каждого из оснований получения льготы предусмотрен индивидуальный сопроводительный пакет документов.
Следует отметить, что законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами, принятыми представительными органами местного самоуправления по региональным и местным налогам, соответственно могут быть установлены иные основания и условия предоставления инвестиционного налогового кредита, включая сроки его действия и ставки процентов на сумму кредита. Таким образом, субъекты РФ и органы местного самоуправления могут осуществлять собственное налоговое регулирование, направленное на стимулирование природоохранной деятельности предприятий7.
К примеру, в соответствии со ст. 5 Закона Саратовской области «О режиме наибольшего благоприятствования для инвесторов в Саратовской области» инвестиционный налоговый кредит может быть предоставлен инвесторам, осуществившим капитальные вложения в размере не менее 50 млн руб. в расположенные на территории области основные средства для производственных целей. Отсрочка или рассрочка уплаты региональных налогов может быть предоставлена инвесторам, осуществившим капитальные вложения в размере не менее 1 млн руб. в основные средства для производственных целей, расположенные на территории области8.
Анализируя специфику инвестиционного налогового кредита, Т.В. Петрова указывает на неточности, содержащиеся в подп. 1 п. 1 ст. 67 части первой Налогового кодекса РФ (далее — НК РФ), предусматривающей возможность предоставления инвестиционного налогового кредита организациям, проводящим научно-исследовательские, опытно-конструкторские работы либо техническое перевооружение собственного производства, направленное на «...защиту окружающей среды от загрязнения промышленными отходами»9. Буквальное толкование ст. 67 в контексте экологического законодательства позволяет предположить, что предусмотренная ею льгота адресована субъектам, охраняющим окружающую среду от незаконного размещения отходов собственного производства10.
Несмотря на отсутствие закрепления инвестиционного налогового кредита в нормах экологического законодательства, а также отсутствие закрепления в качестве льготы налогоплательщика, осуществляющего природоохранную деятельность, анализ судебной практики свидетельствует о широком применении ст. 66-68 НК РФ. Включение инвестиционного налогового кредита в «Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов», по нашему мнению, свидетельствует о значимости данного института для государства и возможности его дальнейшего законодательного совершенствования.
Разработка федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ отнесена законодателем к методам экономического регулирования в области охраны окружающей среды.
«К сожалению, механизм реализации данных норм и финансового контроля за их исполнением в настоящее время не проработан. Осуществление федеральных целевых экологических программ либо приостановлено, либо существенно тормозится из-за якобы недостаточности бюджетных средств, даже в том случае, если объективно наблюдается профицит бюджета»11.
В настоящее время государственный приоритет отдается различным социальным программам, среди которых федеральные целевые программы «Социальное развитие села до 2013 года», «Юг России (2008-2013 годы)» и др.
Реализация государством своих социальных функций — неотъемлемая часть его деятельности. Так, Н.Ю. Воробьева под социальной функцией понимает направление деятельности государства, осуществляемое в целях поддержания необходимых для жизнедеятельности, воспроизводства и развития социума условий жизни, посредством удовлетворения витальных потребностей членов общества и развития социальной инфраструктуры, закрепления гарантий, обеспечивающих защиту интересов социально незащищенных групп населения, содействия установлению в обществе равных (стартовых) возможностей для развития дееспособных субъектов12.
Е.С. Мазаева полагает, что цель реализации социальной функции заключается в обеспечении членам общества достойного уровня жизни13. § Согласно позиции В.Д. Зорькина «конституционный принцип социально-
~ го государства предполагает создание равных возможностей для всех членов
сп
го общества, проведение социальной политики, признающей за каждым членом
| общества право на такой уровень жизни (включая пищу, одежду, жилище,
| медицинский уход и социальное обслуживание), который необходим для под-
| держания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, когда он работает,
° а также в случаях безработицы, болезни, инвалидности, старости, вдовства»14.
0
| В представленных высказываниях авторы указывают на необходимость
| создания достойного уровня жизни общества и его отдельных членов для под->§ держания их здоровья и благосостояния посредством создания благоприятных | условий жизни.
| На наш взгляд, наравне с достойным уровнем жизни государство должно обе-
| спечить гражданам гарантированную ст. 42 Конституции РФ благоприятную | окружающую среду, т. к. чистый воздух, качественная вода и плодородные зем-§ ли как основа существования человечества и общества нужны не меньше, чем § жилье и культура. Целевые программы в сфере экологии в том виде, в котором
1 они разрабатываются, принимаются, а главное исполняются сейчас, являются | недостаточно эффективным инструментом для реализации тех экологических
задач, которые ставит перед собой государство. Необходимо отметить, что средства, выделяемые под ту или иную программу, используются федеральными и региональными органами государственной власти для финансирования текущих мероприятий, на которые не хватает запланированных средств. Однако отказываться от экологических целевых программ, как уже отказались от внебюджет-244 ных экологических фондов, на сегодняшний момент было бы нецелесообразно15.
Следует подчеркнуть, что решение указанных в Основах задач возможно лишь при наличии эффективного экономического механизма охраны окружающей среды, активного участия государства как публично-правового образования посредством осуществления своей экологической функции в финансово-правовом обеспечении охраны окружающей среды и рационального природопользования.
1 URL: http://www.mnr.gov.ru/news/detail.php?ID=128251 (дата обращения: 18.04.2013).
2 См.: Кашин В. Природные богатства — народу // Российская газета. 2007. 13 нояб.
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 2, ст. 133.
4 См.: Кичигин Н.В. Законодательное обеспечение экономического механизма охраны окружающей среды // Журнал российского права. 2008. № 10.
5 Марьин Е.В. Финансирование охраны окружающей среды и рационального природопользования: бюджетно-правовые и налоговые механизмы // Финансовое право. 2012. № 6. С. 5-9.
6 См.: Приказ ФНС РФ от 29 ноября 2005 г. № САЭ-3-19/622@ «Об утверждении форм Договоров об инвестиционном налоговом кредите» (в ред. от 1 апреля 2011 г.) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 4; Российская газета. 2011. 8 июня.
7 См.: Кичигин Н.В. Правовые проблемы эффективности экономического механизма охраны окружающей среды // Институты экологического права / под ред. С.А. Боголюбова и др. М., 2010. С. 95.
8 См.: Закон Саратовской области от 28 июня 2007 г. № 116-ЗСО «О режиме наибольшего благоприятствования для инвесторов в Саратовской области» (в ред. от 26 марта 2009 г.) // Саратовская областная газета. 2007. 10 июля; 2009. 1 апр.
9 Петрова Т.В. Проблемы развития правовых основ экономического стимулирования в сфере охраны окружающей среды // Профессор С.А. Боголюбов в юридической науке: сборник статей. М., 2011. С. 52-53.
10 См.: Там же.
11 См.: Марьин Е.В. Указ. соч. С. 5-9.
12 См.: Воробьева Н.Ю. Государство как субъект социальной политики (историко- и теоретико-правовой аспекты): дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2005. С. 95.
13 См.: МазаеваЕ.С. Социальная функция современного Российского государства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2001. С. 15-16.
14 Зорькин В.Д. Современный мир, право и Конституция. М., 2010. С. 285.
15 См.: Колесникова К.В. Проблемы разработки и финансирования целевых программ в области экологического развития // Общество и право. 2009. № 4 (26). С. 94-97.
