CC BY
37УДК 338.462
ВДОСКОНАЛЕННЯ УПРАВЛ1ННЯ ОБ'СКТАМИ КОМУНАЛЬНО! ВЛАСНОСТ1
Нехайчук Д.В., к.е.н., доцент, НАПКБ
Дослiджуeться питания забезпечення фшансово! самодостатносп регюшв Укра!ни завдяки за-безпеченню якiсного упрaвлiния iнститутом комунально! влaсностi. Розглядаеться застосування схем концесш як сучасний напрямок розвитку вщносин влaсностi. Робляться пропозици щодо запровад-ження принципiв ефективного використання комунально! власност з метою диверсифшаци джерел фшансування комунально! iнфрaструктури, та гармошзаци вiтчизняних та мiжнaродних стaндaртiв у гaлузi фiнaнсiв мiсцeвого самоврядування.
Ключов1 слова: фiнaнсовi ресурси, фiнaнсовa самодостатнють, вiдносини влaсностi, комунальна влaснiсть, управлшня майном, мiсцeвe самоврядування, органи влади.
ВСТУП
Вчeними-рeгiонaлiстaми дослiджувaлося та визначалося чимало шляхiв досягнення фiнaнсово! самодостатност тeриторiaльних одиниць за рахунок ефективного формування та використання комунально! власносп. Наприклад, Т. Ковальчук, С. Тулуб пропонують структурувати тeриторiю Ук-ра!ни на втричi меншу кшькють кра!в, тобто областей для забезпечення базових соцiaльних гaрaнтiй громади [1]. Iншi автори, розглядаючи це питання зосереджують увагу лише на комерцшному сег-мeнтi, де функцiонують суб'екти господарювання комунально! влaсностi (О.В. Манойленко) або на окремих галузях (А.В. Величко, Г.1. Ляхович). Внaслiдок недосконалостей законодавства та шших об'ективних причин сьогодш не всi з запропонованих шляхiв можливо рeaлiзувaти на практищ формування ново! структури комунально! власност^ здатно! сприяти eкономiчному розвитку регюшв. ПОСТАНОВКА ЗАВДАННЯ
1снують рiзнi фiнaнсовi форми упрaвлiння об'ектами комунально! власносп. Це — сaмостiйнe використання, спшьне використання, продаж, оренда, концешя, iпотeкa, застава привaтизaцiя. Ресурсна, вартюна та функцiонaльнa слaбкiсть майново! частини комунально! влaсностi не дають змо-ги органам мiсцeвого самоврядування Укра!ни сповна використовувати вже напрацьоваш свiтовим досвiдом, eфeктивнi форми управлшня об'ектами комунально! власност^ тaкi як: шотека, концeсiя, застава, спiльнe використання. Тому метою дослщження стало розгляд питань ефективного управлшня комунальною власнютю.
Головною причиною не досконалого управлшня об'ектами комунально! власносп е вщсутнють правових та практичних мeхaнiзмiв !х рeaлiзaцi! (табл. 1).
Сьогодш в укра!нських мiстaх нaйпоширeнiшa практика безпосереднього управлшня об'ектами комунально! власносп. Але необхщнють зменшення видaткiв та зростання надходжень мiсцeвих бюджeтiв, пов'язаних з функцiонувaнням комунально! влaсностi потребуе бшьш широкого використання усього спектру дозволених законодавством форм управлшня, орiентовaних на конкурентш умови надання послуг. Це може надати змогу органам мюцевого самоврядування одночасно шдви-щувати добробут мiсцeвих житeлiв та збшьшувати дохiдну базу мiсцeвих бюдже^в, саме вiд яких залежить фшансова сaмостiйнiсть мiсцeвих оргaнiв влади [2, с. 20]. Виршенню даних питань спри-яло прийняття Закону Укра!ни «Про концеси» [3]. Оскiльки, органи мюцевого самоврядування не в змозi надавати з мiсцeвих бюджeтiв значш вкладення в обiговi кошти на управлшня об'ектами комунально! власносп вони стоять перед дилемою: здавати в оренду або продавати окремо кожен кому-нальний об'ект i мати проблему з сотнями ошб чи здати в концeсiю весь майновий комплекс.
