CC BY
81
Несмотря на относительно недавнее принятие Основ, к их положениям уже апеллируют представители общественности, судебные акты (например, Определение Верховного Суда РФ от 12 сентября 2012 г. № 14-АПГ12-4).
Действительно, Основы содержат большое количество четко обозначенных направлений по совершенствованию законодательства, правоприменительной практики, прямо названо негативное состояние окружающей природной среды в России, но в то же время с их принятием нельзя ожидать существенного изменения экологической ситуации в стране, реальной активности исполнительных структур. В этой связи уместно привести мнение А.Л. Бажайкина: «Принципы охраны окружающей среды в Российской Федерации — это исторически «руководящие идеи», что снижает эффективность их реализации»5.
К сожалению, определив понятие и принципы государственной экологической политики в Российской Федерации, обратившись к последним сообщениям и действиям международных экологических кампаний, мы можем с определенной уверенностью констатировать только одно — природа и человек по-прежнему говорят на разных языках.
1 Бажайкин А.Л. Принципы охраны окружающей среды — как основополагающие идеи (руководящие положения) экологического права и законодательства, государственной экологической политики // Экологическое право. 2012. № 1. С. 16.
2 Хлуденева Н.И., Цуранова А.И. Государственная экологическая политика и право // Журнал российского права. 2011. № 11. С. 128-129.
3 См.: Мошкало В.В. Перспективы развития « зеленой» экономики // На пути к устойчивому развитию России: бюллетень Института устойчивого развития Общественной палаты РФ. 2012. № 59. С. 30.
4 Апарышев И. Будущее за зеленой экономикой // эж-ЮРИСТ. 2012. № 36. С. 1.
5 Бажайкин А.Л. Указ. соч. С. 17.
К.Г. Пандаков, Е.Н. Абанина
РЕАЛИЗАЦИЯ ИДЕЙ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ В ЛЕСНОМ ХОЗЯЙСТВЕ РОССИИ
K.G. Pandakov, E.N. Abanina
REALIZATION OF IDEAS OF A SUSTAINABLE DEVELOPMENT IN FORESTRY OF RUSSIA
Об устойчивом развитии экономики, природопользования и иных сфер в мире заговорили после обнародования Международной комиссией по окружающей среде и развитию доклада «Наше общее будущее»1. Согласно этому докладу устойчивое развитие — это такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу возможности будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности. Сам термин «устойчивое разви-
© Пандаков Константин Григорьевич, 2013
Кандидат юридических наук, доцент, заслуженный юрист Российской Федерации, заведующий кафедрой земельного и экологического права (Саратовская государственная юридическая академия). © Абанина Елена Николаевна, 2013
Кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного и экологического права (Саратовская госу-186 дарственная юридическая академия); e-mail: [email protected]
тие» был не нов, он возник гораздо раньше. Некоторые исследователи2 говорят о XVIII-XIX вв., приводя в пример Германию, где термин «nachhaltigheit» (устойчивость) означал лесохозяйственный принцип и его употребляли применительно к такому типу лесопользования, которое не влекло истощение древесных ресурсов, позволяло сохранить основные защитные функции лесов, поскольку предусматривало лесовосстановление, компенсирующее те объемы лесных ресурсов, которые были утрачены в результате рубок3.
