CC BY
103
10 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации.1998. № 39. С. 4886.
11 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 22, ст. 2727.
12 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 21, ст. 2168.
13 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 11, ст. 945.
14 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6366.
15 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 31, ст. 4017.
16 См.: Васильева Ю. Дом и участок в одном пакете // Российская Бизнес-газета. 2009. 27 янв.
С.Ю. Королев
РОЛЬ ЗЕМЕЛЬНОГО НАДЗОРА (КОНТРОЛЯ) В РЕГУЛИРОВАНИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
S.Yu. Korolev
THE ROLE OF LAND SUPERVISION (CONTROL) IN REGULATION OF LAND RELATIONS
Общеизвестно, что функции государства обусловлены интересами общества. Другими словами, изначально должны быть осознаны объективные потребности того самого общества, а потом определены функции государства1. Чем важнее общественный интерес, тем актуальней становится и функция, его обеспечивающая. Таким образом, определяя роль и место земельного надзора и контроля в регулировании отношений по охране и использованию земель, а так же системе управления земельными ресурсами Российской Федерации, прежде всего, необходимо ответить на вопрос: какие потребности обеспечивает данное направление деятельности и насколько они важны на современном этапе развития? Для этого необходимо четко и ясно представлять себе всю значимость земли как природного объекта и природного ресурса. Но в то же время еще более важным представляется понимать взаимосвязь всех компонентов окружающей среды как единого организма, среди которых земля является центральным звеном, объединяющим в единое целое все составляющие биосферной системы: почвы, недра, поверхностные и подземные воды, растительный, животный мир и т. д. Предлагаемый подход, в основе которого лежит представление о земле не как об отдельном структурном элементе окружающей среды, а как о центральном связующем компоненте, оказывающем влияние на все ее составляющие, представляется, на наш взгляд, единственно верным, позволяющим объективно определить роль контрольно-надзорной деятельности в рассматриваемой сфере.
Уже давно не секрет, что мир живет при постоянно нарастающей угрозе экологического кризиса. Сегодня можно назвать следующие факторы деградации природной среды на мировом уровне: рост потребления природных ресурсов при сокращении их запасов; увеличение численности населения планеты при сокращении территорий, пригодных для проживания людей; деградация основных компонентов биосферы, включая сокращение биологического разнообразия, связанное с этим снижение способности природы к саморегуляции и как след-
© Королев Станислав Юрьевич, 2013
Кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного и экологического права (Саратовская госу-196 дарственная юридическая академия); e-mail: [email protected]
ствие — невозможность существования человеческой цивилизации; возможные изменения климата и истощение озонового слоя Земли; возрастание экологического ущерба от стихийных бедствий и техногенных катастроф; недостаточный для перехода к устойчивому развитию человеческой цивилизации уровень координации действий мирового сообщества в области решения экологических проблем и регулирования процессов глобализации; продолжающиеся военные конфликты и террористическая деятельность2.
По крайней мере, два из указанных факторов (рост потребления природных ресурсов, деградация основных компонентов биосферы) теснейшим образом связаны с теми потребностями общества, которые обеспечивает функция земельного надзора (контроля).
Именно благоприятная окружающая среда в первую очередь является той объективной потребностью, которая определяет необходимость соблюдения законности в сфере охраны и использования земельных ресурсов, тем самым, обеспечивается «фундаментальное и естественное... данное самой природой»3 право человека на благоприятную окружающую среду. Утверждение о том, что нарушения законов, связанные с использованием и распоряжением землей, влекут негативные, а порой необратимые последствия как для экологической обстановки, так и для экономики государства, не требует доказательств. Любые упущения контрольных и надзорных органов непременно скажутся в будущем4. Таким образом, надзор и контроль в сфере земельных отношений служит тем правовым механизмом, который гарантирует пользование человеком и гражданином своим конституционным правом, а наличие данного права определяет безусловную обязанность государства в его обеспечении5. Не случайно Сток- ш гольмская декларация по проблемам окружающей человека среды еще в 1972 г. н определила, что местные власти и национальные правительства должны нести С
а
наибольшее бремя ответственности за осуществление в широких масштабах т
о
политики в области окружающей человека среды и за деятельность в рамках к
о
своей юрисдикции, а в качестве одного из основополагающих принципов провоз- о' гласила принцип возложения на соответствующие национальные учреждения | задач по контролю в отношении ресурсов окружающей среды государств с целью в
повышения качества окружающей среды6. н
о
Россия, являясь частью мирового сообщества, признавая принципы и нормы Ю международного права, в полной мере берет на себя обязательства по поддер- | жанию глобальных функций биосферы. Более того, учитывая обширные тер- с
к
ритории, разнообразие природных экосистем, масштабы природно-ресурсного а потенциала, ей принадлежит ключевая роль в решении как региональных, так Л и глобальных экологических проблем. А конституционно закрепив естественное и право человека на благоприятную окружающую среду, государство связала себя • этим первичным правом как нравственным и разумным императивом7. §9
31 августа 2002 г. Распоряжением Правительства РФ была одобрена экологическая доктрина нашего государства8, которая к числу доминирующих факторов § деградации природной среды Российской Федерации, наряду с преобладанием ресурсодобывающих и ресурсоемких секторов в структуре экономики, низкой эффективностью механизмов природопользования и охраны окружающей среды, высокой долей теневой экономики в использовании природных ресурсов, низким уровнем экологического сознания и экологической культуры населения страны и т. д., отнесла и резкое ослабление управленческих, прежде всего контрольных, 197
функций государства в области природопользования и охраны окружающей среды, хотя по большому счету каждое из перечисленных обстоятельств в той или иной мере есть результат неэффективности контрольно-надзорной деятельности государства и органов местного самоуправления, ведь трудно отрицать влияние надзора и контроля на степень прозрачности экономики или на состояние экологической культуры граждан.
