CC BY
88
тз
L-—^ i,
'МШН1Ш Пастушенко Е. Н.
УНИВЕРСИТЕТА Основные направления развития финансовых технологий как документ | имени o.e. кутафина(мгюА) правотворческой политики Центрального банка Российской Федерации
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ ФИНАНСОВЫХ ТЕХНОЛОГИЙ КАК ДОКУМЕНТ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация. В статье дана характеристика изданным Центральным банком РФ в инициативном порядке Основным направлениям развития финансовых технологий на период 2018—2020 годов как программного документа концептуального характера, в котором реализуется правотворческая политика Банка России в указанной сфере. Выделены два подхода законодателя к реализации нормотворческой функции Банка России: общий и специальный. Обозначена тенденция развития нормотворческой функции Банка России, которая заключается в расширении специального подхода к определению нормотворческих полномочий Банка России, в том числе в сфере финансовых технологий. Дана положительная оценка нормотворческой активности Банка России и формирования делового взаимодействия регулятора с банковским сообществом в разработке механизма оценки последующего фактического воздействия нормативных актов Банка России. Ключевые слова: Центральный банк РФ, финансовый рынок, финансовые технологии, Основные направления развития финансовых технологий, нормативные акты Банка России, правотворческая политика Банка России.
Елена Николаевна ПАСТУШЕНКО,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной юридической академии past_en@mail.ru 410056, Россия, г. Саратов, ул. Вольская, д. 1
DOI: 10.17803/2311-5998.2018.49.9.153-158
E. N. PASTUSHENKO, Doctor of Law, Professor, Professor of the Department of Financial, Banking and Customs Law of the Saratov State Law Academy past_en@mail.ru 410056, Russia, Saratov, VolskyStr, 1 THE MAIN DIRECTIONS OF THE DEVELOPMENT OF FINANCIAL TECHNOLOGIES AS A DOCUMENT OF THE LAW-MAKING POLICY OF THE CENTRAL BANK OF THE RUSSIAN FEDERATION Abstract. The article gives a characteristic of the Basic directions of the development of financial technologies issued by the Central Bank of the Russian Federation for the period 2018—2020 as a policy document of a conceptual nature in which the Bank of Russia's lawmaking policy in this sphere is being implemented. Two approaches of the legislator to the implementation of
© Е. Н. Пастушенко, 2018
154
ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
"Т^ЕСТНИК
) УНИВЕРСИТЕТА
а-—^ имени О. Е. Кугафи на (МПОА)
the standard-setting function of the Bank of Russia are singled out: general and special. The tendency of development of the standard-setting function of the Bank of Russia is indicated, which consists in expanding a special approach to determining the standard-setting powers of the Bank of Russia, including in the sphere of financial technologies. A positive assessment of the Bank of Russia's standard-setting activity and the formation of business interaction between the regulator and the banking community in developing a mechanism for assessing the subsequent actual impact of the Bank of Russia regulations. Keywords: Central Bank of the Russian Federation, financial market, financial technologies, Basic directions of financial technologies development, normative acts of the Bank of Russia, law-making policy of the Bank of Russia.
Развитие российского финансового рынка характеризуется активным внедрением финансовых технологий, что требует адекватного правового обеспечения. Е. Ю. Грачева справедливо обращает внимание на то, что финансовая сфера подвержена постоянным изменениям, обусловленным трансформацией финансово-правовых механизмов1. Поэтому издание Центральным банком РФ Основных направлений развития финансовых технологий на период 2018—2020 годов2 является важным событием финансово-правового регулирования общественных отношений на финансовом рынке.
Целеполагание Основных направлений развития финансовых технологий на период 2018—2020 годов свидетельствует о системной направленности данного программного документа концептуального характера на эффективную реализацию функций Банка России на современном этапе социально-экономического и политико-правового развития. Так, Банком России в Основных направлениях развития финансовых технологий на период 2018—2020 годов поставлены следующие цели: содействие развитию конкуренции на финансовом рынке; повышение доступности, качества и ассортимента финансовых услуг; снижение рисков и издержек в финансовой сфере; повышение уровня конкурентоспособности российских технологий.
