CC BY
199
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРОЦЕДУРЫ ОТБОРА РЕГИОНАЛЬНЫХ ИНВЕСТИЦИОННЫХ ПРОЕКТОВ В СИСТЕМЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ НА ПРИМЕРЕ КРАСНОЯРСКОГО КРАЯ
О.Н. Владимирова,
профессор кафедры финансов и кредита торгово-экономического института Сибирского федерального университета (г Красноярск),
доктор экономических наук olgav@akadem.ru
И.Р. Руйга
доцент кафедры экономики и международного бизнеса горно-металлургического комплекса
Сибирского федерального университета (г. Красноярск), кандидат экономических наук irina_rouiga@bk.ru
Д.Е. Кацик,
доцент кафедры экономики и международного бизнеса горно-металлургического комплекса
Сибирского федерального университета (г. Красноярск), кандидат экономических наук kde707@rambler.ru
В статье представлен анализ действующей процедуры предоставления государственной поддержки инвестиционной деятельности на территории Красноярского края, особое внимание уделено критериям оценки инвестиционных проектов; выявлены недостатки действующей системы оценки; предложены направления по совершенствованию процедуры отбора региональных инвестиционных проектов, претендующих на получение государственной поддержки.
Ключевые слова: инвестиционная политика, государственная поддержка, критерии оценки эффективности, инвестиционный проект
УДК 330.322 ББК 65.263
Проблемы определения эффективности приоритетных инвестиционных проектов являются крайне актуальными для регионов России. Решение этих проблем и формирование соответствующей системы критериев оценки эффективности помогает рационально и контролируемо осуществлять реализацию принятых к финансированию региональных инвестиционных проектов, позволяя более эффективно расходовать имеющиеся ресурсы, а также аргументировать правильность принимаемых управленческих решений.
Красноярский край является одним из крупнейших в стране промышленных регионов, входящих в число лидеров по объемам валового регионального продукта (ВРП) и экспорта. Такие результаты достигнуты, прежде всего, за счет сформированного в период реформ экспортоориентированного металлургического комплекса, а также за счет активной реализации в середине двухтысячных годов инвестиционного проекта по освоению Ванкорского нефтегазового месторождения. Мощная промышленная и ресурсно-сырьевая база позволяет входить краю в число 10 регионов-лидеров по объемам инвестиций в основной капитал. При этом инвестиционный процесс в крае характеризуется высокой динамикой. Только за последние 5 лет инвестиции в экономику края в сопоставимых ценах увеличились более чем в 2,8 раза. Даже в кризисном 2009 г. объем инвестиций в основной капитал увеличился в сопоставимых ценах к 2008 г. на 17,8% [1].
Данное обстоятельство вызвано реализацией на территории края целого ряда крупных инвестиционных проектов — «Освоение Ванкорского нефтегазового месторождения», «Комплексное развитие Нижнего Приангарья», «Расширение Олимпиадинского ГОКа по переработке первичных руд до 8 млн тонн в год», Строительство горнодобывающего и перерабатывающего предприятия на базе месторождения «Благодатное», «Освоение месторождений Юрубчено-Тохомской группы, включая систему внешнего транспорта нефти», «Строительство железнодорожной линии Кызыл-Курагино в увязке с освоением минерально-
сырьевой базы Республики Тыва», «Развитие Красноярского международного авиатранспортного узла в Емельяновском районе Красноярского края».
На сегодняшний день Красноярский край имеет достаточно развитое инвестиционное законодательство. Законодательная база в данной области представлена целым рядом нормативных правовых актов, определяющих правовые и экономические основы инвестиционной деятельности на территории региона. Основу краевого законодательства в области инвестиционной деятельности составляет Закон Красноярского края № 12-2278 от 30.09.2004 г. «О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Красноярском крае». Данный закон определяет основные понятия, общие принципы и формы государственной поддержки инвестиционной деятельности. Закон также устанавливает процедуру принятия решений об оказании поддержки и дополнительные государственные гарантии в отношении стабильности прав инвесторов. Инструментарий и процедурные вопросы реализации механизма государственной поддержки закреплены в Постановлении Совета администрации Красноярского края от 23.03.2005г. № 91 -п «О государственной поддержке инвестиционной деятельности».
Согласно указанным документам государственная поддержка инвестиционной деятельности в Красноярском крае заключается в предоставлении режима наибольшего благоприятствования (РНБ), который реализуется путем предоставления инвестору:
а) льгот по налогам;
б) государственных гарантий края;
в) бюджетных инвестиций в уставный капитал юридических лиц;
г) бюджетных кредитов;
д) инвестиционных налоговых кредитов;
е) льгот по аренде недвижимого имущества;
ж) субсидии на возмещение части процентной ставки получателям кредитов в российских кредитных организациях на реализацию инвестиционных проектов.