Ослабление контрольных функций государства в сфере природопользования, а в частности, использования и охраны земель — закономерный итог произошедших в России на рубеже XX—XXI вв. изменений. Тогда дискуссия по поводу, должно ли государство вмешиваться в экономику своей страны, закончилась победой сторонников А. Смита, М. Фридмана, Ф. Хайека, Дж. Хикса и других, которым были близки идеи «свободного рыночного хозяйства»9. Начиная с 90-х гг. прошлого столетия, деятельность правительства была направлена на проведение рыночных реформ, основывавшихся на либеральной экономической теории10. Акцент государственной политики, в т. ч. в области охраны и использования земельных ресурсов, плоды которой мы пожинаем сегодня, был сделан на невмешательстве государства в развитие экономических процессов11. К сожалению, возобладало существующее в юридической и экономической литературе мнение об эффективности рынка как саморегулятора земельных отношений, как будто владельцы земли сами позаботятся о лучшем ее использовании и государству незачем их контролировать. При таком подходе, когда во главу угла ставится извлечение прибыли, правовые инструменты, как правило, приспосабливаются либо игнорируются вовсе12, что и доказали последние 20 лет. а К началу 2000 г. в России 7,6 % лучших земель были переданы в собствен-
? ность. По площади эти земли сравнимы с территорией континентальной Европы. й В основном это сельскохозяйственные угодья, расположенные в регионах с наи-| более благоприятными почвенно-климатическими условиями. Эта собственность I оказалась не способной приносить доход и создавать богатство, т. е. выполнять
1 свое основное предназначение13. Реализация широкого объема прав по самого
| стоятельному хозяйствованию на земле в совокупности с отсутствием должной
| системы государственного регулирования привела к плачевным результатам.
| Встречаясь с руководителями рабочих групп Национальной предприниматель-
2 ской инициативы, глава Правительства РФ Д. Медведев прямо сказал: «Мы в ° течение многих лет говорили, что земля — это наша высшая ценность, что мы ж ее не можем распродавать, что это богатство будущих поколений. Ну и что в ре-| зультате мы имеем? Очень часто мы имеем просто деградацию земельного фонда е и отсутствия реальных возможностей для строительства, в том числе жилья, 1 социальной инфраструктуры, решения насущных проблем, которые стоят перед
о
° гражданами»14. Это подтверждают и данные мониторинга, которые сегодня ха-
(Го
¿5 рактеризуются двумя крайне отрицательными тенденциями: ухудшением каче-
* 15
! ственного состояния и постоянным ростом площади неиспользуемых земель15. | Только за 2010 г. площадь земель сельскохозяйственного назначения в составе земельного фонда Российской Федерации уменьшилась на 6,6 млн га и составила 393,4 млн га16. Площадь сельскохозяйственных угодий, вошедших в фонд перераспределения земель, увеличилась на 38,3 тыс. га и составила 12,1 млн га17.
Процессы деградации окружающей среды, в частности земель, наблюдались и в Советском Союзе. По некоторым данным, они проходили интенсивнее, чем 198 в других странах. Например, в СССР на одного жителя приходилось 4 га терри-
тории с нарушенной биосистемой, тогда как в США — 3 га, в Европе — менее 1 га, в Японии — 0,3 га, а в целом по миру — 1,35 га18. Однако в последнее время они приобретают поистине угрожающую динамику и масштабы. В стране наблюдается ухудшение земельно-ресурсного потенциала сельского хозяйства и снижение уровня плодородия почв. Во многих районах Центрального Черноземья содержание гумуса в земле за 100 лет уменьшилось примерно на треть, местами и больше. На юге Белгородской и Воронежской областей, особенно на правом берегу Дона, есть поля, где плодородную почву смыло и выдуло до материнской породы, а т. к. земля является основным средством производства в сельском хозяйстве, это делает актуальной проблему продовольственной безопасности Российской Федерации. Таким образом, второй потребностью нашего общества, определяющей значение земельного надзора и контроля в современных условиях, наряду с благоприятной окружающей средой, является безопасная сельскохозяйственная продукция и продовольствие.
