Совершенствование управления социальной защитой населения в условиях перехода к бор (бюджетирование, ориентированное на результат): региональный аспект Текст научной статьи по специальности «Социологические науки»

К. Н. Новикова

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТОЙ НАСЕЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДА К БОР (БЮДЖЕТИРОВАНИЕ, ОРИЕНТИРОВАННОЕ НА РЕЗУЛЬТАТ): РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ

Предлагаются подходы по совершенствованию системы социальной защиты населения в условиях перехода к БОР. Раскрыт механизм изменения бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами) на ««управление результатами» путем расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и повышения их ответственности за достижение количественно определенных среднесрочных целей и перехода преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных процессов и фактическими результатами.

Реформирование бюджетного процесса предусматривает создание условий для максимально эффективного управления системой социального обслуживания и государственными финансами в соответствии с приоритетами государственной социальной политики.

Процессы управления, в том числе бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), должны быть направлены на достижение целей через реализацию стратегических задач. Эффективность системы управления будет определяться на основе системы целей и показателей, характеризующих состояние различных уровней и секторов социальной службы и позволяющих оценить степень и динамику достижения поставленных целей.

Функционирование каждого уровня предполагается оценивать через интегральный критерий социальной эффективности, состоящий из критериев, объединенных определенным однородным признаком.

С целью внедрения системы БОР в отрасли в первую очередь была проведена инвентаризация системы социального обслуживания населения, которая позволила определить основные компоненты эффективности деятельности учреждений социального обслуживания:

- оценка нормативно-правовой базы, способствующей достижению целей;

- оценка достаточной развитости сети учреждений, предоставляющих социальные услуги;

- наличие системы стандартов, норм, нормативов, позволяющих произвести расчет затрат на реализацию поставленных задач, а также обеспечить контроль за предоставлением социальных услуг;

- информационное обеспечение, включающее как наличие баз данных граждан, имеющих право на социальную защиту.

По итогам анализа в соответствии с изменениями потребности населения, необходимостью изменения социальных технологий, качества и эффективности социальных услуг предусмотрено совершенствование инфраструктуры социальных служб с целью:

- усиления системности в работе, профилактической реабилитационной составляющей;

- обеспечения доступности услуг перевод центров реабилитации для детей и подростков с ограниченными возможностями, центров реабилитации инвалидов, социальных приютов для детей и подростков, социально-реабилитационных центров для несовершеннолетних на зональный принцип функционирования;

- передачи на муниципальный уровень ряда служб и учреждений для выполнения их законных функций на более качественном уровне по санаторно-курортному лечению;

- обеспечения уровня государственных гарантий.

Все преобразования будут осуществлены в пределах выделенных лимитов средств и людских ресурсов.

Принимаемые меры позволят:

- ликвидировать неэффективно работающие социальные службы;

- ликвидировать очередность в дома-интернаты общего и психоневрологического профиля, на надомное обслуживание;

- создать новые типы учреждений, ориентированные на конечный результат;

- повысить эффективность бюджетных расходов;

- изменить систему оплаты труда в отрасли.

Одновременно будет разработан пакет нормативных документов, регламентирующих государственную политику в сфере социального обслуживания:

перечень категорий граждан, имеющих право на социальное обсулживание;

- критерии нуждаемости в социальных услугах в зависимости от утраты самообслуживания;

- перечень, объемы и порядок контроля качества социальных услуг;

- порядок ценообразования и определения стоимости каждой социальной услуги;

- порядок приема на социальное обслуживание и оплаты за социальные услуги;

- порядок изменения организационно-правовой формы деятельности учреждений;

- порядок проведения конкурса на оказание социальных услуг в соответствии с социальным заказом и т.д.

- социальные нормы и нормативы обеспеченности населения государственными учреждениями социального обслуживания;

- уровень социальных гарантий обеспеченности социальными услугами.

Результатом структурной перестройки станет создание целостной, оптимальной,

равноценной в каждом районе, доступной в рамках республики системы социального обслуживания, нейтрализующей негативные последствия в жизнедеятельности различных демографических групп населения, обеспечивающей стабильное социальное самочувствие, социальную защищенность и адаптацию граждан на системной основе с преобладанием профилактической, упреждающей составляющей, способствующей повышению качества социальных услуг и их эффективности.

Механизм проведения государственной социальной политики, новый инструмент для принятия управленческих решений, оценки их эффективности и контроля за их реализацией определены в Докладе Министерства социальной защиты Республики Татарстан об основных направлениях деятельности отрасли на 2007-2008 годы.