Реализация идей устойчивого развития в лесном хозяйстве должна в идеале привести к устойчивому развитию лесного хозяйства. Сложность устойчивого развития именно лесного хозяйства заключается в том, что необходимо найти компромисс между использованием лесов (в большей части это касается использования с извлечением древесины) и возобновлением леса с целью сохранения его средообразующих, природоохранных и социальных функций, т. е. необходимо установить баланс между обезлесением и облесением желательно с превышением по площади последнего. Именно из-за мировой проблемы обезлесения территорий теория устойчивого развития «вписалась» в лесное хозяйство. Проблема обезлесения имеет давнюю историю и коснулась практически всех государств, однако до XX в. такое положение имело под собой объективные причины. Так, в средние века масштабы обезлесения в Европе увеличивались: леса вырубались с целью высвобождения земель под пашню; в XVIII-XIX вв. темпы обезлесения оставались высокими — древесина была главным источником энергии для промышленности; обезлесение длилось вплоть до начала XX столетия, когда совершенствование агротехнических приемов повысило производительность и замедлило вырубку лесов для подготовки земель под посевы, а древесина усту- ш пила место ископаемому топливу4. н
Конечно, проблема обезлесения была актуальной и для России. Вопросы С
а
несоответствия объемов рубок объемам лесовосстановления волновали как т
о
практиков-лесничих, так и ученых-лесоводов. Так, в принципе, и зародилась к
о
наука — лесоводство, в которой идеи устойчивого развития нашли воплощение о' через такие понятия, как «неистощительность» и «постоянство». Безусловно, | стоит иметь в виду, что именно о «концепции устойчивого развития» речи не в
шло, и сами идеи о правильном ведении лесного хозяйства не имели такого нн
о
же наименования — «устойчивое развитие лесного хозяйства», однако их со- Ю держание практически совпадает с содержанием международных принципов | в области устойчивого управления. Так, например, П.И. Жудра в 1875 г. отме- с
к
чал: «Облесение вырубок — это обязательное условие всякого рационального а хозяйства»5. К.Ф. Тюрмер в 1883 г., Егоров6 в 1915 г. говорили о возможности д использования леса при условии «удовлетворения требований настоящего и и будущего при разумном хозяйстве»7, «сохранения и удержания лесных богатств • для будущих поколений»8. Г.Ф. Морозов в 1916 г. приводил доводы о том, что 33 особенности лесоводства кроются в «идее постоянства пользования лесом и в • идее возобновления его... для осуществления идеи постоянства пользования не- § которое жизненное и определенное требование — это создание и поддержание устойчивости лесных насаждений»9.
В 1992 г. в целях сохранения многогранной роли и разнообразных функций всех видов лесов, лесных угодий и лесных массивов в программный план (программу) действий, принятый ООН с целью устойчивого развития в XXI в.10, была включена глава «Борьба с обезлесением», к программным областям отно- 187
сились: сохранение многогранной роли и разнообразных функций всех видов лесов, лесных угодий и лесных массивов; совершенствование мероприятий по охране, рациональному использованию и сохранению всех лесов и озеленению подвергшихся деградации районов посредством лесовосстановления, облесения, лесовозобновления и других восстановительных мер. Среди целей программ есть цель, которая призывает к устойчивому развитию лесов и направлена на повышение эффективности мероприятий в области рационального использования, сохранения и устойчивого освоения лесов и принятие действенных мер для обеспечения рационального использования и устойчивого производства лесных товаров и услуг.
Однако, несмотря на научно-технический прогресс, признание проблемы международным сообществом и развитие идей о рациональном лесопользовании, о необходимости превышения объема облесения над обезлесением, в новом веке сокращение площадей лесов продолжилось. В 2010 г. общемировая площадь лесов составляла 4,0 млрд га, а в 1948 г. она составляла примерно 4,4 млрд га11. В период между 1990 и 2010 гг. чистое обезлесение происходило со скоростью примерно 0,16 % в год. Если площадь лесов мира продолжит сокращаться со скоростью 5,2 млн га в год (средняя чистая годовая скорость исчезновения лесов в период между 2000 и 2010 гг.), то потребуется 775 лет, чтобы исчезли все леса мира12.