Зпдно iз законодавством у концесда юридичнiй або фiзичнiй особi (суб'екту пiдприемницько! дiяльностi) можуть надаватися на платнш та строковш основi об'екти права комунально! власносп таких соцiaльно важливих сфер: водопостачання, вiдвeдeння та очищення стiчних вод; надання послуг мюьким громадським транспортом; збирання та утилiзaцiя смггтя; надання послуг, пов'язаних з постачанням споживачам тепла; будiвництво та експлуатащя aвтомобiльних дорiг, об'ектiв дорож-нього господарства, шших дорожшх споруд; надання послуг у житлово-експлуатацшнш сфeрi; ство-рення комунальних служб паркування автомобшв; надання ритуальних послуг.
Обсяги видатюв мiсцeвих бюджeтiв, пов'язаних з функцюнуванням комунально! влaсностi в окремих з наведених сфер сьогоднi е одними з найвищих i передача в концесда об'ектiв комунально! власносп в цих сферах може виршити дану проблему. А в рaзi включення до умов концeсiйного договору збшьшення об'ему товaрiв (робiт, послуг) можливо досягти також зростання податкових надходжень до мюцевого бюджету. Крiм того, договором передбачаються щомюячш концесшш пла-тeжi до мiського бюджету, як е додатковим доходом, що спрямовуеться на розв'язання нагальних проблем тeриторiaльно! громади [4].
Тому, передача об'екпв комунально! влaсностi в концесда виглядае привабливою формою фшан-сового упрaвлiння. До того ж, при цьому, комунальне майно залишаеться у власносп тeриторiaльно! громади, воно не продаеться, i при припиненш ди концeсiйного договору пiдлягaе поверненню в належному тeхнiчному стaнi придатному для подальшо! експлуатаци його попередньому власнику.
Таблиця 1
Форми та методи фшансового управлшня комунальною власшстю в Украпп *
Форми та методи ф1-нансового управлшня Вшначення та принципа Нормативно-правове забезпечення Потеншйш об'екти Фактичпе використання
Ope и да Допшрне строкове платне володшня i користування комунальпим майном, переданим для самостшного ведения господарськоТ дцяльност] орендарю Закони УкраУни «Про мюцеве самоврядування в Украпп», «Про оренду земл!», «Про оренду державного та комунального майна» Перухоме майно (пришщення, буддвл1 та споруди), земля, водойми С оденсю з найпоширепих форм фшансового управл1ння комунальною власшстю як джерело поповнення шсцевих бюджет ¡в
Самостшне викорис-тання Веления господарськоТ дшльносп органами MiciieBoro самоврядування на баз i об'екпв комунальноУ власнос^ Закони УкраУни «Про м!сцеве самоврядування в УкраУш», «Про шд прием ства в УкраУш» ] Ндприемства, що надають кoмyнaлhнi послуги; заклади сошапьноУ шфрастру ктур и Переважно сощальна сфера
Стльне використання утримання та експлуаташя об'екпв комунальноУ власност) сшльно з ¡нши-ми суб'ектами господарювання на ocho bí договору Закон УкраУни «Про м¡сцене самоврядування в УкраУнЬ) Об'екти у сферах; осв1ти; охо-рони здоров'я; пожежноУ охо-рони; надания основних комунальних послуг Проблема застосування — вре-гулювання особливостей управлшня об'ектами сгшьноТ комунал ьноТ власност1
Концеая Передача на догов1ршй платы i й та Строковж ochobí комунальних тдпри-емств або земельних дшянок з правом видобутку чи будовництва на нш Закон УкраУни «Про шсцеве самоврядування в УкраУш», «Про кон-цесп» Об'екти у сферах; житлово-комунального господарства; громадське харчування; бущв-ництво та експлуаташя лор\г Може використовуватися як прихована форма приватизащТ ¡, таким чином, занижувати доходи до мюцевих бюджепв.