В Докладе исходя из сложившейся ситуации определены стратегические цели:

- обеспечение социальной защищенности малоимущих и социально-уязвимых групп населения не ниже нормативного уровня путем повышения эффективности механизмов предоставления мер социальной поддержки и социальных услуг.

- обеспечение адаптации граждан к изменяющимся условиям социальноэкономической среды через содействие самореализации личности.

Стратегические цели базируются на нормативных правовых актах, определяющих основные задачи и принципы государственной политики в сфере социальной защиты.

Достижение стратегических целей в социальном обслуживании обеспечивается решением следующих основных тактических задач и выполнения соответствующих индикаторов.

1. Оптимизация сети учреждений социального обслуживания и достижение обеспеченности ими уровня утвержденных гарантий.

Функционирующая сеть учреждений социального обслуживания не удовлетворяет потребности пожилых людей и инвалидов в социальных реабилитационных услугах, не обеспечивает право граждан на получение социально-реабилитационных услуг.

Территории республики сильно дифференцированы по обеспеченности учреждениями социального обслуживания, а, значит, возможности получения помощи гражданами в трудной жизненной ситуации.

В целях усиления эффективности деятельности учреждений социального обслуживания предусмотрены мероприятия по модернизации и структурной перестройки сети государственных учреждений социального обслуживания путем оптимизации, обеспечению доступности гарантированных государством социальных услуг, прежде всего, для самых социально уязвимых категорий населения - пожилых одиноких граждан, инвалидов, детей, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации. Приоритетное развитие получат, прежде всего, малозатратные нестационарные формы социального обслуживания. Будет внедрен механизм государственного социального заказа и государственного задания на оказание социальных услуг.

Решение данной задачи (табл. 1) обеспечит доступность и повышение качества социального обслуживания в рамках реализации программы государственных гарантий. Обеспеченность учреждениями позволит ликвидировать очередность населения в учреждения социального обслуживания и обеспечить целостную профилактическую деятельность по выявлению и устранению причин, порождающих социальные проблемы.

2. Повышение эффективности и качества предоставления социальных услуг.

Решение данной задачи (табл. 2) позволит обеспечить благоприятные условия жизнедеятельности граждан путем увеличения продолжительности здоровой (активной) жизни, социальной реабилитации инвалидов, усиления профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Для этого потребуется развитие дополнительных видов и форм социального обслуживания в том числе, разработка разноуровневых целевых программ, введение новых дифференцированных подходов к реализации права на социальное обслуживание нетрудоспособных граждан в зависимости от их материальной обеспеченности и возможностей ближайших родственников.

Одним из важнейших направлений повышения эффективности социального обслуживания будет объединение усилий государственных учреждений с негосударственными ресурсами, в т.ч. путем развития волонтерства, добровольчества, взаимодействия с некоммерческими организациями и общественными объединениями.

Показатели (индикаторы) Ед. изм. 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 По- рог. зна- чения в 2010г.

Обеспеченность учреждениями социального обслуживания в разрезе видов учреждений: 1. Уровень обеспеченности Центрами социального обслуживания % 96,23 101,8 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

2. Уровень обеспеченности отделениями социального обслуживания на дому 85,88 86,61 87,18 87,18 87,18 100,0 100,0 100,0

3. Уровень обеспеченности специализированными отделениями социальномедицинского обслуживания на дому 4. Уровень обеспеченности отделениями (центрами) социальной помощи семье и детям 54,9 67,20 75,47 74,36 92,45 78,72 100,0 78,72 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

5. Уровень обеспеченности социальными приютами для детей 43,67 70,09 73,14 73,14 73,14 75,0 80,0 100,0

6. Уровень обеспеченности социально-реабилитационными центрами для несовершеннолетних 21,28 55,27 55,27 58,83 58,83 100,0 100,0 100,0

7. Уровень обеспеченности детскими домами-интернатами для умственно отсталых детей 96,47 97,53 97,53 97,53 97,53 97,53 97,53 97,53

8. Уровень обеспеченности домами-интернатами для престарелых и инвалидов (в т.ч. психоневрологическими интернатами) 81,39 88,0 89,0 92,0 92,0 95,0 95,0 95,0

9. Уровень обеспеченности реабилитационными учреждениями для инвалидов, в т.ч. детей-инвалидов 78,38 72,29 86,63 88,61 88,61 100,0 100,0 100,0

Показатели (индикаторы) Ед. изм. 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Порог. значение в 2010г.