Говоря об устойчивом развитии процессов, связанных с лесом, необходимо отметить, что в международных и национальных документах, в лесотехнической и юридической литературе употребляются различные определения, содержащие термин «устойчивое» по отношению к лесам: устойчивое управление лесами, а устойчивое лесоводство, устойчивое лесопользование, устойчивое развитие лес? ного хозяйства, устойчивое освоение лесов. На первый взгляд, все приведенные а. словосочетания являются синонимами, однако это не так. Важно определить
т
ц равнозначность или неравнозначность указанных терминов, поскольку от их
I точного определения зависит состояние лесов в отдельном государстве (напри-
1 мер, принимая на себя международное обязательство по «устойчивому развитию
го
| лесного хозяйства» на национальном уровне, государство реализует «устойчивое
§ освоение лесов», а это не одно и то же, и конечный результат этих двух процессов
| тоже будет неодинаков).
2 Наиболее часто употребляемым и принятым российским законодателем тер° мином является «устойчивое управление лесами». Как отмечает Н.А. Моисеев, « «... нет строгого, общепринятого его определения, он многоаспектен, многомерен, | «многолик». Но ... все имеющиеся определения устойчивого управления лесами е имеют одну фундаментальную основу — принцип постоянства»13.
° Термин «устойчивое управление лесами» (далее — УУЛ) был принят Кон-
0
° ференцией по вопросам охраны лесов в Европе на уровне министров в 1993 г. и
(Го
¿5 означал управление лесами и лесными угодьями и их использование такими
1 способами и в таких масштабах, которые обеспечивают сохранение их био-| логического разнообразия, продуктивности, способности к восстановлению,
жизнеспособности и потенциала выполнять в настоящее время и в будущем соответствующие экологические, экономические и социальные функции на местном, национальном и глобальном уровнях и которые не наносят ущерба другим экосистемам14.
Провозглашенный принцип «устойчивое управление лесами» был воспринят
188
органами управления в области лесного хозяйства России и «прижился» в спе-
циальных нормативных актах. Так, Федеральная служба лесного хозяйства РФ в 1998 г. устойчивое управление лесами определила как формирование и реализацию системы мер, регулирующих воздействие на леса и обусловливающих достижение и стабильное поддержание их целевой динамики, обеспечивающей неистощительное многоцелевое лесопользование, сохранение и повышение производительности, устойчивости и биологического разнообразия15.
Рослесхоз, утверждая Критерии и индикаторы устойчивого управления лесами Российской Федерации16, также дал определение УУЛ, под которым предлагал понимать целенаправленное, долговременное, экономически выгодное взаимоотношение человека и лесных экосистем. УУЛ предполагает многоцелевое, непрерывное и неистощительное использование лесных ресурсов, функций и свойств лесов, как имеющих рыночную стоимость (древесина, продукты побочного пользования и т. п.), так и не имеющих таковой (например, воздействие на духовное здоровье народа или сохранение исторических традиций).
Концепция развития лесного хозяйства Российской Федерации на 20032010 гг.17 была направлена на создание условий, обеспечивающих устойчивое управление процессами воспроизводства лесов при соблюдении требований непрерывного, рационального и неистощительного пользования лесным фондом, повышение доходов от использования лесных ресурсов, сохранение ресурсного, рекреационного, экологического потенциала лесов и их биологического разнообразия.
