CC BY
284
118
ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
В
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
? ГШ гч f
А^Ё
Елена Владимировна КИРДЯШОВА,
кандидат юридических наук, доцент кафедры теории государства и права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И РАЗВИТИЕ ПРАВА
Аннотация. Статья посвящена проблеме несоответствия (а иногда и противоречия) установленных государством правовых предписаний потребностям общественного развития и результатам правообразования.
В качестве объективной причины неудовлетворительного качества современного законодательства автор называет несформированность, неустойчивость системы общественных отношений, подлежащих правовому регулированию. В итоге на систему законодательства ложится особая нагрузка, связанная с обеспечением стабильности общественного порядка. Однако это чревато разрывом между системой права (содержанием) и системой законодательства (формой), объективно протекающим процессом образования права и законотворческим процессом. Усилиями законодателя складывающееся в результате социальных взаимодействий право может не только деформироваться, но и разрушаться. Поэтому совершенствование законодательства должно предусматривать комплекс мероприятий, касающихся как технической отделки нормативных правовых актов, так и исследования, а также научной оценки результатов правообразования. Ключевые слова: законодательство, право, порядок, форма, содержание, правообразование, социальные взаимодействия.
DOI: 10.17803/2311-5998.2018.44.4.118-124
© Е. В. Кирдяшова, 2018
E. V. KIRDYASHOVA, PhD in Law, Associate Professor of Department of Theory of the State and Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) [email protected] 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9 THE IMPROVEMENT OF LEGISLATION AND THE DEVELOPMENT OF LAW Abstract. Thе article is about the problem of discrepancy (and sometimes contradictions) between the requirements established by the legislation and the needs of society and the results of the formation of law. The author believes, that the instability of the system of social relations is an objective for the unsatisfactory quality of the legislation. As a result loading on ensuring stability of public order lays down on the system of the legislation. It is dangerous by a gap between the system of law (contents) and the system of the legislation (form). Keywords: legislation, law, order, form, content, establishment of law, social interaction.
ВЕСТНИК Кирдяшова Е. В. Л ^ С!
УНИВЕРСИТЕТА Совершенствование законодательства и развитие права ' ' ^^
имени O.E. Кутафина (МГЮА)
Критических замечаний в отношении действующего законодательства России не высказывает разве что ленивый.
Одни исследователи, сопоставляя количество законов времен Советского Союза с количеством федеральных законов, отмечают чрезвычайную за-урегулированность общественных отношений при помощи актов высшей юридической силы. Другие, наоборот, пеняют на недостаточное внимание права к новым социальным связям (в сфере информации и компьютерных технологий, медицины, биоинженерии и пр.). Есть и те, кто видит проблему в недостаточной изученности системы действующего законодательства, в определении ее места и роли в правовой системе общества. Можно и нужно упомянуть также и бездействие принимаемых актов, то есть невозможность или нежелание уполномоченных субъектов реализовывать их. Причем это далеко не полный перечень существующих сложностей.
Хочется, однако, сказать несколько слов в поддержку нашего законодательства и указать на объективные факторы, обусловливающие его неудовлетворительное состояние.
Реалии таковы. Отказавшись от социалистического настоящего и коммунистического будущего, Российская Федерация шагнула в эпоху построения буржуазного общества и государства. Очевидно, что по историческим меркам два с лишним десятилетия — срок недостаточный для формирования развитых отношений нового типа.
Следует также принять во внимание, что введенный при помощи права новый экономический порядок не являлся результатом стандартного исторического процесса, закономерным переходом от феодального общества к обществу буржуазному1. Власть решила, что российское общество должно кардинально изменить жизненные устои и начать заниматься первоначальным накоплением капитала в целях построения рыночной экономики, основанной на частной собственности. Это требовало ломки, разрушения значительной части прежних социальных п (в первую очередь экономических и политических) взаимодействий. В
Поскольку экономические отношения требуемого уклада по объективным причинам отсутствовали (равно как и их предпосылки), за дело взялось законодательство, которое стало выступать основным средством установления го- НП сударством новых порядков. Конечно, в одночасье изменить его было нельзя, ^Й и некоторое время в Российской Федерации продолжали действовать акты не гпп< только РСФСР, но и Советского Союза в непротиворечащей новым целям и задачам части2. Однако принципиальные новации были внесены. В итоге часть ранее П п порицаемых отношений стала рассматриваться в качестве основы нового устрой- □ А
социалистического государства, а теперь наконец-то встала на путь истинный. Однако даже в этом случае мы приходим к рынку и частной собственности не в результате обез-
Можно придерживаться точки зрения, согласно которой Россия на некоторое время от- ^ I
клонилась от основного вектора исторического развития, сделав петлю в виде псевдо-
ЧА
тч
Iе Др
земеливания крестьян и разорения феодалов-землевладельцев, а вследствие отказа от НП
собственности государственной, плановой экономики и коммунистической идеологии. Ц Т
См., в частности: Закон РСФСР от 24.10.1990 № 263-1 «О действии актов органов Со- И □
юза ССР на территории РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РФ. 25.10.1990. № 21. Ст. 237. РАЗВИТИЯ
>
2
120 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
/ J )л 'М Я^' 1
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
ства общества. Так, взамен ст. 154 «Спекуляция» УК РФ 1960 г.3 появился Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности»4, вошедший позднее в ГК РФ. Обмен валюты, запрещенный ст. 88 «Нарушение правил о валютных операциях» того же УК РФ 1960 г., был легализован Законом РФ от 9 октября 1992 г. № 3615-1 «О валютном регулировании и валютном контроле»5.
