CC BY
112
194
ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
В
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
O.E. Кугафина (МПОА)
Елена Игоревна СТЕПУШКИНА,
аспирант кафедры теории государства и права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) [email protected] 123995, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА
Аннотация. Правотворческая деятельность является одной из правовых форм реализации социальной функции государства. Для правотворчества социального государства важны принципы справедливости и научности. Принцип научности правотворчества предполагает разработку концептуальных положений социального государства и их последовательное проведение в законодательстве. Для правотворческой деятельности социального государства необходимы разработка нормативных документов стратегического характера (доктрин, концепций, стратегий) и социальных стандартов — норм, на основе которых определяются уровни основных государственных социальных гарантий.
Ключевые слова: социальное государство, социальная функция государства, правовые формы деятельности государства, правотворчество, систематизация законодательства, научность правотворчества.
DOI: 10.17803/2311-5998.2018.44.4.194-201
E. I. STEPUSHKINA,
Postgraduate Student of the Department of Theory of the State and Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) [email protected] 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, d. 9
LAW-MAKING ACTIVITY OF THE SOCIAL STATE
Abstract. Law-making activity is one of the legal forms of realization of the social function of the state. For the law-making of the social state, the principles of justice and science are important. The principle of scientific lawmaking involves the development of conceptual provisions that specify the chosen model of the social state, and their consistent implementation in the legislation. It is necessary to develop legal documents of a strategic nature (doctrines, concepts, strategies) and social standards — norms on the basis of which the levels of basic state social guarantees are determined, for the law-making activity of the social state.
Keywords: social state, social function of the state, legal forms of state activity, lawmaking, systematization of legislation, scientific lawmaking.
С:
, реди форм реализации каждой функции государства важное значение принадлежит правотворчеству. Регулирование государством той или иной © Е. И. Степушкина, 2018 ^^^ сферы общественных отношений начинается с издания правовых норм,
'В
£-Ь
ЕСТНИК Степушкина Е. И.
УНИВЕРСИТЕТА Правотворческая деятельность социального государства
имени О.Е, Кутафина (МГЮА)
только затем можно говорить об их реализации, то есть о правоисполнительной и правоохранительной формах осуществления функций государства.
Значение правотворчества для функций государства отмечтили в своих работах, например, Ю. В. Марченко, М. В. Слипенчук 1. Но надо сказать, что правотворческая форма реализации социальной функции государства изучена только в некоторых вопросах2. В то же время взгляд на обширную литературу о правовых аспектах социальной государственности убеждает нас в том, что правотворческая форма реализации социальной функции государства затрагивается в научном анализе многих проблем — значения права, принципов права в социальном государстве, правового понимания, правовой идеологии, нормативно-правового оформления, правовых основ, правовых факторов, юридических индикаторов, юридических критериев социального государства и др. При этом освещаются прежде всего законодательные основы социального государства, принятие необходимых нормативных правовых актов для реализации положений ст. 7 Конституции РФ.
В целом с учетом работ последних лет можно вести речь об интересных тенденциях в развитии правотворческой деятельности социального государства. В десятках публикаций последних двух десятилетий речь идет о том, что уровень социальной дифференциации и преобладающая направленность политики в социально-экономической сфере ставят под сомнение реализацию статьи Конституции РФ о социальном государстве. При этом, как отмечает один из авторов, Россия отказалась от инструментов сглаживания расслоения населения, успешно апробированных во многих странах3.
Можно предложить конституционно-правовые механизмы, способные сделать реальностью положения о социальной государственности. К их числу относятся: закрепление не только фискальной, но и социально-перераспределительной функции налогов; прогрессивного налогообложения доходов личной (не используемой для производственных нужд) собственности; недопущение льготного налогообложения доходов от капитала по сравнению с доходами от трудовой деятельности; социальной функции собственности т.д.4
Марченко Ю. В. Правотворческая деятельность как правовая форма осуществления функций государства // Вестник Саратовской государственной академии права. 2008. № 5 (63). С. 20—26 ; Слипенчук М. В. Особенности правотворческой деятельности при реализации функций государства // Закон и право. 2009. № 8. С. 30—32. См.: Ильин А. В. Сущность российского правотворчества в условиях проблем построения
Болдырев О. Ю. Указ. соч. С. 50—51.