Поэтому представляется весьма обоснованным подчеркнуть взаимосвязь Основных направлений развития финансовых технологий на период 2018—2020 годов с другим программным документом концептуального характера — Стратегией повышения финансовой доступности в России на период 2018—2020 годов, которая была одобрена Советом директоров Банка России 26 марта 2018 г.3
1 См.: Покачалова Е. В., Петрова И. В. Обзор Всероссийской научно-практической конференции «Безопасность в бюджетно-налоговой, таможенной и иных сферах финансовой деятельности: экономические и правовые проблемы, 31.10.2017, Москва — Саратов // Актуальные проблемы российского права. 2018. № 3 (88). С. 192 (тезисы выступления Е. Ю. Грачевой).
2 URL: http://cbr.ru/Content/Document/File/35816/ON_FinTex_2017.pdf (дата обращения: 29.04.2018).
3 URL: http://cbr.ru/Content/Document/File/37470/str_30032018.pdf (дата обращения: 29.04.2018).
73
L-—^ Ii
f»* Пастушенко Е. Н.
УНИВЕРСИТЕТА Основные направления развития финансовых технологий как документ | имени o.e. кугафина(мгюА) правотворческой политики Центрального банка Российской Федерации
Основные направления развития финансовых технологий на период 2018— 2020 годов содержат положения о необходимости издания нормативных правовых актов в заявленной сфере общественных отношений, включая нормативные акты Банка России. Обозначенный программный документ Банка России, носящий концептуальный, стратегический характер, содержит элементы концепции проекта нормативного акта Банка России. В указанном аспекте Основные направления развития финансовых технологий на период 2018—2020 годов возможно охарактеризовать как документ правотворческой политики Центрального банка РФ, что представляется актуальным исследовать как с научно-теоретических, так и с практических позиций.
В теории права нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подвергаются анализу не только с позиций устранения подзаконного правотворчества, вытеснения его законодательным регулированием, но и, что представляется востребованным, с позиций изменения политики в отношении этого вида правотворческой деятельности, сутью которого являются гармонизация законодательства; определение его меры и удельного веса, которые не должны вести к исчезновению подзаконного (в том числе ведомственного) регулирования; создание необходимых условий для оптимального сочетания законов и подзаконных актов в правовой системе страны4.
Как справедливо полагают А. В. Малько и А.П Мазуренко, это объясняется тем, что в законах невозможно полностью отразить все тонкости регулирования тех или иных общественных отношений; развивать и конкретизировать положения законов призваны подзаконные акты, в которых содержится самая значительная часть всех правовых предписаний5. Это касается и правотворчества Центрального банка РФ как субъекта с особым публично-правовым статусом, нормотвор-ческая функция которого последовательно рассматривается Конституционным Судом РФ как элемент компетенции Центрального банка РФ, имеющей конституционно-правовые основы.
В определении от 26 октября 2017 г. № 2494-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Давыдова Андрея Павловича на нарушение его ^ конституционных прав частью первой статьи 7 Федерального закона "О Централь- Н ном банке Российской Федерации (Банке России)"» Конституционный Суд РФ Ео подтвердил ранее сформулированные правовые позиции о нормотворческих ЦЕВ полномочиях Банка России, характеризующихся принципом обязательности6. Н Хл^ Следует подчеркнуть, что в деятельности правотворческих органов важное Ы^ГВ значение имеет принцип гласности7. В указанном аспекте позитивное значение Хг □ 0
<йпй
См.: Малько А. В., Мазуренко А. П. Правотворческая политика России: история и совре- ^^ □
менность : монография. М. : Юрлитинформ, 2014. С. 127—128. гшше
См.: Малько А. В., Мазуренко А. П. Указ. соч. С. 128. ¿Е 0 <
СПС «КонсультантПлюс». Документ опубликован не был. Ш
См.: Поленина С. В. Гласность в деятельности правотворческих органов // Правотворче- ^ □
ская политика в современной России : сборник научных трудов по материалам Всероссий- б Рр в
Ш
ского круглого стола / под общ. ред. А. В. Малько, А. П. Мазуренко. Саратов : Саратовский I н гп Н
филиал Института государства и права РАН ; Минеральные воды : Северо-Кавказский ХШ>Е филиал Московского гуманитарно-экономического института, 2009. С. 23—25.