Рис.1. Действующая процедура предоставления государственной поддержки инвестиционной деятельности в Красноярском крае
Следует также отметить, что закрепленные нормы в отношении государственной поддержки инвестиционной деятельности действуют применительно ко всем участникам инвестиционного процесса, включая иностранных — режим наибольшего благоприятствования может быть предоставлен как отечественным, так и иностранным инвесторам. Иными словами, фактически, на территории Красноярского края устанавливается национальный режим для зарубежных инвесторов, независимо от страны инвестора.
Решение о предоставлении инвесторам государственной поддержки принимается Правительством края на основании заявления инвестора, пакета документов о государственной регистрации предприятия и бизнес-плана проекта, направляемых в уполномоченный орган государственной власти края — Инвестиционный Совет (рис. 1).
Предоставлению поддержки предшествует процедура государственной экспертизы инвестиционного проекта, которую осуществляет Инвестиционный Совет. При необходимости проект по поручению Совета может быть подвержен независимой экспертизе за счет средств инвестора. Проекты, прошедшие экспертизу, рассматривает Совет Администрации и принимает решение о целесообразности и порядке финансирования тех или иных проектов с учетом их значимости для улучшения социально-экономической ситуации в крае.
Режим наибольшего благоприятствования для инвесторов устанавливается законом края о краевом бюджете на очередной финансовый год на основании договора о государственной поддержке инвестиционной деятельности. Отказ в установлении режима наибольшего благоприятствования инвесторам может последовать в следующих случаях:
а) представления инвестором документов с нарушением требований, установленных указанным Законом;
б) представления инвестором неверных сведений о себе;
в) отрицательного заключения Инвестиционного совета по результатам экспертизы инвестиционного проекта.
354
Таким образом, процедура предоставления государственной поддержки инвестиционной деятельности в Красноярском крае достаточно систематизирована и упорядочена.
Для оценки эффективности капитальных вложений разработаны и нормативно закреплены четкие критерии оценки для отбора инвестиционных проектов, включающие финансовое состояние заявителя, экономическую, социальную и бюджетную эффективность (табл.1). Кроме того, законодательно закреплено определение регионального инвестиционного проекта, под которым в соответствии со ст. 3 Закона Красноярского края № 12-2278 от 30.09.2004 г. «О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Красноярском крае» понимается инвестиционный проект, суммарный объем инвестиций в который составляет не менее 100 млн руб. [2].
Таблица 1
Критерии оценки эффективности капитальных вложений, применяемые для принятия решения о государственной поддержке инвестиционных
проектов в Красноярском крае
Критерии оценки Показатели
Финансовое состояние заявителя, реализующего инвестиционный проект — коэффициент абсолютной ликвидности; — коэффициент текущей ликвидности; — коэффициент соотношения собственных и заемных средств; — рентабельность продаж; — рентабельность вложений в предприятие; — коэффициент обеспеченности собственными средствами; — чистые активы
Экономическая эффективность* — чистый доход; — чистый дисконтированный доход; — внутренняя норма доходности; — индекс доходности; — период окупаемости
Социальная эффективность — отношение фонда оплаты труда, возникающего в результате реализации проекта, к сумме предоставляемой государственной поддержки; — количество создаваемых рабочих мест; — иные социальные показатели
Бюджетная эффективность — дополнительные поступления в бюджеты всех уровней; — отношение разницы дополнительных доходов и расходов консолидированного бюджета края, возникающих в результате реализации инвестиционного проекта, к сумме предоставляемой государственной поддержки
*в соответствии с Методическими рекомендациями по оценке эффективности инвестиционных проектов, утвержденными Министерством экономики РФ, Министерство финансов РФ, Государственным комитетом РФ по строительной, архитектурной и жилищной политике № ВК 477 от 21.06.99
Представленные в табл.1 критерии оценки свидетельствуют о том, что отбор инвестиционных проектов, претендующих на получение государственной поддержки со стороны региональных властей основывается на стоимостных параметрах инвестиций и уровне доходности, а также сроках реализации проекта.
Иными словами, возможность предоставления режима наибольшего благоприятствования связана с успешной отдачей на вложенные средства для самого предприятия, реализующего инвестиционный проект, и бюджета региона. Однако, такой подход, хоть и предусматривает долгосрочное предоставление финансовых ресурсов, не формирует направление инвестиционных потоков в те отрасли, которые являются значимыми с точки зрения стратегического развития экономики края.