Нельзя отрицать тот факт, что при определенных условиях государство при помощи права не только оформляет (легализует) фактически сложившиеся отношения, требующие в силу своей общественной значимости правовой регламентации, но и запрещает неугодные взаимодействия, а также создает (порождает) новые социальные связи, в которых заинтересованы общество и государство. Так было и при переходе к советскому государству, по определению отрицавшему все проявления предшествующего царского мира. Это государство, однако, не только строило новую экономическую и политическую жизнь, но и приобщало граждан к тем ценностям, которые ей отвечали. В СССР воспитывались советские люди.
Российская Федерация в пику РСФСР отказалась от официальной идеологии и долгое время не уделяла должного (для государства) внимания системообразующим ценностям российского общества. Поэтому возникли очевидные трудности с определением общих интересов, необходимых для формирования властью действенной правовой политики.
Посредством законотворчества государство стало претворять в жизнь намеченные реформы. Следует признать, что этим же оно продолжает заниматься по сегодняшний день.
Ценность любого порядка, а правового в особенности, — в его предсказуемости. Налоговая система, пенсионная система и иные меры социальной поддержки населения должны представлять собой своеобразные островки стабильности в море правового регулирования, поскольку рассчитаны на долгосрочные стратегически важные отношения и касаются всех субъектов права. В них стороной выступает государство. Именно здесь, однако, наблюдается чехарда, что подрывает доверие к властному партнеру. Причем государство использует весьма изощренные меры для изменения сложившихся порядков, в частности разъясняя себе и гражданам, что прежнее понимание норм закона было неполным6.
3 Уголовный кодекс РСФСР, утв. ВС РСФСР 27.10.1960 // Ведомости ВС РСФСР 1960. № 40. Ст. 591.
4 Ведомости СНД и ВС РСФСР 27.12.1990. № 30. Ст. 418.
5 Российская газета. № 240. 04.11.1992.
6 Так, например, государство поступило с налогообложением построек, расположенных на земельных участках, предоставленных для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, садоводства, огородничества или индивидуального жилищного строительства, не являющихся домами, жилыми строениями или гаражами. Письмом Минфина РФ от 16.05.2017 № 03-05-04-01/29325 за подписью директора Департамента А. В. Сазанова и письмом Минфина РФ и ФНС России от 17.05.2017 № БС-4-21/9186@ «Об исчислении налога на имущество физических лиц в отношении хозяйственных строений или сооружений» за подписью действительного государственного советника РФ 2-го класса С. Л. Бондарчука деревенские туалеты стали потенциальным объектом налогообложе-
ВЕСТНИК Кирдяшова Е. В. ^ ^^ ^
УНИВЕРСИТЕТА Совершенствование законодательства и развитие права ' '
имени O.E. Кутафина(МГЮА)
Конечно, по мере формирования реальных социальных взаимодействий правотворческий процесс стал учитывать и их специфику, связав законодательство с действительностью. Однако, как уже отмечалось, развитые общественные отношения — результат длительной эволюции. Их устойчивость обусловлена не наличием соответствующих правовых моделей, а жизненными потребностями, социальным взаимодействием. Первые опытные образцы новых отношений, во-первых, вряд ли могли внести существенный вклад в совершенствование качества нормативных предписаний, а во-вторых, будучи неустойчивыми, придавали аналогичные свойства и законодательным актам. Приходится в очередной раз констатировать: в период реформ и хаоса законодательство стабильным не бывает. Не случайно одно из основных правил кодификации предписывает ее проведение только тогда, когда общественные отношения и их правовая регламентация приобрели устойчивый характер.