"О
социального государства // Социально-экономические аспекты развития современного Б
общества. М., 2017. С. 72—81 ; Евстратов А. Э. Цели правотворчества социального у
государства (постановка проблемы) // Вестник Омского университета. Серия : Право. >
2016. № 1 (46). С. 28—35. М Болдырев О. Ю. Социальное государство и конституция // Социально-экономические ^ проблемы современности: поиски междисциплинарных решений : сб. науч. тр. участ- □ ников Междунар. конф. «XXIV Кондратьевские чтения» / под ред. В. М. Бондаренко. М., □
2017. С. 47—51. □
УЧЕНОГО
>
3
4
196 трибуна молодого ученого
у )л 'М Я^' 1
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
Правотворческая деятельность социального государства анализируется также с точки зрения необходимости выявления и согласования противоположных социальных интересов, претендующих на законодательное признание и закрепление5. Интересны выводы относительно недостатков социального законодательства, а также соответствующих правотворческих процедур (сделанные на основании исследований 1990-х гг.), в силу которых социальные права не могут быть в полной мере обеспечены.
Плодотворной представляется разработка принципов правотворчества в социальном государстве и взгляд на правотворческую форму реализации социальной функции государства. Среди принципов правотворчества называют законность, справедливость, научность, демократизм, гласность и ряд других. Думается, что в связи с социальным государством особое значение имеют принципы справедливости и научности, которые должны наполняться соответствующим содержанием.
Как указывает А. Э. Евстратов, практическая реализация доктрины правового и социального государства предполагает трансформацию всех элементов государственно-правовой системы. Осуществление функций государства должно соответствовать идеалам справедливости и гуманизма, обеспечивать верховенство права, гарантировать взаимную ответственность граждан и государства. Основополагающий принцип социального государства — принцип достойной жизни, отражающий принцип справедливости6.
Думается, что содержание социальной государственности как государственности справедливой должно находить отражение в принципе не только справедливости, но и научности. Его содержание может быть выражено в научных концепциях развития российского законодательства7.
Принцип научности правотворческой деятельности в социальном государстве требует разработки теоретических подходов к систематизации социального законодательства. Эта проблема, как отмечает М. А. Бухтерева по состоянию на начало 2000-х гг., не нашла широкого освещения в отечественной государственно-правовой науке8. В настоящее время перспективы систематизации социального законодательства уже оценены.
Так, отмечается необходимость систематизации социального законодательства в целях упорядоченности, консолидированности, большей ясности правового регулирования отношений по социальной защите населения. Так как массив
5 Ильин А. В. Указ. соч. С. 72—81.
6 Евстратов А. Э. Указ. соч. С. 29, 34.
7 См., например: Путило Н. В. Глава 11. Развитие законодательства в области здравоохранения // Научные концепции развития российского законодательства : монография. 7-е изд., доп. и перераб. / отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров. М., 2015. С. 193—204 ; Волкова Н. С. Глава 12. Концепция развития законодательства в сфере образования // Там же. С. 205—215 ; Шелютто М. Л. Глава 16. Развитие семейного законодательства // Там же. С. 246—258 ; Литовкин В. Н. Глава 17. Развитие жилищного законодательства // Там же. С. 259—269 ; Захаров М. Л. Глава 18. Развитие законодательства о социальном обеспечении // Там же. С. 270—286.
8 Бухтерева М. А. Формы реализации функций государства : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. 202 с.
ВЕСТНИК Степушкина Е. И. Л
УНИВЕРСИТЕТА Правотворческая деятельность социального государства ' "
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
подзаконных нормативных правовых актов в этой сфере достаточно обширен, выражение «законодательство в сфере социальной защиты населения» следует понимать широко, как совокупность не только законов, но и всех нормативных правовых актов9.
