CC BY
86
15 См.: Лесная политика России // Официальный сайт Федерального агентства лесного хозяйства РФ. URL: http://www.rosleshoz.gov.ru/activity/politics/docs/projects/0 (дата обращения: 15.04.2013).
16 См.: Декларация по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 г.) // Официальный сайт Организации Объединенных Наций. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/ riodecl.shtml (дата обращения: 15.04.2013).
17 Вернадский В.И. Несколько слов о ноосфере // Успехи современной биологии. М., 1944. Т. 18. С. 5.
Ю.В. Сорокина, С.В. Агаренков
ПРАВОВАЯ ОХРАНА ЖИВОТНОГО МИРА ПРИ ИСПОЛЬЗОВАНИИ ЛЕСОВ
Yu.V. Sorokina, S.V. Agarenkov
THE LEGAL PROTECTION OF WILDLIFE IN FOREST'S USE
Российская Федерация чрезвычайно богата природными ресурсами, которые должны не только рационально использоваться в интересах граждан страны, но и всемерно охраняться и защищаться от различных видов негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности. Одним из принципов охраны окружающей среды в Российской Федерации является принцип охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов как необходимых условий обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности. Наука экологического права в синтезе с рядом смежных наук разработала систему объектов, по поводу которых складываются природоохранные и природоре-сурсные отношения: это земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд, атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство (ст. 4 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»1). Важнейшими природными компонентами являются леса и животный мир, которые составляют неразрывную связь. Биомасса лесной экосистемы обязательно включает такой важнейший компонент, как консументы первого и второго порядка (травоядные и хищные животные соответственно). Животные — неотъемлемая часть леса, без которой не представляется нормальная его жизнедеятельность.
По поводу совместного использования и охраны лесов и животного мира возникают некоторые вопросы, связанные с законодательным определением леса. Так, в соответствии с Лесным кодексом РФ от 29 января 1997 г. под лесом понималась совокупность лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющая важное экологическое, экономическое и социальное значение2. В.К. Быковский полагает, что недостатком данного определения являлось включение в него животного мира3. Он обосновывает свою позицию тем, что подобное объединение природных объектов
© Сорокина Юлия Викторовна, 2013
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры земельного и экологического права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected] © Агаренков Сергей Валерьевич, 2013
Студент 2 курса факультета магистратуры (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: 206 [email protected]
создает трудности в разграничении отраслей права. Исследователь предлагает и в настоящий момент не рассматривать животный мир как часть леса. С приведенным утверждением вряд ли можно согласиться, учитывая то, что животные — неотъемлемая часть окружающей среды, в т. ч. леса, неразрывно с ним связанная. Согласно ОСТ-56-108-98 «Лесоводство. Термины и определения» под лесом понимается целостная совокупность лесных, древесных и иных растений, земли, животных, микроорганизмов и других природных компонентов, находящихся во взаимосвязи с внутренней и внешней средой, что позволяет широко толковать понятие леса, а следовательно, включать в него и объекты животного мира4. Данной точки зрения придерживается и законодатель.
Современные основы российской лесной политики, правовой охраны и использования лесов установлены Лесным кодексом РФ (далее — ЛК РФ) от 4 декабря 2006 г.5 и обусловлены активным развитием и постоянным реформированием общественных и экономических отношений в России в XXI в. Данным нормативным актом вводится новое, по сравнению с предыдущим законодательством, правовое понятие «лес», которое становится базовым, основным не только для лесного, но и для смежных отраслей законодательства, в т. ч. земельного и фау-нистического. С новым понятием «лес» связано решение возникших теоретических и практических проблем реализации положений лесного права в условиях инновационной модернизации современной экономики, в которой отдельным видам лесопользования отводится существенное место.
В действующем ЛК РФ предусматривается, что использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе. Остается, тем не менее, ш открытым вопрос о природе разделительного союза «или» в рассматриваемом н определении. Исходя из грамматического толкования последнего, лес следует С
а
понимать либо только как экологическую систему, либо только как природный т
о
ресурс, что само по себе недопустимо и противоречит экосистемному подходу к к
о
понятию «лес», а также экологической политике Российского государства. По о' нашему мнению, более уместным в данном контексте было бы использование | союза «и». т
го
Регулирование лесных отношений в настоящее время должно осуществляться нн
о
исключительно с учетом нового понимания леса. Реализация прав на лесные Ю участки и находящиеся на них лесные насаждения всегда должна сопрово- | ждаться возложением определенных экологических обязанностей на субъектов, с
к
обладающих этими правами; «отрыв одних от других может привести и при- а водит к разбалансировке организационно-правового механизма надлежащего Л
Ф
лесопользования, анархии и бесконтрольности в лесном хозяйстве страны, к и безответственности в отношениях «человек — природа», где лесным богатствам • принадлежит ведущая роль как по площади, так и по значению легких плане- §3 тарного масштаба»6. ^
Из права собственности и иных прав на леса следует закрепление видов ис- § пользования лесов как предпринимательской деятельности — заготовки древесины, пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений, заготовки живицы и сбора иных недревесных лесных ресурсов, ведения охотничьего хозяйства, создания лесных плантаций и их эксплуатации, использования лесов для переработки древесины и иных лесных ресурсов. В то же время для собственных нужд допустимы заготовка гражданами древесины (отопление и возведение 207
строений), заготовка и сбор гражданами недревесных лесных ресурсов (береста, мох, камыш и т. п.), любительская и спортивная охота в соответствии с лесным и фаунистическим законодательством, сенокошение, выпас сельскохозяйственных животных, пчеловодство. Однако во всех перечисленных случаях одновременно речь идет и о конституционной обязанности лесопользователя бережно относиться к окружающей среде в целом и сохранять иные природные ресурсы на соответствующей территории, в т. ч. животный мир (ст. 58 Конституции РФ)7.