Такое видение развития концепции устойчивого развития в лесном хозяйстве воспринял и новый Лесной кодекс РФ 2006 г., закрепив среди принципов лесного законодательства принцип устойчивого управления лесами18. ш
Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации на период до н 2020 года19 к основным целям развития также относит обеспечение устойчивого С
а
управления лесами. т
о
Государственная программа РФ «Развитие лесного хозяйства» на 2013- к
о
2020 годы»20 признает, что организация устойчивого управления лесами являет- О' ся стратегически важной задачей и достижение основных целей развития лесного | хозяйства неразрывно связано с обеспечением устойчивого управления лесами. В
Еще одним документом, который, возможно, официально определит устой- н
о
чивое управление лесами, может стать Национальная лесная политика. В Ю соответствии с проектом документа «лесная политика направлена на обеспече- и ние устойчивого управления всеми лесами страны. Государство обеспечивает с
к
устойчивое управление лесами в области их использования, охраны, защиты и воспроизводства, направленное на обеспечение сбалансированного развития Л
е
экономики и улучшения состояния окружающей природной среды, рациональ- | ного, непрерывного и неистощительного использования лесов»21. •
Исходя из приведенных определений, довольно сложно определить, что же 33 такое устойчивое управление лесами, является ли оно синонимом, составной ^ частью, целью или средством к достижению цели устойчивого развития лесного § хозяйства? Несмотря на необходимый формализм в отношении законодательных определений, все приведенные термины, их содержание и средства достижения «устойчивости» различны. Безусловно, в сравнении с практическими проблемами использования и охраны лесов эти терминологические различия не так и страшны, если бы они не были целью развития такой важной отрасли хозяйства и сектора экономики, как лесной комплекс. И более того, если бы на 189
достижение такой цели не выделялись бы бюджетные средства. Упомянутая Стратегия развития лесного комплекса РФ говорит о потребности в инвестициях на период 2008-2020 гг. по варианту инерционного развития лесного комплекса — 673,3 млрд руб., в т. ч. в лесное хозяйство — 19,3 млрд руб. Государственная программа РФ «Развитие лесного хозяйства на 2013-2020 годы» и подпрограмма «Воспроизводство лесов» говорят о необходимом финансировании в 2013-2020 гг. в размере 125,3 млрд руб., в 2013-2014 гг. — 27,8 млрд руб. и тот и другой документ среди целей называют достижение устойчивого управления лесами. Думается, что практически сложно да и невозможно будет проконтролировать достаточность средств и направления их расходования для достижения устойчивости управления лесами. Для того чтобы система индикаторов и показателей достижения целей, на которые выделяются бюджетные деньги, была понятна и позволяла оценить эффективность устойчивого управления лесами, должно быть изначально четко определено, что такое устойчивое управление и с помощью набора каких средств оно реализуется.
Относительно недавно истек срок Концепции развития лесного хозяйства РФ на 2003-2010 годы, целью которой тоже было создание условий, обеспечивающих устойчивое управление лесами. По утверждению Правительства РФ, «все основные ее мероприятия выполнены»22, а значит, цели достигнуты? Для достижения устойчивого управления лесами были названы следующие мероприятия: подготовка и принятие нормативных правовых актов субъектов РФ, необходимых для реализации Лесного кодекса РФ; формирование новых основных территориальных единиц управления; преобразование лесхозов из го-3 сударственных учреждений в иные организационно-правовые формы; контроль и S надзор в установленном порядке за осуществлением уполномоченными органами S государственной власти субъектов РФ переданных им полномочий; разработка | и реализация субъектами РФ региональных программ воспроизводства лесов; i организация эффективного межведомственного взаимодействия. Формально, все | мероприятия проведены, но привело ли это к достижению цели? Представляется, i что нет, о чем свидетельствует статистика, административная, прокурорская и
§ судебная практика, научные работы и высказывания специалистов-практиков,
ф
| да и самих представителей органов государственной власти. Наоборот, все свиде-| тельствует об ухудшении ситуации в лесном хозяйстве. Кстати, напомним, что '§ действовавшая до Концепции Программа «Леса России»23 также своих целей | не достигла (Программа была направлена на обеспечение рационального и не-Ц истощительного использования лесного фонда, охраны, защиты и воспроизвод-g ства лесов, исходя из принципов устойчивого управления лесами), несмотря на '§ значительный объем финансирования (на выполнение работ в 1997 г. — 151,4; I в 1998 г. — 147,8; в 1999 г. — 151,7; в 2000 г. — 160,0 млрд руб. в ценах 1997 г.). § Не утверждая, что вся негативная ситуация сложилась только от непонима-
| ния и неправильной реализации идей устойчивого развития в лесном хозяй-J стве России, все же отметим следующее. Любая экологически и экономически значимая деятельность должна начинаться с постановки точно определенных целей и задач. Приведенные нормы лесного законодательства показывают, что государство формально внедряет идеи устойчивого развития, провозглашенные международным сообществом, даже не собираясь воплощать их в реальность и, не разбираясь, что в российской действительности результативнее: «устойчиво 190 управлять лесом» или «устойчиво развивать лесное хозяйство». На наш взгляд,
однозначно, второе. Не зря, лицами, не имеющими отношения к официальным правотворцам, а именно, специалистами Гринпис24, участниками Международного семинара по устойчивому лесоводству25 были разработаны «Принципы и критерии устойчивого, экологически и социально ответственного лесоводства и лесопользования в России» и «Принципы экологически устойчивого ведения лесного хозяйства и использования лесов», в самом наименовании отличные от принятого государственными органами — «устойчивое управление лесами», призывающие не управлять, а вести лесное хозяйство.