Как указывает Н. А. Толкунова, использование различных форм систематизации законодательства (инкорпорации, консолидации и кодификации) проистекает из специфики современной ситуации. Из-за отсутствия должной полноты правового регулирования социальной защиты населения здесь, по всей видимости, невозможна отраслевая консолидация. Но частичная консолидация этого законодательства в рамках отдельных его институтов вполне возможна и, более того, в ряде случаев актуальна (например, речь может идти о консолидации законодательства о социальном обслуживании населения). Институциональная кодификация законодательства в сфере социальной защиты населения, когда его отдельные институты находили отражение в кодексах, тоже может быть частично проведена. Несмотря на неясность перспектив единого кодекса законодательства в сфере социальной защиты, думается, что возможна подготовка Пенсионного кодекса Российской Федерации10.
Естественным образом идут рассуждения и об отраслевом статусе социального законодательства, здесь авторы склоняются к тому, что это не что иное, как комплексный нормативный массив, находящийся на стадии становления комплексной отрасли законодательства11.
Важный аспект принципа научности правотворчества (равно как и планомерного осуществления организационно-исполнительной и правоприменительной деятельности) на современном этапе — разработка документов стратегического планирования.
Начало более планомерному подходу к реализации социальной функции государства было положено, по всей видимости, в 2005 г., с началом реализации Приоритетных национальных проектов — программы по росту «человеческого капитала» в России, объявленной 9 сентября 2005 г. на первом заседании осенней сессии Государственной Думы Президентом России В. В. Путиным и реализуемой органами исполнительной власти России и ее субъектов с 2006 г. Приоритетные национальные проекты и реализуемые федеральные программы явились значимым организационным шагом в развитии социальной функции государства и правовых форм ее осуществления, что отражалось в разработанных в этот период документах.
Так, Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. была разработана с целью определения путей и способов обеспечения в долгосрочной перспективе устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития эконо-
утверждена распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-рф // СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.
"0
мики, укрепления позиций России в мировом сообществе12. Б
Н
9 Толкунова Н. А. Систематизация российского законодательства в сфере социальной > защиты населения : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2011. С. 11. М
10 См.: Толкунова Н. А. Указ. соч. С. 13—14. Л
11 См.: Бухтерева М. А. Указ. соч. ; Толкунова Н. А. Указ. соч. С. 11. □
12 Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г : □
Г □
УЧЕНОГО
>
98 ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
У )л ш--^ 1
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
Далее, в 2009 г. в целях реализации государственной политики в области обеспечения национальной безопасности были приняты Основы стратегического планирования в Российской Федерации13. Данные Основы являлись ключевым методологическим документом для организации работы федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ по реализации стратегических национальных приоритетов на федеральном, региональном и отраслевом уровне14.
Новый этап в развитии стратегического планирования наступил в 2014 г., когда был принят Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»15. Как указывает Ю. А. Тихомиров, многолетнее забвение прогнозной тематики наконец сменяется возрождением интереса к ней, хаотичность социально-экономических процессов потребовала введения перспективных механизмов их преодоления16. Этот закон, предусмотренные в нем документы стратегического планирования, принимаемые в течение этих лет, также служат предметом научного обсуждения17.
Таким образом, очевидна роль концептуальных документов в организации правотворческой и правореализационной формы осуществления социальной функции государства. В этой связи следует отметить неоднократно высказываемую идею о необходимости уточнения концептуальных подходов к содержанию социальной государственности, разработке документов доктринального характера, развитию основных положений концепции социальной государственности в законодательстве.
Так, М. А. Бухтерева еще в начале 2000-х гг. говорила о необходимости принятия базового нормативного акта о гарантиях государства в социальной сфере — закона «О социальной защите в Российской Федерации» (сейчас в большей степени говорят о Социальном кодексе РФ18), о необходимости проведения «методической работы по определению и уточнению минимального потребительского бюджета»19.