1. Удельный вес социальной реабилитации инвалидов в рамках реализации ИПР к общему количеству разработанных ИПР % 0,31 0,37 0,35 0,33 0,36 0,35 0,38

2. Удельный вес семей с детьми-инвалидами, получивших услуги в специализированных учреждениях от общего количества семей с детьми-инвалидами % 8,0 8,5 9,5 10,0 13,0 15,0 18,0

3. Удельный вес граждан пожилого возраста, инвалидов, получивших услуги учреждений социального обслуживания от общей численности граждан пожилого возраста и инвалидов. % 20,0 21,9 25,5 28,5 30,5 32,5 35,0

4.Охват граждан пожилого возраста всеми видами социального обслуживания на дому (в расчете на 10000 пенсионеров) Чел. 225 225 231 232 235 237 240

3. Совершенствование организационно-экономического и финансового механизма управления системой социального обслуживания.

Новые модели финансово-экономических механизмов призваны обеспечить многоканальное поступление средств и расширение самостоятельности их использования органами управления социальным обслуживанием населения при сохранении контроля со стороны республиканских органов исполнительной власти и увеличении ответственности руководителей за качество предоставляемых услуг, что в конечном итоге повысит бюджетную эффективность расходов. Инструментарием должно стать нормативно-подушевое и программно-целевое финансирование, позволяющее обеспечивать прозрачность распределения бюджетных средств, привязывать объем финансирования непосредственно к потребителю социальных услуг. Введение в современных условиях механизма нормативноподушевого и программно-целевого финансирования на всех уровнях финансирования по-

зволит повысить эффективность использования совокупных ресурсов учреждений социального обслуживания и системы социальной защиты в целом.

Решение данной задачи (табл. 3) позволит увеличить количество форм и видов услуг, повысить их качество и повысить конкурентоспособность с учетом потребности и спроса. Будет обеспечен равноправный доступ к государственному финансированию через механизм социального заказа для государственных и негосударственных организаций. Расширится возможность граждан выбирать производителей услуг социального обслуживания, будет совершенствоваться система предоставления услуг на платной основе.

Таблица 3 - Основные показатели совершенствования организационно-

экономического и финансового механизма управления системой социального обслуживания

Показатели (индикаторы) Ед. изм. 2003 2004 2005 2006 2007 2008 По- рог. зна- чение в 2010г.

Удельный вес внебюджетных средств от оказания платных социальных услуг учреждениями социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов к объему бюджетного финансирования % 0,69 0,98 1,67 3,0 5,6 7,68 10,0

4. Целевое финансирование отраслевых социальных программ и проектов, направленных на внедрение новых социальных технологий, инновационных форм социального обслуживания.

Необходимым условием для демонополизации системы социальной защиты, активного привлечения негосударственных организаций в сферу оказания социальных услуг является формирование предпосылок для создания равных условий функционирования государственных и негосударственных организаций, оказывающих социальные услуги уровня государственных гарантий, что невозможно без внедрения механизмов социального партнерства и рыночных отношений между государством, его бюджетом и социальных служб независимо от их форм собственности.

Решение этой задачи (табл. 4) позволит повысить эффективность использования ресурсов, разнообразить формы и виды предоставления услуг учреждениями социального обслуживания, в том числе с элементами хозрасчетной деятельности.

Таблица 4 - Основные показатели степени решения задачи по целевому финансированию отраслевых социальных программ и проектов

Показатели (индикаторы) Ед. изм. 2003 2004 2005 2006 2007 2008 По- рог. зна- чение в 2010г.

1. Удельный вес инвестируемых средств к объему бюджетного финансирования учреждений социального обслуживания % 0,002 0,01 0,1 1,0 5,0 12,0 15,0

2. Доля расходов на социальное обслуживание, направляемая на реализацию государственного заказа негосударственным социальным службам, % от объема финансирования отрасли % 1,0 2,0 10

5. Профилактика безнадзорности несовершеннолетних, внедрение новых социальных технологий по предупреждению семейного неблагополучия, реализация отраслевой программы «Профилактика детской безнадзорности».

Данная тактическая задача реализуется совместно с Министерством образования Республики Татарстан, Министерством внутренних дел Республики Татарстан, органами местного самоуправления, учреждениями здравоохранения, образования, социальной защиты, органов юстиции и внутренних дел, общественностью, органами государственной власти и местным самоуправлением.