Право каждого на доступ к безопасным для здоровья и полноценным продуктам питания в соответствии с правом на адекватное питание и основным правом каждого на свободу от голода было провозглашено еще в Римской декларации о всемирной продовольственной безопасности19. Документ был одобрен Комитетом по всемирной продовольственной безопасности и на Всемирной встрече на высшем уровне по проблемам продовольствия 13 ноября 1996 г. Сегодня существенным образом изменяется среда человека.20 Быстрый рост населения обусловливает дефицит продовольствия во всем мире. Если 10 тыс. лет назад население земли составляло всего 5 млн чел., во времена Римской империи — 150 млн, то сейчас оно достигло 6,89 млрд чел.21 За период в 10 тыс. лет потребление ресурсов природы каждым отдельно взятым индивидуумом выросло приблизительно в 100 раз22. Согласно прогнозам экспертов через 50 лет на Земле будут проживать 9,1 млрд чел. «По оценке международных экспертов, если население голодает в течение двух и более поколений, что характерно для целого ряда стран, то наступают процессы физиологической и интеллектуальной деградации на генном уровне. А мировые тенденции таковы, что продовольствие становится таким же стратегическим ресурсом, как финансы или энергетика»23.
Выводы, сделанные учеными в 2008 г., говорят о том, что ни промышленное сельское хозяйство, ни генные технологии не решат проблему продовольствия. Наоборот: чтобы победить голод, нужно стимулировать мелкие фермерские хозяйства в развивающихся странах, использовать традиционные навыки фермеров и сохранять природные ресурсы с помощью экологических методов земледелия. Сельское хозяйство должно быть основано на сбалансированном природопользовании. Результаты последних исследований «Дойче банка» и мичиганского университета (США), как и аналогичные заявления комиссии ООН по окружающей среде и Конференции по торговле и развитию (ЮНКТАД), подкрепляют эти выводы24.
Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации предусматривает удельный вес отечественной сельскохозяйственной продукции на внутреннем рынке по зерну не менее 95 %, по сахару и растительному маслу не менее 80 %, по мясу и мясопродуктам не менее 85 %, пищевой соли — не менее 85 %, по молоку и молочным продуктам — не менее 90 %, по рыбе и рыбопродуктам — не менее 80 %, по картофелю — не менее 95 %25. Возможно ли добиться таких показателей при современном состоянии качества сельскохозяйственных
угодий? Ответ, скорее, «нет», чем «да». Поэтому повышение почвенного плодородия — это основное направление в области производства сельскохозяйственной продукции и продовольствия, а контрольно-надзорная деятельность в силу своей специфики является определяющей в плане предупреждения, выявления и пресечения нарушений
требований, установленных земельным законодательством.
Ситуация по другим категориям земель также требует пристального внимания со стороны ученых, практических работников, а также предпринимательского сообщества. Следствием пренебрежительного отношения землепользователей к требованиям законодательства является использование земли без правоустанавливающих документов, самовольное занятие земельных участков и самовольное строительство26. Основная причина сложившейся действительности в том, что при переходе к рыночной экономике сиюминутные экономические интересы преобладают над долгосрочными национальными интересами27.
Безусловно, решение обозначенных проблем носит комплексный характер и включает в себя меры как правового, так и экономического характера, начиная с совершенствования мониторинга земель, финансирования мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия почв, заканчивая формированием института земельно-правовой культуры, который находится у нас, увы, в начальной стадии развития. Необходимы меры стимулирования предприятий к созданию современных программ и технологий, выходу на экологически чистое производство28. Однако мало выделять финансовые ресурсы, внедрять новые методы и технологии производства. Для достижения реального, а не мимолетного успеха определяющей составляющей является деятельность в рамках правового поля, гарантией которой служит эффективно организованный надзор и контроль в области охраны и использования земель.
Таким образом, контрольно-надзорная деятельность в области охраны и использования земель становится той основополагающей составляющей системы управления, эффективное осуществление которой в значительной мере может гарантировать сохранение природного и экономического потенциала земли, а значит и всех экологических систем в целом, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения населения страны безопасной сельскохозяйственной продукцией и продовольствием.