Животный мир в соответствии с Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. «О животном мире»8 является достоянием народов Российской Федерации, неотъемлемым элементом природной среды и биологического разнообразия Земли, возобновляющимся природным ресурсом, важным регулирующим и стабилизирующим компонентом биосферы, всемерно охраняемым и рационально используемым для удовлетворения духовных и материальных потребностей граждан Российской Федерации. Лес, исходя из положений данного закона, признается средой обитания объектов животного мира. Соответственно, отношения в области охраны и использования среды обитания объектов животного мира регулируются не только фаунистическим, но и лесным законодательством.
Известно, что осуществление хозяйственной и иной деятельности в лесах может напрямую воздействовать на объекты животного мира. Учитывая данный факт, законодатель в п. 5 ч. 4 ст. 21 ЛК РФ установил, что при освоении лесов на основе комплексного подхода проводятся мероприятия по охране, использованию объектов животного мира.
Для осуществления хозяйственной или иной деятельности в лесах юриди-а ческое или физическое лицо, которому предоставляется лесной участок в по? стоянное бессрочное пользование или в аренду, обязано в соответствии со ст. 88 ЛК РФ составить проект освоения лесов. Согласно п. 4 Приказа Рослесхоза от | 29 февраля 2012 г. № 69 «Об утверждении состава проекта освоения лесов и по-
1 рядка его разработки»9 общая часть проекта освоения лесов обязательно должна | включать раздел о мероприятиях по охране объектов животного мира: сведения о
го
| животном мире, а также проектируемые виды и объемы мероприятий по охране
§ объектов животного мира. Как показывает анализ правоприменительной прак-
| тики, многие положения проектов освоения лесов не исполняются, что в случае
2 обнаружения таких нарушений ведет к расторжению договора аренды или пре-° кращению права постоянного бессрочного пользования лесным участком. Так, « Западно-Байкальской природоохранной прокуратурой установлены массовые | нарушения экологического законодательства, которые выразились в недостаточ-е ности или полном отсутствии сведений о животном мире на арендуемых лесных 1 участках в проектах освоения лесов. По результатам проверки установлено, что
0
° в Иркутской области проектными организациями информация об объектах
(Го
¿5 животного мира, их численности, распространенности, хозяйственном значе-
1 нии у компетентного органа — Службе по охране и использованию объектов | животного мира Иркутской области — не запрашивается. Такие факты, как
указывает прокуратура, остаются без внимания при даче заключения на проект освоения лесов. Саратовской межрайонной природоохранной прокуратурой было возбуждено производство об административном правонарушении по ст. 8.25 КоАП РФ в отношении ООО «Марк» в связи с тем, что данное юридическое лицо не указало в проекте освоения лесов сведений, касающихся мероприятий
208
по охране объектов животного мира. Общество использовало лесной участок
для осуществления рекреационной деятельности в целях организации отдыха, создало на данном участке соответствующую инфраструктуру, которая могла негативно повлиять на численность и состояние объектов животного мира на данном лесном участке. Должностное лицо Министерства леса Саратовской области, утвердившее данный проект освоения лесов, также было привлечено к дисциплинарной ответственности.
Виды разрешенного использования лесов достаточно разнообразны, их перечень приведен в ч. 1 ст. 25 ЛК РФ и является открытым. Отдельные виды использования лесов регулируются приказами Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоза)10, однако лишь один подобный акт — Приказ Рослесхоза от 21 февраля 2012 г. № 62 «Об утверждении Правил использования лесов для осуществления рекреационной деятельности»11 в п. 5 содержит требование о сохранении природных ландшафтов, объектов животного мира, растительного мира, водных объектов при осуществлении рекреационной деятельности (аналогичное требование содержится в ч. 3 ст. 41 ЛК РФ). Поэтому следует внести изменения в ряд правовых актов Рослесхоза и установить в каждом из них требование о сохранении объектов животного мира при осуществлении соответствующего вида лесопользования.