В итоге реализованных политических решений мы получили достаточно сложную и в определенной степени хаотичную систему общественных отношений, в которой присутствуют элементы предшествующей эпохи и нового светлого будущего. Особую проблему при этом представляет общественное сознание, которое со скоростью законодательства изменить невозможно. Как показал опыт, даже по прошествии нескольких десятилетий подавляющее большинство граждан Российской Федерации по-прежнему придерживается социалистических взглядов и менее 10 % разделяют либеральные идеи. Причем проведенные властью реформы вызвали очевидную ностальгию по прошлому. Отсюда неустойчивость даже тех новаций, которые так или иначе были восприняты практикой (в частности, постоянно ведущиеся в обществе дискуссии о необходимости пересмотра итогов приватизации и проведения национализации).
Несформированность общественных отношений требует постоянной корректировки установленных правил, выработки новых идеальных моделей, латания образующихся дыр, разрешения коллизий. Фактически регулирование осущест- п
вляется в ручном режиме методом проб и ошибок, является реакцией на вну- В
тренние и внешние факторы.
Наличие наряду с федеральным законодательством законодательства субъ- М □
ектов Федерации только усугубляет ситуацию, поскольку общую картину слож- Н П
ностей реформенного периода дополняет политическая борьба за власть. □ Й
Таким образом, сама система общественных отношений, для регулирования гп п
которых и создается законодательство, не может похвастаться стабильностью □□
и устойчивостью. Из-за расхождения политических пристрастий единством не Пгп
могут похвастаться также интересы власти и общества. □ А
Если принять во внимание, что система законодательства выступает формой Н □
по отношению к системе права, обусловленной, в свою очередь, системой обще- ПП □
ственных отношений, проблемы в содержании неизбежно влекут перераспреде- ПП]^
ление нагрузки в сторону формы, которая начинает выполнять специфические ЕТ
задачи. Именно она придает явлению стабильность и устойчивость в период Д ^
трансформации содержания. Соответственно, итогом периода реформ может нП
!В
ния, попав в категорию строений стоимостью до 300 000 руб. Как тут не вспомнить Ве- ^ д
спасиана (хотя, наверное, в Древнем Риме туалеты выглядели лучше). РАЗВИТИЯ
>
22 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
у )л
Ш--^ 1
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
стать существование формы (системы законодательства) отдельно от содержания (системы права). Нормативное понимание права при этом способствует формирующемуся разрыву, поскольку признанные и поддерживаемые государством общеобязательные правила законодательного происхождения правом и именуются. Именно этим можно объяснить все чаще встречающуюся путаницу с параллельным использованием названий структурных элементов системы права и системы законодательства для обозначения массива норм права.
Приобретя самоценность, система законодательства начинает жить своей жизнью, развиваясь и подчиняясь внутренним законам самоорганизации, а также воле законодателя. Как модно сегодня говорить, хвост начинает вилять собакой. Совершенствование законодательства при этом может не иметь никакой связи с совершенствованием правового регулирования, поскольку создаваемая государством идеальная модель общественных отношений не всегда является жизнеспособной и праву соответствующей. Тогда приходится констатировать наличие теневого или неформального права. Думается, что именно законодательное давление со стороны государства в зарубежной литературе обозначает такое новое явление общественной жизни, как террор, или диктат, права.
Если принять во внимание низкий уровень культуры вообще и правовой культуры в частности, можно представить, что означает совершенствование законодательства в нынешних условиях. Примечательно, что ни один акт, официально регламентирующий процедуру законотворчества, вопросы соответствия права и закона не затрагивает. Речь не идет об идеальном праве, о естественных и неотчуждаемых правах человека и гражданина. Имеется в виду элементарная корреляция результатов процесса правообразования и правотворчества (то есть создание права, адекватного возможностям и потребностям общества, оптимального в конкретных условиях). Все эти связи представляют интерес преимущественно для юридической науки, равно как и принципы правотворчества, использование которых в законодательном процессе также должно носить системный характер.
Таким образом, при совершенствовании законодательства не стоит забывать, что право имеет свою собственную ценность, свои собственные границы, свои собственные принципы. Оно напрямую связано с жизнью общества, его культурой и традициями, объективно формирующимися порядками. Содержание законодательно установленных предписаний должно быть безупречным не только с технической (инструментальной) точки зрения, но и с позиции самого права. Для обеспечения связи права и законодательства праву, складывающимся социальным взаимодействиям надо, во-первых, дать возможность проявить себя. Во-вторых, результаты процесса правообразования необходимо исследовать и дать им научную оценку7. Это требует времени и средств. Однако только в этом
7 В настоящее время согласно ч. 1 ст. 112 Регламента Государственной Думы ФС РФ научная экспертиза законопроекта обязательной не является. Не предусматривают ее необходимость и действующие Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов. Участие научного сообщества в законодательном процессе предполагает постановление Правительства РФ от 15.04.2000 № 347 «О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации», которое устанавливает, что проекты планов законопроектной деятельности Правитель-
73
L-—^ Ii
ЕСТНИК Кирдяшова Е. В.