Кроме того, в большинстве случаев не установлены нормативы (конкретные значения этих показателей или их пределы/границы с учетом отраслевой принадлежности и масштабов предприятия), которым должны соответствовать показатели. Таким образом, фактически принятие решения об отборе инвестиционных проектов остается за региональными властями. В то же время создание специального органа — Инвестиционного совета — является положительным моментом, поскольку позволяет собирать информацию в одном месте, одновременно работая в тесной координации с экономическими службами краевого правительства.
Инвестиционный совет функционирует с 2005 г. как совещательный орган, в состав которого входят министры, руководители профильных агентств, депутаты Законодательного Собрания края, представители правоохранительных органов, при этом обеспечение его деятельности осуществляет Министерство экономического и регионального развития Красноярского края. Помимо ведения реестра и экспертизы инвестиционных проектов Совет осуществляет подготовку индивидуальных предложений инвесторам по выбору наиболее эффективных форм государственной поддержки, обеспечивает государственное сопровождение инвестиционных проектов и контроль за их реализацией.
За время работы Инвестиционный совет оказал поддержку региональным проектам на общую сумму около
400 млрд рублей. Что касается субсидирования процентной ставки то, в среднем за весь период предоставления государственной поддержки в форме субсидирования, на каждый рубль бюджетных средств в консолидированный бюджет края поступило 7 рублей дополнительных налоговых платежей [3].
Однако, несмотря на наличие упорядоченной процедуры предоставления государственной поддержки, четкие критерии оценки инвестиционных проектов, а также эффективность работы специально созданного совещательного органа, стоит отметить ряд негативных моментов:
Во-первых, при отборе приоритетных инвестиционных проектов на региональном уровне важно руководствоваться не только количественными показателями коммерческой эффективности проекта, а именно так в большинстве случаев во многих регионах в настоящее время происходит. Помимо этого важно учитывать не только бюджетный и социальный эффект от проекта, но и отраслевые приоритеты стратегического развития региона и страны в целом. Как показывает анализ зарубежного опыта, во многих государствах инвестиционная политика опирается на отраслевые приоритеты, особенно на переходном этапе или в период кризиса (более подробно см. [4]).
Во-вторых, создание на территории края специального совещательного органа, реализующего государственную поддержку в регионе, с одной стороны, облегчает работу, так как позволяет оперативно реагировать на экономическую ситуацию. Но, с другой — создает поле для коррупции — приоритет может быть отдан «пролоббированным» проектам, т.е. тем, кто имеет связи и значительные капиталы. Так, в 2009 г. Инвестиционным советом было принято решение
о выделении субсидии ЗАО «ПО Сибтяжмаш» на 29 млн руб. Основанием для принятия положительного решения послужили фиктивные договоры, бухгалтерские балансы и другие документы предприятия, подтверждающие якобы производственную деятельность ЗАО. Полученные бюджетные средства, по словам заместителя главы Следственного комитета края, были использованы не по назначению [5].
Таким образом, можно утверждать, что критериев оценки эффективности капитальных вложений, предусмотренных на территории Красноярского края недостаточно для принятия обоснованных решений по бюджетному финансированию инвестиционных проектов, претендующих на государственную поддержку. Вследствие возможной недооценки совокупного эффекта может произойти нерациональный выбор объекта вложения государственных средств. На наш взгляд, отбор проектов должен основываться на комплексном анализе, как параметров самого проекта, так и деятельности предприятия, планирующего реализовывать данный инвестиционный проект. Соответственно, должны быть использованы как количественные показатели, позволяющие оценить коммерческий эффект для предприятия и совокупный эффект для экономики региона, так и те качественные характеристики, которые бы позволили оценить его соответствие стратегическим целям и экономическим интересам региона.
Рис.2. Алгоритм отбора приоритетных инвестиционных проектов в целях принятия решения о предоставлении государственной поддержки
Исходя из выше изложенного, алгоритм отбора проектов на получение государственной поддержки считаем целесообразным представить в виде следующих этапов (рис. 2).
1 этап — Анализ деятельности предприятия. Категория инвестора (крупные инвесторы, средние предприятия и малый бизнес) определяется для того, чтобы подобрать наиболее подходящие инструменты сотрудничества и государственной поддержки при реализации инвестиционного проекта, соответствующие интересам конкретной категории.
Отраслевая принадлежность позволяет отнести предприятие к той или иной группе с точки зрения отраслевых приоритетов, а также учесть отраслевые риски.