Известен и разработанный коллективом авторов макет-проект Социальной доктрины Российской Федерации, представляющий собой модель нормативного
13 Основы стратегического планирования в Российской Федерации : утверждены Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 536 // СПС «КонсультантПлюс».
14 Молчанов Н. А, Егоров В. П., Матевосова Е. К. Новые аспекты правового регулирования государственного стратегического планирования в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 2. С. 29.
15 СЗ РФ. 2014. № 26. Ст. 3378.
16 Тихомиров Ю. А. Прогнозы и риски в правовой сфере // Журнал российского права. 2014. № 3. С. 105—111.
17 Баранов В. М. Стратегия законотворчества современной России: понятие, технико-юридическое оформление, эффективность реализации // Юридическая техника : ежегодник. 2015. № 9. С. 29—42.
18 Локосов В., Ярашева А. Проект Социального кодекса Российской Федерации и социальное государство // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2013. № 2. С. 131—138.
19 Бухтерева М. А. Указ. соч. С. 107—124.
ВЕСТНИК Степушкина Е. И. Л QQ
УНИВЕРСИТЕТА Правотворческая деятельность социального государства '
имени O.E. Кутафина (МГЮА)
правового документа доктринального уровня, определяющего политику России в области социального развития. Социальная доктрина Российской Федерации — особый тип документа, задающего управленческое содержание государственной политики, в том числе в стратегической перспективе. В предлагаемом подходе социальная политика понимается шире, чем только социальная защита, — это весь комплекс развития человеческого потенциала страны20.
Как отмечает Н. А. Толкунова, необходима подготовка Концепции социальной защиты населения, эта Концепция позволила бы начать консолидацию комплексной отрасли законодательства в сфере социальной защиты населения21.
Одна из перспективных идей, высказываемых еще с начала 2000-х гг. в рамках разработки Концепции социального государства, касается разработки Государственных социальных стандартов, с этого должно начинаться доктринальное и законодательное обеспечение социальной функции государства. Эти стандарты могли бы быть ориентиром для правотворческой, правореализационной и правоохранительной деятельности.
По справедливому замечанию П. А. Лаптева, с присоединением нашей страны к Совету Европы и ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод правовое бытие России обрело новое качество и новое, европейское изменение. Не будет преувеличением сказать, что 5 мая 1998 г. — дата вступления в силу Европейской конвенции для России — для нашей правовой системы является датой переломного, по-своему даже революционного момента. Российская Федерация вошла в европейское «правовое пространство» (применительно к праву Совета Европы) и должна стремиться к тому, чтобы глубоко осваивать для себя это пространство и учится жить юридически неизолированно от Европы. Для этого требуется прежде всего корректировка законодательства Российской Федерации, чтобы оно ни при каких обстоятельствах не расходилось с Европейской конвенцией, со стандартами Совета Европы22.
Надо полагать, что разработчики Концепции социального государства Российской Федерации руководствовались именно этими соображениями и использовали европейский опыт в области социальной политики. В качестве Государственных социальных стандартов предлагается понимать устанавливаемые государством нормы и нормативы, обеспечивающие реализацию Конституцией РФ социальных прав граждан и порядок предоставления этих прав, являющихся одновременно и ориентирами для социальной и экономической политики. Государственные социальные стандарты устанавливаются в виде законодательных актов и (или) других видов нормативных правовых актов и являются обязательными для применения на всей территории Российской Федерации23. Б
Н
20 Социальная доктрина Российской Федерации: макет-проект : монография / В. И. Якунин ^ [и др.] ; под общ. ред. С. С. Сулакшина. М., 2010. 224 с. М
21 Толкунова Н. А. Указ. соч. С. 12. Л
22 Лаптев П. А. Значение Конвенции о защите прав человека и основных свобод для пра- □ вовой системы России // Социальное государство: мировой опыт и реалии России. М., □ 2003. С. 15—16. □
~0
Концепция социального государства Российской Федерации. М., 2002. С. 30—32.