Приватизащя Трансформащя комунальноУ власност! у приватну Закони УкраУни «Про мюцеве самоврядування в УкраТш», мгсцев1 программ приватизащТ. Активне вщ початку пронесу приватизащТ. Результатом е одноразов! але зпачш надхо-дження до бюджету
Застава Комунальне майно в и користову еться як об'ект гарант повернення кредит!в Закон УкраУни «Про заставу» Лгавщне комунальне майно Починае набувати поширеиня
Iпотека Изновид застави зеши чи нерухомого майна для отримання органами мюне-вого самоврядування довготривалоТ позики Закон УкраУни «Про ¡потеку» Будтл! та споруди, земля Не застосовуеться в зв'язку з щдсутнютю видов ¡д нога зако-нодавчого регулювання
Лвииг Передача чи набуття на довгостроковш основ! майна (кр1м земельних дшянок, майнових комплексов та Ух структур-пих тдроздшв) за встановлепу плату Закон УкраУни «Про фшансовий Л ¡ЗИП г» Сшьськогосподарська техшка, транспортш засоби, обладнан-ня (медичие, офюне та ¡ише) С актуальною в УкраУш
Дов!рче управл1ння Передача на догов1ршй, платнш, стро-kobííí та конкурсшй ochobí oS'cktíb комунальноУ влас hoctí в управлшня (bít ¡мен1, за рахунок та в ¡нтересах дов!рителя) за фжсовану плату Декрет КМУ «Про дов!рч1 товари-ства» Проект Закону «Про дов!рче управлшня майном» Ц1нн1 папери, об'екти у сфер! житлово-комунального господарства, фвичноУ культури та спорту, ¡нших галузях. Перспективна. Не застосовуеться в зв'язку з вщсутнютю надежного правового регулювання
* Складено автором
Останшми роками в практищ управлiння комунальною власнiстю з'явився iнститут довiрчого управлшня, тобто делегування прав з управлшня об'ектами комунально! власностi на основi угоди. При цьому, передаються права на розпорядження, користування та володшня об'ектом, але власник встановлюе частковi обмеження в реалiзаци цих прав.
Порiвняно з довiрчим управлiнням оренда мае ряд недолшв. Наприклад, орендна плата е фшсо-ваною i не залежить вiд результатiв використання орендованого майна. Довiрче управлiння виршуе цю проблему: прибуток вiд використання об'екта власносп, за виключенням винагороди управля-ючого, переходить в розпорядження власника, який мае можливють здшснювати ефективний контроль за дiяльнiстю управляючого.
Вiдповiдно до чинного законодавства територiальнi громади сiл, селищ i мiст можуть об'еднува-ти на договiрних засадах об'екти комунально! власност^ а також кошти бюджетiв для виконання спшьних проектiв або для спшьного фiнансування (утримання) комунальних шдприемств, оргаш-зацiй i установ. Утворена таким чином власнють iз визначенням часток кожного з них у правi влас-ностi е спшьною частковою власнiстю [5, ст. 356].
В ст. 10 Свропейсько! Харти також зазначено, що органи мюцевого самоврядування мають право, здiйснюючи сво! повноваження, спiвробiтничати та в межах закону створювати консорцiуми з шши-ми органами мiсцевого самоврядування для виконання завдань, що становлять спшьний штерес. Тому, зараз, коли органи мюцевого самоврядування отримали повноваження самостшно вести гос-подарську дiяльнiсть, а вщповщно, з iншого боку, нести вщповщальнють за !! результати, об'еднан-ня об'ектiв комунально! власностi територiальних громад е надзвичайно актуальними. В даних умо-вах такi об'еднання можуть мати величезний потенцiал впливу на розвиток мюцевих фiнансiв.
1снуе чимало завдань, що стоять перед сусщшми територiальними громадами, вирiшення яких мае на мет ефективнiсть надання тих чи шших послуг. Таю завдання не можуть виконуватись за рахунок коштiв окремих громад. Прикладом може слугувати будiвництво та експлуатащя дорiг районного значення, ландшафтне планування або охорона навколишнього середовища. Для виробниц-тва таких комунальних благ варто створювати цiльовi комунальш об'еднання, залишаючи такi завдання в компетенцп територiальних громад. Т ж завдання, якi дрiбнi територiальнi громади не в змозi виконати взагалi або виконують неефективно варто закршлювати за районами (областями).
РЕЗУЛЬТАТИ
У складi об'ектiв комунально! власносп потенцiйних до об'еднання можна видшити:
• природно-ресурсний потенцiал: землi, рекреацшш можливостi тощо;
• об'екти шфраструктури: комунiкацiйнi мережi, транспортнi шляхи, пдроелектростанци;
• доходи мiсцевих бюджетiв.
Наявш у територiальних громад матерiальнi та фiнансовi ресурси сьогоднi е абсолютно недостат-нiми для самостiйностi i це викликано великою мiрою подрiбненiстю територiальних громад сiл, селищ i мiст. До того ж, в Укра!ш мае мiсце рiзке посилення нерiвномiрностi розвитку окремих регiонiв. Показники рiвнiв розвитку вiдрiзняються у 10-15, а то й бшьше разiв. Цi розбiжностi у рiвнi забезпеченосп фiнансовими ресурсами помiж територiальними громадами можуть виникати внас-лiдок такого суб'ективного чинника, який полягае в тому, що органи мюцево! влади можуть доклада-ти неоднакових зусиль щодо використання наявних фiнансових ресуршв. Виходу з такого становища може сприяти використання стимутв до об'еднання об'екпв комунально! власностi територiальних громад. А також:
• виршення проблеми розмежування самоврядних прав рiзних територiальних громад, що сшвюну-ють у межах одше! адмiнiстративно-територiально! одиницi та яю виступають згiдно з Конститу-цiею Укра!ни самостiйними суб'ектами мюцевого самоврядування, тобто узгодити систему адмш-стративно-територiальних одиниць.