1 См.: Теория государства и права: учебник / отв. ред. В.Д. Перевалов. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 70.
2 См.: Экологическая доктрина Российской Федерации: одобрена Распоряжением Правительства РФ 31 августа 2002 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 36, ст. 3510.
3 См.: Бринчук М.М. Экологическое права: учебник. М., 2010. С. 128; Минаев А.О. Экологическое право: конституционные основы: учебник для вузов. М., 2004. С. 103.
4 См.: МакаренкоМ.А., Якунин Д.В. Прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства в 60-70-х годах XX века // История государства и права. 2009. № 2.
5 См.: Никишин В.В. О естественном праве на благоприятную окружающую среду // Экологическое право. 2011. № 5. С. 10.
6 См.: Действующее международное право. Т. 3. М., 1997. С. 682-687.
7 См.: Никишин В.В. Указ. соч. С. 8.
8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 36, ст. 3510.
9 Алпатов А.А. О соотношении права и экономики // Государство и право. 2012. № 1. С. 67.
10 См.: Кухтин П.В., Левов А.А., Морозов В.Ю. и др. Управление земельными ресурсами: учебное пособие. 2-е изд. СПб., 2006. С. 132-133.
11 См.: Козырь М.И. Правовые проблемы развития агропромышленного комплекса России // Журнал российского права. 2010. № 4. С. 28-37.
12 См.: Дубовик О.Л. Экологическое право: учебник. М., 2010. С. 30-31.
13 См.: Кухтин П.В., Левов А.А., Морозов В.Ю. и др. Указ. соч. С. 134-135.
14 Землю в дело // Российская газета (федеральный выпуск). 2012. 25 июля.
15 См.: Козырь М.И. Указ. соч. С. 28-37.
16 См.: О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2010 году. Государственный доклад. М., 2011. С. 53.
17 См.: Там же. С. 54.
18 См.: Данилов-Данильян В.И., Залиханов М.Ч., Лосев К.С. Экологическая безопасность. Общие принципы и российский аспект. М., 2001. С. 13.
19 URL: www.rau.su/observer/N» 3-4_97/019.htm (дата обращения 22.08.2012).
20 См.: Данилов-Данильян В.И., Залиханов М.Ч., Лосев К.С. Указ. соч. С. 11-12.
21 См.: Залыгин С.П. Предисловие к русскому изданию книги: Мерри Фешбах, Альфред Френдли-младший. Экоцид в СССР. М., 1992. С. VI-VII.
22 См.: Там же.
23 Кузьмин В. От закона до обеда // Российская газета (федеральный выпуск). 2009. 7 дек.
24 См.: Кто накормит мир? // GEO. 2010. Июнь. С. 66.
25 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 5, ст. 502.
26 См.: Галиновская Е.А. Теоретические и методологические проблемы земельных правоотношений. М., 2009. С. 271-272.
27 См.: Экология и нарушение прав человека: Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. М., 2002. С. 58.
28 См.: Медведев Д.А. Выступление на выездном заседании Совета при Президенте по развитию гражданского общества и правам человека (г. Новокуйбышевск, 15 марта 2012 г.) // Официальный сайт Президента РФ. URL: www.kremlin.ru (дата обращения: 16.03.2012).
О.В. Куликова
УСТОЙЧИВОЕ УПРАВЛЕНИЕ ЛЕСАМИ КАК ИНСТРУМЕНТ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
В ОБЛАСТИ ЭКОЛОГИИ с
о т X
s
О
O.V. Kulikova О
т О
SUSTAINABLE FOREST MANAGEMENT AS A TOOL |
OF IMPLEMENTATION OF THE STATE POLICY Г
IN THE FIELD OF ECOLOGY P
о т
го Ф X X
о
В соответствии с положениями Экологической доктрины Российской Федера- Ю
ции1 одной из основных задач в сфере реализации государственной политики в и
области экологии является обеспечение эффективного государственного управ- С
ления охраной окружающей среды. 0
Государственное экологическое управление представляет собой деятельность g
государственных органов по упорядочению (организации) охраны окружающей ¡
среды, использования и охраны природных ресурсов, обеспечения экологической ¿
безопасности человека и других объектов, осуществляемую на основе законода- (
9
тельства, в соответствии с поставленными целями и задачами2. ~
Управление лесами должно исходить из ряда принципов, одним из которых 3 является устойчивость, т. е. рассмотрение лесов как экосистем, состояние, свойства, функции, ценность и полезность которых должны поддерживаться и приумножаться, в т. ч. с целью удовлетворения нужд общества3.
© Куликова Ольга Валентиновна, 2013
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры земельного и экологического права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected] 201