ОТНОШЕНИИ
>
5
6
7
56 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
у )л ш--У 1
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
приобретает факт размещения Основных направлений развития финансовых технологий на период 2018—2020 годов на главной странице официального сайта Банка России в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
Применительно к Основным направлениям развития финансовых технологий на период 2018—2020 годов следует выделить два подхода в реализации нор-мотворческой функции Центрального банка РФ: общий и специальный. Общий подход в определении полномочий Центрального банка РФ на издание нормативных актов закреплен в ст. 7 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», что имеет отношение и к изданию Банком России нормативных актов в сфере финансовых технологий. Специальные подходы определены в проектах федеральных законов № 419059-7 ФЗ «О цифровых финансовых активах»8, который предусматривает издание Банком России нормативных актов как самостоятельно, так и по согласованию с Правительством РФ, и № 419090-7 «Об альтернативных способах привлечения инвестиций (краудфандинге)»9, который четко формулирует позицию о полномочиях Банка России принимать нормативные акты по вопросам, отнесенным к его компетенции настоящим федеральным законом (п. 7 ч. 1 ст. 14 проекта). Усиление специального подхода в реализации нормотворческой функции Банка России является тенденцией развития правового регулирования нормотворческой функции Банка России, в том числе применительно к вопросам правового регулирования финансовых технологий.
Правовое регулирование финансовых технологий содержит финансово-правовую, административно-правовую, гражданско-правовую и иную отраслевую направленность. Издание нормативных актов Банка России в сфере развития финансовых технологий ставит вопрос о полномочиях Банка России издавать нормативные акты, содержащие нормы гражданского права. Дело в том, что ст. 3 Гражданского кодекса РФ, закрепляя подзаконное нормотворчество в сфере гражданских отношений, обращает внимание на полномочия Президента РФ, Правительства РФ, министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, к которым Центральный банк РФ не может быть отнесен в силу особенностей публично-правового статуса. Выходом из сложившейся ситуации предлагается считать положения ч. 4 ст. 48 ГК РФ о том, что правовое положение Центрального банка РФ (Банка России) определяется Конституцией РФ и законом о Центральном банке РФ, т.е. включая полномочия на издание нормативных актов, в том числе содержащих нормы гражданского права.
В перспективе представляется необходимым внести дополнение в ст. 3 ГК РФ о нормативных актах Банка России, содержащих нормы гражданского права. Следует заметить, что проект Федерального закона № 424632-7 «О внесении изменений в части первую, вторую и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации» не содержит упоминаний о нормативных актах Банка России. Возможно суждение и о том, что упоминаемые в проектах федеральных законов № 419059-7 «О цифровых финансовых активах» и № 419090-7 ФЗ «Об альтернативных способах привлечения инвестиций (краудфандинге)» нормативные
8 СПС «КонсультантПлюс».
9 СПС «КонсультантПлюс».
73
L-—^ Ii
f»* Пастушемко Е. Н.
УНИВЕРСИТЕТА Основные направления развития финансовых технологий как документ |Q/ имени o.e. кугафина(мгюА) правотворческой политики Центрального банка Российской Федерации
акты Банка России не будут содержать нормы гражданского права, а будут являться источниками финансового права, административного права. В указанном аспекте заслуживает поддержки предложение о выделении для целей оценки качества нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, нормативных правовых актов Центральной избирательной комиссии РФ, нормативных актов Банка России, нормативных правовых актов иных государственных органов Российской Федерации и должностных лиц Российской Федерации10.
Таким образом, нормативные акты Банка России справедливо предлагается рассматривать обособленно от нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Изложенный подход предлагается использовать при внесении дополнений в ст. 3 ГК РФ о нормативных актах Банка России, содержащих нормы гражданского права.
Подлежат доктринальному осмыслению новеллы правового регулирования нормотворческой функции Банка России, предусмотренные в Положении Банка России от 22 сентября 2017 г. № 602-П «О правилах подготовки нормативных актов Банка России»11, касающиеся планирования нормотворческой деятельности Банка России, оценки регулирующего воздействия нормативных актов Банка России применительно к реализации Основных направлений развития финансовых технологий на период 2018—2020 годов.