Отдавая себе отчет в том, что ограниченный объем публикации не позволяет критически проанализировать приведенные определения, что короткие выдержки не могут привести к однозначному выводу, что, не исследуя исторические предпосылки принятия упомянутых нормативных актов, довольно сложно оценить их эффективность, авторы принимают настоящую публикацию за отправную точку в исследовании вопроса об устойчивом развитии лесного хозяйства России.
1 См.: Наше общее будущее: доклад Международной комиссии по окружающей среде и развитию (МКОСР) / пер. с англ. М., 1989.
2 См.: УрсулА.Д. Устойчивое развитие: концептуальная модель // Национальные интересы. 2005. № 1. URL: http://ni-journal.ru/archive/2005/n1_05/5324690e/d93f12df/ (дата обращения: 01.04.2013).
3 Дословно — forstwirtschaftliches Prinzip, nach dem nicht mehr Holz gefällt werden darf, als jeweils nachwachsen kann. См.: Jacob Grimm/Wilhelm Grimm: Deutsches Wörterbuch, Band 7, Leipzig, 1869. S. 69.
4 См.: Состояние лесов мира 2012. Документ ФАО по лесному хозяйству. Рим, 2012. С. 10-18.
5 Жудра П.И. Вопросы дня // Лесной журнал. 1875. Вып. 4. С. 4.
6 Имени и отчества в настоящее время не представляется возможным узнать. — прим. автора.
7 Тюрмер К.Ф. Важность искусственного лесовозращения // Лесной журнал. 1883. Вып. 1. С. 34.
8 Егоров. О будущности лесов Архангельской губернии в связи с существующими приемами лесного хозяйства // Лесной журнал. 1915. Вып. 6-7. С. 1008.
9 Морозов Г.Ф. О лесоводственных устоях // Лесной журнал. 1918. Вып. 9-10. С. 36-49.
10 См.: Повестка дня на XXI век: принята Конференцией ООН по окружающей среде и развитию. Рио-де-Жанейро, 3-14 июня 1992 года // Организация объединенный наций: официальный сайт. URL: http:// www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/agenda21_ch11a.shtml (дата обращения: 01.04.2013).
11 См.: Глобальная оценка лесных ресурсов 2010: Основной отчет. Рим, 2010. С. 10.
12 См.: Состояние лесов мира 2012. Документ ФАО по лесному хозяйству. Рим, 2012. С. 19.
13 Моисеев Н.А. Будет ли в России устойчивое пользование и управление лесами? И что для этого надо бы сделать? // Лесной форум Гринпис России. 2012. 20 сент. URL: http://forestforum.ru/viewtopic. php?f=44&t=13068 (дата обращения: 01.04.2013).
14 См.: Резолюция H1: Общие руководящие принципы устойчивого управления лесами в Европе, 1993. URL: www.unece.org/fileadmin/DAM/timber/docs/jc.../2004-4-ru.pdf (дата обращения: 01.04.2013).