Один из видов использования лесов — строительство, реконструкция, эксплуатация линейных объектов. Более детально, нежели в ЛК РФ, данная хозяйственная деятельность регулируется Приказом Рослесхоза от 10 июня 2011 г. № 223 «Об утверждении Правил использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов»12. Неоспорим тот факт, что при прокладке трубопроводов, кабелей, линий электропередач и сопутствующих им объектов может наноситься серьезный вред и лесной растительности, и объектам животного мира. Проведение работ по строительству линейных объектов может сопровождаться разрушением гнезд, нор, зимовок зверей и птиц, а зачастую и гибелью последних. В рассмотренном Приказе объектам растительного и животного мира уделяется недостаточное внимание. Отметим лишь положение, согласно которому при нарушении почвенного покрова необходимо проводить рекультивацию земель с посевом трав и (или) посадкой кустарников на склонах. В соответствии с нормами о строительстве магистральных и промысловых трубопроводов при проведении строительных мероприятий необходимо включение в рабочий проект материалов о восстановлении животного мира. Складировать трубы и организовывать сварочные базы разрешается за пределами оленьих пастбищ и путей миграции животных. После окончания строительно-монтажных работ должна быть проведена рекультивация нарушенных строительством территорий с целью обеспечения миграции оленей и других животных, сохранения мест обитания местной фауны.
Другой распространенный вид использования лесов — осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства. Основной нормативный акт в рассматриваемой сфере правоотношений — это Федеральный закон от 24 июля 2009 г. «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который устанавливает, что охотничье хозяйство — это сфера деятельности по сохранению и использованию охотничьих ресурсов и среды их обитания13. В большинстве случаев средой обитания для охотничьих ресурсов выступает именно лес. Затрагивая теоретическую сторону вопроса, можно заметить, что отношения в
сфере охотничьего хозяйства — наиболее яркий пример взаимопроникновения фаунистического и лесного права. Это мнение основано на том, что охотохозяй-ственные отношения, которые регулируются большей частью фаунистическим законодательством, все же реализуются по преимуществу на лесных участках и подпадают под одноименный вид использования лесов, а значит, являются и лесными отношениями. Вышесказанное согласуется с положением ч. 5 ст. 36 ЛК РФ, согласно которому правила использования лесов для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства устанавливается законом субъекта РФ. В качестве примера можно привести Областной закон Ленинградской области от 11 декабря 2007 г. № 173-оз «О правилах использования лесов для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства на территории Ленинградской области»14.
Иные виды разрешенного использования лесов также определенным образом влияют на состояние объектов животного мира на соответствующей территории, где проводятся работы, но в меньшей степени наносят им вред. В то же время пренебрежение по отношению к мероприятиям по охране объектов животного мира при осуществлении любой хозяйственной и иной деятельности может в ближайшем будущем привести к очередному резкому сокращению численности объектов животного мира, и не только тех, которые занесены в Красную книгу РФ и красные книги субъектов РФ. Чтобы этого не произошло, необходимо вовлекать все слои общества в сферу природопользования и охраны окружающей среды, разрабатывать и активно применять новые экономические механизмы сохранения окружающей среды, активизировать деятельность по экологическому и правовому образованию, подготовке квалифицированных специалистов, повышать экологическую информированность граждан. Реализация совокупности этих мер позволит усилить природоохранную составляющую во всех при-родоресурсных отраслях права и законодательства, повысит значимость охраны окружающей среды не только на международном, но и национальном уровне, приведет к экологизации всего российского законодательства и в итоге уравновесит современные экономические и экологические приоритеты.
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 2, ст. 133.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 5, ст. 610 (утратил силу).
3 См.: Быковский В.К. Использование лесов в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 2009. С. 9.
4 ОСТ 56-108-98. Лесоводство. Термины и определения. М., 1999. С. 56.
5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 50, ст. 5278.
6 Боголюбов С.А. Правотворчество в сфере экологии. М., 2010. С. 432.
7 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 4, ст. 445.
8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 17, ст. 1462.
9 См.: Российская газета. 2012. 18 июля (опубликован без Состава проекта освоения лесов и порядка его разработки). Состав проекта освоения лесов и порядок его разработки // RG.RU: интерет-портал «Российской газеты». URL: http://www.rg.ru/pril/64/50/18/69.doc (дата обращения: 12.04.2013).
10 См., например: Приказ Рослесхоза от 5 декабря 2011 г. № 509 «Об утверждении Правил использования лесов для ведения сельского хозяйства» // БНА ФОИВ. 2012. № 25; Приказ Рослесхоза от 5 декабря 2011 г. № 510 «Об утверждении Правил использования лесов для выращивания лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений» // БНА ФОИВ. 2012. № 17; Приказ Рослесхоза от 12 декабря 2011 г. № 517 «Об утверждении Правил использования лесов для переработки древесины и иных лесных ресурсов» // Российская газета. 2012. 28 апр.; Приказ Рослесхоза от 23 декабря 2011 г. № 548 «Об утверждении Правил использования лесов для осуществления научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности» // БНА ФОИВ. 2012. № 19.
11 См.: Российская газета. 2012. 11 апр.
12 См.: Российская газета. 2011. 24 авг.
13 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 30, ст. 3735.
14 См.: Вестник Правительства Ленинградской области. 2007. 25 дек.