В указанном аспекте представляется важным развитие взаимодействия Банка России и банковских ассоциаций. Заслуживает внимания позиция Президента Ассоциации банков России (Ассоциации «Россия») Г. И. Лунтовского, который в докладе на XX Всероссийской банковской конференции «Банковская система России 2018: практические вопросы текущего надзора и регулирования» обратил внимание на то, что Ассоциация планирует выйти с инициативой и предложить Банку России механизм оценки последующего фактического воздействия нормативных актов12. Это имеет отношение и к оценке последующего фактического воздействия нормативных актов Банка России в сфере финансовых технологий.
Нормотворческая активность Банка России востребована в связи с развитием Н
общественных отношений в сфере финансовых технологий. Нормотворческая ак- Е ш
тивность Банка России носит позитивный характер. Следует согласиться с выска- ЦЕВ занным в науке мнением о рассмотрении реализации правотворческих функций Н^дР
как проявлении культуры организации юридического процесса13. В юридической ^ОГВ
науке обсуждается проблема бездействия в правотворчестве и законодательном Хг □ 0
<Опи
10 Белов В. М., Зырянова Е. В., Косое Д. Л. Особенности оценки качества нормативных МрР Р правовых актов. Использование автоматизированной системы оценки качества норма- ГА^т тивных правовых актов // Государство и право. 2017. № 10. С. 105—110. ИЕШУ
11 Вестник Банка России. 2017. № 84. Ш
12 URL: http://asros.ru/ru/pr/news/21981-georgii-luntovskii-rasskazal-ob-initsiativakh-assotsiatsii- Р
СП
_| .-1-1 I д
Ьап^-гс^п (дата обращения: 29.03.2018). б ыД Ш
13 См.: Трофимов В. В., Самородов В. Ю. Реализация правотворческих функций как про- Н^т^
явление культуры организации юридического процесса // Правовая парадигма. 2017. Хш>т
Т. 16. № 4. С. 43—53.
X □ □ □
ОТНОШЕНИЙ
>
58 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
у )л Ш--У 1
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
процессе в общетеоретическом аспекте14. Для науки финансового права данные вопросы также актуальны.
Таким образом, Основные направления развития финансовых технологий на период 2018—2020 годов являются инициативно изданным Центральным банком РФ программным документом концептуального характера, выражающим правотворческую политику Банка России в указанной сфере.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Белов В. М., Зырянова Е. В., Косов Д. Л. Особенности оценки качества нормативных правовых актов. Использование автоматизированной системы оценки качества нормативных правовых актов // Государство и право. — 2017. — № 10.
2. Гчевко А. В., Макроменко В. Д. Бездействие в правотворчестве и законодательном процессе: общетеоретический аспект // Ленинградский юридический журнал. — 2017. — № 3.
3. Малько А. В., Мазуренко А. П. Правотворческая политика России: история и современность : монография. — М. : Юрлитинформ, 2014.
4. Покачалова Е. В., Петрова И. В. Обзор Всероссийской научно-практической конференции «Безопасность в бюджетно-налоговой, таможенной и иных сферах финансовой деятельности: экономические и правовые проблемы», 31.10.2017, Москва — Саратов // Актуальные проблемы российского права. — 2018. — № 3 (88).
5. Поленина С. В. Гласность в деятельности правотворческих органов // Правотворческая политика в современной России : сборник научных трудов по материалам Всероссийского круглого стола / под общ. ред. А. В. Малько, А. П. Мазуренко. — Саратов : Саратовский филиал Института государства и права РАН ; Минеральные Воды : Северо-Кавказский филиал Московского гуманитарно-экономического института, 2009.
6. Трофимов В. В., Самородов В. Ю. Реализация правотворческих функций как проявление культуры организации юридического процесса // Правовая парадигма. — 2017. — Т. 16. — № 4.
14 Гневко А. В., Макроменко В. Д. Бездействие в правотворчестве и законодательном процессе: общетеоретический аспект // Ленинградский юридический журнал. 2017. № 3. С. 36—44.