Анализ стадии развития предприятия позволяет установить, каким опытом обладает предприятие, какое место занимает на рынке — находится ли оно на начальной стадии развития, на стадии зрелости или спада. Это необходимо, с одной стороны, для определения возможностей и профессионализма менеджмента предприятия, с другой — для целесообразности реализации инвестиционного проекта и определения уровня внутреннего риска. Финансовое состояние оценивается для определения кредито- и платежеспособности предприятия.
2 этап — Анализ характера инвестиционного проекта проводится по двум направлениям. Во-первых, определяется тип проекта с точки зрения его места в системе хозяйственных отношений региона — является ли он инфраструктурным, социальным, инновационным или производственным. Во-вторых, определяется тип проекта с точки зрения потребности в нем самого предприятия:
1) проект, связанный с расширением уже действующего производства — наращение масштабов, выход на новые рынки (в т.ч. на зарубежные), открытие новых производственных точек;
2) проект, направленный на технологическую модернизацию (ориентированную, например, на совершенствование технологии для улучшения качества продукции или повышения производительности труда)
3) проект, направленный на диверсификацию имеющегося производства (предполагается расширение ассортимента выпускаемой продукции, оказываемых услуг или выполняемых работ, т.е. новый для предприятия вид деятельности).
3 этап — Оценка значимости инвестиционного проекта и эффектов от его реализации. На наш взгляд, при отборе проектов для оказания им государственной поддержки следует помимо действующих критериев (финансового состояния заявителя, экономической, бюджетной и социальной эффективности) добавить соответствие отраслевым приоритетам, перечень которых должен быть утвержден в рамках закона или подзаконного акта.
При этом необходимо также ориентироваться на категорию инвесторов — то, что имеет принципиальное значение для малого бизнеса, может быть абсолютно незначимым для крупных инвесторов. На наш взгляд, отраслевые приоритеты могут выглядеть следующим образом (табл.2).
Таблица 2
Отраслевые приоритеты по категориям инвесторов
Категория инвестора Отрасль
Малый бизнес Здравоохранение; Образование; Информационные технологии; Научно-техническая сфера, Сельское хозяйство
Средний бизнес Сельское хозяйство Лесопереработка Строительство жилых зданий Жилищно-коммунальное хозяйство
Крупный бизнес Подотрасли цветной металлургии с упором на рост степени переработки: никеле-ко-бальтовая, алюминиевая, золотодобыча и переработка, ювелирная промышленность Целлюлозно-бумажная промышленность Сельскохозяйственное машиностроение Строительство промышленных объектов Нефтехимическая промышленность Производство бытовой техники
4 этап — Принятие решения о государственной поддержке инвестиционной деятельности. При принятии решения о характере сотрудничества (выборе формы или инструмента государственной поддержки), а также определении объемов денежных средств важно учитывать ограниченность бюджетных ресурсов. В связи с этим считаем целесообразным разработать процедуру очередности распределения бюджетных средств с учетом не только критериев эффективности проектов, но и отраслевых приоритетов. Например, первая группа проектов — поддерживаемые в первую очередь — отрасли стратегического развития наиболее рисковые (могут быть как отрасли инновационные, совершенно новые, например, для малого бизнеса, так и технологическая модернизация действующих предприятий среднего и крупного бизнеса) — реализуется максимально возможный объем государственной поддержки (например, если налоговые льготы, то полное освобождение на срок реализации проекта). Вторая группа — поддерживаемые во вторую очередь — проекты, связанные с расширением производства относительно устойчивых предприятий, дающих высокий социальный и бюджетный эффект — реализуется 50%-ый объем государственной поддержки. Третья группа — проекты, имеющие высокую коммерческую эффективность — реализуется 1/3 объема государственной поддержки.
Таким образом, предложенный алгоритм отбора региональных инвестиционных проектов, основанный на комплексном анализе параметров самого проекта и деятельности предприятия, а также наличие качественных характеристик (учет отраслевых приоритетов), позволят должным образом оценить соответствие инвестиционного проекта стратегическим целям и экономическим интересам региона, и, как следствие — обеспечить эффективность и рациональность использования ограниченных бюджетных ресурсов.
Литература
1. Официальный портал Правительства Красноярского края [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www/krskstate.ru.
2. Закон Красноярского края «О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Красноярском крае» № 122278 от 30.09.2004 г.
3. Официальный портал Правительства Красноярского края [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.krskstate.ru/ press/news/invest/0/news/66631.
4. Смирнов А.И., Кацик Д.Е., Руйга И.Р. Механизм активизации инвестиционной деятельности в регионе: монография. — Новосибирск: ЦРНС, 2009.
5. Политика Красноярского края [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://news.mail.ru/inregions/siberian/24/politics/10401726/ ?^оттаИ=1