УЧЕНОГО
>
23
200 трибуна молодого ученого
у )л 'М Я^' 1
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
Необходимо, как справедливо считают разработчики Концепции, принять федеральный закон «О государственных социальных стандартах», которым определить их систему, охватывающую такие основные сферы социальных отношений, как оплата труда и трудовых отношений; обеспечение занятости и помощи безработным, пенсионное обеспечение; обеспечение лекарственными средствами и товарами массового спроса; обеспечение населения жильем, коммунальными и бытовыми услугами; образование и профессиональная подготовка; наука, культура; социальное страхование, социальная помощь и социальное обслуживание населения; обеспечение экологической безопасности; защита социальных прав граждан24.
Концепция социального государства, разработанная в первой половине 2000-х гг., является результатом совместного труда государственных органов, научных и образовательных учреждений. Но пока она не стала официальным документом, перспективы разработки и принятия Государственных социальных стандартов весьма неопределенные.
Принцип научности правотворчества предполагает разработку концептуальных положений, конкретизирующих избранную модель социального государства, и последовательное проведение их в законодательстве. Для правотворческой деятельности социального государства, наряду с конституционным закреплением социально-экономических прав, принципиальной представляется разработка нормативных документов стратегического характера (доктрин, концепций, стратегий); необходима доктринальная разработка и законодательное закрепление социальных стандартов — норм, на основе которых определяются уровни основных государственных социальных гарантий.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Баранов В. М. Стратегия законотворчества современной России: понятие, технико-юридическое оформление, эффективность реализации // Юридическая техника : ежегодник. — 2015. — № 9. — С. 29—42.
2. Болдырев О. Ю. Социальное государство и конституция // Социально-экономические проблемы современности: поиски междисциплинарных решений : сб. науч. тр. участников Междунар. конф. «XXIV Кондратьевские чтения» / под ред. В. М. Бондаренко. — М., 2017. — С. 47—51.
3. Бухтерева М. А. Формы реализации функций государства : дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2002. — 202 с.
4. Евстратов А. Э. Цели правотворчества социального государства (постановка проблемы) // Вестник Омского университета. — Серия : Право. — 2016. — № 1 (46). — С. 28—35.
5. Ильин А. В. Сущность российского правотворчества в условиях проблем построения социального государства // Социально-экономические аспекты развития современного общества : межвуз. сб. науч. трудов. — М., 2017. — С. 72—81.
24 Концепция социального государства Российской Федерации. С. 30—32.
'В
£-Ь
ЕСТНИК Степушкина Е. И.
УНИВЕРСИТЕТА Правотворческая деятельность социального государства
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
6. Лаптев П. А. Значение Конвенции о защите прав человека и основных свобод для правовой системы России // Социальное государство: мировой опыт и реалии России. — М., 2003.
7. Локосов В., Ярашева А. Проект Социального кодекса Российской Федерации и социальное государство // Вестник Института экономики Российской академии наук. — 2013. — № 2. — С. 131—138.
8. Марченко Ю. В. Правотворческая деятельность как правовая форма осуществления функций государства // Вестник Саратовской государственной академии права. — 2008. — № 5 (63). — С. 20—26.
9. Молчанов Н. А., Егоров В. П., Матевосова Е. К. Новые аспекты правового регулирования государственного стратегического планирования в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. — 2015. — № 2. — С. 28—34.
10. Научные концепции развития российского законодательства : монография. — 7-е изд., доп. и перераб. / отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров. — М., 2015. — 540 с.
11. Слипенчук М. В. Особенности правотворческой деятельности при реализации функций государства // Закон и право. — 2009. — № 8. — С. 30—32.
12. Социальная доктрина Российской Федерации: макет-проект : монография / В. И. Якунин [и др.] ; под общ. ред. С. С. Сулакшина. — М., 2010. — 224 с.
13. Тихомиров Ю. А. Прогнозы и риски в правовой сфере // Журнал российского права. — 2014. — № 3. — С. 105—111.
14. Толкунова Н. А. Систематизация российского законодательства в сфере социальной защиты населения : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Н. Новгород, 2011. — 28 с.