• створення об'еднаних територiальних громад при збереженнi фшансово! самостiйностi складо-вих частин об'еднано! громади. Така модель сприятиме об'еднанню фiнансово-економiчних, при-родних, управлiнських ресуршв регiону, а отже, створенню умов для активного формування спiльно! частково! комунально! власностi. Делегування функцiй управлшня комунальною власнютю у разi функщонального об'еднання кiлькох територiальних громад повинно спрямовуватися на ефективне взаемовигiдне використання !хнього майна та включати: оформлення на договiрнiй основi об'еднан-ня власносп; забезпечення оперативного управлiння об'ектами власносп шляхом передачi функцiй спещально створеним комунальним пiдприемствам чи приватним суб'ектам; захист майнових i фшан-сових iнтересiв суб'ектiв iнтеграцiйного процесу.
До причин об'еднань об'екпв комунально! власносп територiальних громад можна вщнести:
• прагнення до повнiшого використання наявних ресуршв та пiдвищення ефективносп управлiн-ня (досягнення бiльшого прибутку);
• зменшення ризику та мiнiмiзацiя витрат, пов'язаних з фiнансовими труднощами;
• прагнення отримати вигоди вщ зменшення капiтальних витрат.
Захист бшьш слабких у фiнансовому вiдношеннi територiальних громад передбачае запровад-ження процедур бюджетного вирiвнювання або аналогiчних заходiв з метою подолання наслiдкiв
нерiвного розподшу потенцiйних джерел фiнансування i фiнансового тягаря, пов'язаного з функцю-нуванням об'ектiв комунально! власностi, який вони повинш нести. Отже, з метою зменшення процедур бюджетного вирiвнювання та оптимiзацi! системи доходiв та видаткiв мiсцевих бюджетiв дер-жавi доцiльно заохочувати об'еднання об'екпв комунально! власностi територiальних громад.
Враховуючи реальний стан мюцевих бюджетiв i те, що Конституцiею Укра!ни заборонено скоро-чення мережi комунальних закладiв охорони здоров'я, спiльне утримання таких закладiв територ> альними громадами з шшими суб'ектами е надзвичайно важливим в нинiшнiх умовах. При цьому, джерелами прямого й непрямого фшансування формування спшьно! частково! комунально! влас-ностi, наприклад, соцiально! сфери можуть бути:
• безпосередньо бюджетш видатки;
• особистi кошти й зобов'язання громадян;
• громадсью iнiцiативи — рiзного роду фонди та збори;
• кредити;
• надання майна для функцюнування соцiально! сфери, використання державно! iнфраструктури тощо [6, с. 105].
З метою сприяння ефективносп використання об'ектiв комунально! власностi мюцева влада повинна зберiгаючи за собою мехашзми опосередкованого впливу на процеси формування об'ектiв комунально! власносп, використовувати iнiцiативу та кошти приватних осiб, iнших потенцiйних шве-сторiв з визначенням розмiрiв вкладу, як частки. I за рахунок сформованих, таким чином, джерел фшансувати ряд важливих соцiальних об'ектiв (iнженернi мереж^ сквери, парки) [7].
У корпоращях, якi здiйснюють дiяльнiсть у стратепчних (з точки зору значимостi для територ> ально! громади) сферах дiяльностi, зокрема в галузях водо-, енерго- i теплопостачання, водопровщ-но-каналiзацiйного господарства, осв^и, охорони здоров'я, соцiального захисту, екологi! та iнших, частка комунально! власносп мае складати не менше 50 % корпоративного капiталу.
Останшм часом, в досягненнi позитивних результапв управлiння i використання комунально! власносп зростае також роль територiально! системи управлшня, яка дозволяе пiдпорядкувати результата функцюнування об'екпв комунально! власносп загальнш iде! !х формування i використання щодо дано! територп, а також спiльно вирiшувати сощальш проблеми тощо.