15 См.: Приказ Федеральной службы лесного хозяйства от 3 декабря 1998 г. № 203 «Об утверждении ОСТ 56-108-98 «Лесоводство. Термины и определения». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
16 См.: Приказ Рослесхоза от 5 февраля 1998 г. № 21 «Об утверждении Критериев и индикаторов устойчивого управления лесами Российской Федерации». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
17 См.: Распоряжение Правительства РФ от 18 января 2003 г. № 69-р «О Концепции развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003-2010 годы» (в ред. от 28 сентября 2007 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 4, ст. 364; 2007. № 41, ст. 4919.
18 См.: Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ (в ред. от 28 июля 2012 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 50, ст. 5278; 2012. № 31, ст. 4322.
19 См.: Приказ Минпромторга РФ № 248, Минсельхоза РФ № 482 от 31 октября 2008 г. «Об утверждении Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
20 См.: Распоряжение Правительства РФ от 28 декабря 2012 г. № 2593-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства» на 2013-2020 годы» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 2, ст. 124.
21 Сайт Федерального агентства лесного хозяйства РФ. Новая лесная политика. URL: http://www. rosleshoz.gov.ru/activity/politics/docs/projects/0/Novaya_Lesnaya_politika__29.03.2012.pdf (дата обращения: 01.04.2013).
22 См.: Распоряжение Правительства РФ от 28 декабря 2012 г. № 2593-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие лесного хозяйства" на 2013-2020 годы» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 2, ст. 124.
23 См.: Постановление Правительства РФ от 26 сентября 1997 г. № 1240 «О Федеральной целевой программе "Леса России" на 1997-2000 годы» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 41, ст. 4706.
24 См.: Принципы и критерии устойчивого, экологически и социально ответственного лесоводства и лесопользования в России // FOREST.RU — Все о российских лесах: сайт. URL: http://www.forest.ru/rus/ sustainable_forestry/what_is/gp.html (дата обращения: 01.04.2013).
25 См.: Принципы экологически устойчивого ведения лесного хозяйства и использования лесов в Европейской части России // FOREST.RU — Все о российских лесах: сайт. URL: http://www.forest.ru/rus/ sustainable_forestry/what_is/kostomus.html (дата обращения: 01.04.2013).
Т.В. Волкова
ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА ПРОЦЕССА УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ
T.V. Volkova
LEGAL POLICY OF LAND MANAGEMENT
Правовая политика в сфере самостоятельного правового обеспечения процесса государственного управления земельными ресурсами ведет свой признанный отсчет с 1922 г., когда был принят первый Земельный кодекс РСФСР. В советский период она подвергалась различным изменениям, когда указанный Кодекс практически не действовал (за исключением некоторых институтов, относящихся к землеустройству). В тот период государство заявило себя в качестве собственника земли не только «на бумаге», но и в реальности1.
Односторонность государственных мер по отношению к земле особенно отчетливо проявилась с принятием Конституции СССР 1936 г., в которой был провозглашен принцип бесплатного пользования землей, и сдача в аренду земельных участков не допускалась.
К концу 80-х гг. ХХ в. в полной мере обнаружились назревавшие в социально-экономической структуре общества глубокие противоречия в развитии земельных отношений, порожденные монополией исключительной государственной собственности на землю. Это предопределило необходимость конкретных изменений в земельных отношениях на основе проведения земельной реформы2.
В начале 1990-х гг. ХХ в. начались кардинальные перемены в земельном законодательстве. Земля снова была признана имуществом, был восстановлен институт аренды земли, введен земельный налог. В связи с отменой монополии и права государства на землю начал постепенно развиваться институт купли-продажи земельных участков.
В настоящее время продолжающаяся земельная реформа в России требует новых форм государственного регулирования земельных отношений, иной формулировки понятия и содержания процесса управления в сфере закрепления прав на земельные участки. Государство несет ответственность за их состояние, использование и охрану, несмотря на то, что собственность и иные права на земельные участки осуществляются в разных формах.
© Волкова Татьяна Владимировна, 2013
Кандидат юридических наук, доцент, судья Двенадцатого арбитражного апелляционного суда, доцент 192 кафедры земельного и экологического права (Саратовская государственная юридическая академия).