УНИВЕРСИТЕТА Совершенствование законодательства и развитие права
имени O.E. Кутафина (МГЮА)
случае можно создать систему законодательства, которая будет гарантированно жизнеспособна, целостна и системна.
Таким образом, совершенствование законодательства следует рассматривать как комплексное мероприятие, включающее в себя меры не только технического совершенствования принимаемых актов, но и направленные на исследование реальных потребностей общества в контексте возможностей права и перспектив общественного развития. Законотворчество, вопреки этому, не только дискредитирует, но и разрушает право, дестабилизирует общественный порядок.
Следует также принять во внимание преемственность общественных отношений советского и постсоветского периодов. Это требует мониторинга советского законодательства на предмет возможности его использования в Российской Федерации. Ситуация с Крымом показала актуальность проблемы. Отчасти решение вопроса предложено в распоряжении Президента РФ от 18 марта 2011 г. № 158-рп «Об организации работы по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство Российской Федерации и (или) по признанию указанных актов не действующими на территории Российской Федерации»8. Однако этот процесс опять требует времени.
Кроме того, государству необходимо координировать цели и задачи своей деятельности с ожиданиями общества. Вряд ли следует признать положительным опыт разработки и проведения политики, плохо сочетающейся с массовым общественным сознанием.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Блумер Г. Символический интеракционизм : Перспектива и метод / пер. с англ. А. М. Корбута. — М., 2017. — 346 с.
2. Гурвич Г. Д. Философия и социология права. Избранные сочинения. — СПб., п 2004. — 845 с. В
3. Доктринальные основы юридической техники / Н. А. Власенко, Г. Т. Черно-
бель, О. А. Дворникова [и др.] ; отв. ред. Н. А. Власенко. — М., 2010. — 368 с. М □
4. Дробязко С. Г. Правообразование, правотворчество, правоустановление, их тП субъекты и принципы // Право и демократия : сб. науч. тр. / редкол.: В. Н. Би- □ Й било (отв. ред.) и др. — Минск, 2003. — Вып. 14. пп п
5. Жужгов И. В. Мониторинг правового пространства Российской Федерации : □□
дис. ... канд. юрид. наук. — Ставрополь, 2006. — 213 с. Пт
□
Я>
ства РФ разрабатываются с привлечением Института законодательства и сравнительного т □
правоведения при Правительстве РФ, а федеральные органы исполнительной власти П □
обеспечивают научное обоснование предложений о разработке проектов федеральных ПП^
ТА
тч 1Щ
это постановление, ни Основные требования к концепции и разработке проектов фе- т П
деральных законов, утвержденные постановлением Правительства РФ от 02.08.2001 Ц Т
№ 576, также не устанавливают. И д
Текст распоряжения официально опубликован не был. РАЗВИТИЯ
законов. Кроме того, научные учреждения могут привлекаться к разработке законопроектов. Однако обязательность независимой научной экспертизы проектов законов ни
>
124 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
у )л 'М Я^' 1
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
6. Иеринг Р. Юридическая техника / пер. с нем. Ф. С. Шендорфа. — СПб., 1905.
7. Керимов Д. А. Кодификация и законодательная техника. — М., 1962. — 104 с.
8. Концепции развития российского законодательства / Л. В. Андриченко, О. А. Акопян, В. И. Васильев [и др.] ; отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров. — М., 2014. — 128 с.
9. Леони Б. Свобода и закон / пер. с англ. В. Кошкина ; под ред. А. Куряева. — М., 2008. — 312 с.
10. Мальцев Г. В. Социальные основания права. — М., 2017. — 800 с.
11. Научные концепции развития российского законодательства / А. И. Абрамова, С. Е. Нарышкин, Т. Я. Хабриева [и др.] ; отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров. — 7-е изд. — М., 2015. — 544 с.
12. Научные основы советского правотворчества / О. А. Гаврилов, Н. П. Колда-ева, А. С. Пиголкин [и др.] ; отв. ред. Р. О. Халфина. — М., 1981. — 317 с.
13. Нормография / Ю. Г. Арзамасов, М. Л. Давыдова, Т. Д. Зражевская [и др.] ; отв. ред. Ю. А. Арзамасов. — М., 2017. — 460 с.
14. Правовой мониторинг / А. Н. Андрианов, В. Б. Болдырев, С. В. Бошно [и др.] ; под ред. Ю. А. Тихомирова, Д. Б. Горохова. — М., 2009. — 415 с.
15. Радбрух Г. Философия права / пер. с нем. Ю. М. Юмашева. — М., 2004. — 238 с.