Пiдсумовуючи вищенаведене дшшли висновку, що в Укра!нi юнуе необхiднiсть запровадження принципiв ефективного використання комунально! власносп з метою узгодження фшансових та со-цiально-економiчних показниюв, поеднання бюджетного фiнансування об'ектiв комунально! влас-ностi з можливiстю отримання доходiв вiд пiдприемницько! дiяльностi, залучення фiнансових ре-сурсiв приватного сектора, мiжнародних фiнансових органiзацiй, що забезпечить диверсифшащю джерел фiнансування комунально! шфраструктури, посилить можливостi органiв мiсцевого само-врядування щодо здiйснення запозичень на фшансових ринках та сприятиме гармошзаци втизня-них та мiжнародних стандарив у галузi фiнансiв мiсцевого самоврядування.
ВИСНОВКИ
Таким чином, в досягненш ефективного використання об'екпв комунально! власносп важливе значення мае:
1. Широке впровадження органами мюцевого самоврядування спiльно з шшими суб'ектами шдприемницько! дiяльностi iнвестицiйних програм щодо комунально! iнфраструктури з залученням кредитних ресурсiв цих суб'ектiв.
2. Дотримання органами мюцевого самоврядування оптимальних пропорцш мiж витрачанням коштiв на розвиток комунального сектору економши та задоволенням комунальними послугами на-селення громад.
3. Поеднання бюджетного фшансування об'екпв комунально! власносп з можливютю отримання доходiв вщ комерцiйно! дiяльностi.
4. Застосування ефективних фiнансових форм управлшня об'ектами комунально! власносп, зокрема, передача !х в довiрче управлшня.
5. Сприяння розвитку корпоративних вщносин в комунальному сектор^ що сприятиме залучен-ню та акумуляци фiнансових ресурсiв приватних iнвесторiв.
6. Фiнансова пiдтримка функцiонування шдприемств, що мають стратегiчне значення для громади шляхом розмщення органами мюцевого самоврядування вшьних залишкiв грошових коштiв, як одного з об'екпв комунально! власносп для отримання доходiв вщ !х iнвестицiй у цшш папери (за рахунок вiдсоткiв, дивiдендiв i зростання курсово! вартостi цшних паперiв) цих пiдприемств.
Запропонованi заходи сприятимуть бiльш ефективному використанню об'екпв комунально! влас-ностi та збалансованост доходiв i витрат мiсцевих бюджетв.
Незадовiльний фiнансовий стан значно! частини об'екпв комунально! власностi в Укра!ш свiдчить про невiдповiднiсть способiв управлшня цими об'ектами ринковим. Тому юнуе необхщнють подаль-шого пошуку ефективних способiв впливу на фiнансовi процеси в комунальному сектора
Крiм того, метою подальшого дослiдження автора стае оргашзацшно — правове забезпечення розвитку шституту комунально! власностi, а саме створення фонду розвитку, куди мають зараховува-
тись амортизацшш вщрахування на об'екти нерухомосп, надходження вiд оренди та продажу кому-нально! власностi, що дозволить територiальнiй громадi перейти на вщтворення основних фондiв комунальних пiдприeмств i не бути залежними вiд формування доходно! частини бюджету.
Л1ТЕРАТУРА
1. Ковальчук Т. Вщ областей до кра!в / Т. Ковальчук, С. Тулуб // Урядовий кур'ер. — 2002. — №181. — С. 11-12.
2. Юрш С. Актуальш проблеми податково! полiтики: iнфраструктура податку з доходiв фiзичних осiб в Укра!ш / С. Юрiй, Н. Бак // Журнал Свропейсько! економши. — 2004. — Том 3. (№1). — С. 20-21.
3. Про концеси: Закон Укра!ни № 997-Х1У вiд 16.07.1999 // Вщомосп Верховно! Ради Укра!ни. — 1999. — №41. — Ст. 372.
4. Про затвердження Типового концесшного договору: постанова Кабшету Мiнiстрiв Укра!ни №643 вiд 12.04.2000 р. // Офщшний вiсник Укра!ни. — 2000. — №15. — С.92. — Ст. 626.
5. Цившьний кодекс // Вщомосп Верховно! Ради Укра!ни. — 2007. — №31. — Ст. 405.
6. Куценко В.1. Трансформаци сощально! сфери Укра!ни: регюнальний аспект / В.1. Куценко, Л.В. Остафшчук — К.: Орiони, 2005. — 354 с.
7. Фатеев М.И. О некоторых проблемах развития крупных городов и функционирования их городского хозяйства на примере г. Харькова / М.И.Фатеев // Зб. наук. праць Харювсько! держ. акад. мюьк. господарства «Коммунальное хозяйство городов». — 2002. — № 37 — С. 9-13.