Ее решение (табл. 5) направлено на укрепление системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, разработку и внедрение моделей замещающей семьи (патронат, семейные группы, альтернативная семья) и жизнеустройства детей, попавших в трудную жизненную ситуацию, развитие сети соответствующих специализированных учреждений.

Таблица 5 -Основные показатели степени решения задачи по профилактике безнадзорности несовершеннолетних

Показатели Ед. 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Порог.

(индикаторы) изм. значение в 2010г.

1. Соотношение количества детей, вы-

бывших с семейной формой жизнеуст-

ройства из республиканских специали-

зированных учреждений для несовер- % 81,0 79,0 82,1 80,0 80,0 80,0 80,0

шеннолетних, нуждающихся в социаль-

ной реабилитации, к общему количест-

ву детей, выбывших из указанных уч-

реждений

2. Соотношение количества детей, вы-

бывших в родные семьи из республи-

канских специализированных учрежде-

ний для несовершеннолетних, нуждаю- % 89,6 79,2 91,5 92,0 92,0 92,0 95,0

щихся в социальной реабилитации к

общему количеству детей, выбывших с

семейной формой жизнеустройства из

указанных учреждений

3. Соотношение количества детей, пе-

реданных на воспитание в приемные

семьи, к общему количеству детей, вы-

бывших с семейной формой жизнеустройства из республиканских специали- % 1,4 3,0 2,4 3,0 3,3 3,0 3,0

зированных учреждений для несовер-

шеннолетних, нуждающихся в социаль-

ной реабилитации

4. Соотношение количества детей, пере-

данных под опеку (попечение), к обще-

му количеству детей, выбывших с се-

мейной формой жизнеустройства из % 8,0 7,3 5,8 6,5 6,0 6,2 7,0

республиканских специализированных

учреждений для несовершеннолетних,

нуждающихся в социальной реабилита-

ции

12.02.01.05 Соотношение количества

детей, переданных на усыновление

(удочерение), к общему количеству де-

тей, выбывших с семейной формой жизнеустройства из республиканских % 0,7 0,2 0,3 0,5 0,7 0,8 1,0

специализированных учреждений для

несовершеннолетних, нуждающихся в

социальной реабилитации

6. Удельный вес детей, прошедших соци-

альную реабилитацию в специализиро-

ванных учреждениях социального обслу- % 3,3 4,1 4,6 5,5 5,7 6,0 10,0

живания, в % от детского населения по-

ставленного на учет в территориальных

органах социальной защиты

6. Содействие развитию институтов гражданского общества, развитие внебюджетных составляющих социальной защиты.

Для решения поставленной задачи (табл. 6) предусмотрено целевое финансирование социальных программ и проектов, направленных на внедрение новых социальных технологий, инновационных форм социального обслуживания.

Таблица 6 - Основные показатели степени решения задачи по содействие развитию институтов гражданского общества

Показатели (индикаторы) Ед. изм. 2003 2004 2005 2006 2007 2008 По- рог. зна- чение в 2010г.

1. Удельный вес внедренных социальных проектов от общего количества представленных на конкурс «Общественная инициатива» % 75 76 80 88 91 94 100

2. Удельный вес привлеченных средств в рамках проведения республиканского конкурса социальных проектов «Общественная инициатива» от общего объема финансирования конкурса % 2,5 3,3 4,6 7 9 10 10

Расходы бюджета, связанные с решением стратегических целей Министерства социальной защиты Республики Татарстан, позволят обеспечить в 2006-2008 гг. следующие конечные результаты:

- повысить уровень доходов и качество жизни малоимущих и социально-уязвимых групп населения и уменьшить численность граждан, имеющих доходы ниже величины прожиточного минимума (с учетом ее роста);

- улучшить качество и повысить доступность услуг учреждений социального обслуживания;

- развить наиболее эффективные формы социального обслуживания, создать целостную, территориально-дифференцированную систему социального обслуживания;

- увеличить удельный вес граждан, получающих услуги учреждений социального обслуживания и ликвидировать очередность населения в учреждения социального обслуживания;

- укрепить систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

- внедрить модели замещающей семьи (патронат, семейные группы, семейный детский дом) и жизнеустройства детей, попавших в трудную жизненную ситуацию, развить сеть соответствующих специализированных учреждений, сократить численность безнадзорных и беспризорных, сократить рост социального сиротства и противоправного поведения несовершеннолетних;

- создать условия для привлечения социально-ответственного бизнеса в сферу социальной защиты.

© К. Н. Новикова - канд. социол. наук, доцент.