CC BY
3
Проблемные статьи
© Б. П. КРЫШТОПА. Д. Ж. САРСЕНОВ, 1991 УДК 614.78:614.3/.4:008
Б. П. Крыштопа, Д. Ж. Сарсенов
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ УПРАВЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ САНЭПИДСЛУЖБЫ КРУПНОГО ГОРОДА В УСЛОВИЯХ НОВОГО ХОЗЯЙСТВЕННОГО МЕХАНИЗМА
Киевский институт усовершенствования врачей
Динамичные процессы обновления общественно-экономических отношений неразрывно связаны с коренными изменениями в механизме хозяйствования, формах организации управления социальной инфраструктурой крупных административно-промышленных центров, в том числе системой здравоохранения. В этом контексте перестройка организационной структуры управления санитарно-эпидемиологической службой крупных городов, имеющих административно-территориальное деление и различающихся по комплексу социально-экономических, демографических, медико-санитарных, экологических и других факторов, направлена на эффективную реализацию новых типов организационных форм, отношений, структур и методов управления в сочетании с прогрессивными подходами, техникой и технологией [1—5].
Перестройка механизма хозяйствования в системе здравоохранения с этих позиций связана с созданием территориально-отраслевых научно-практических и учебных центров (объединений) здоровья и профилактики как основного звена охраны и укрепления здоровья городского населения [1—3]. Научно обоснованное управление в новых условиях требует решения комплекса проблемных вопросов и задач теоретического, организационного и методологического характера [2]. Во-первых, внедрение нового хозяйственного механизма в подсистеме санэпидслужбы, входящей по отраслевому признаку в систему здравоохранения, требует не только совершенствования хозрасчетных, бюджетных и других средств финансирования, экономических методов управления и стимулирования, но и реформы организационных, административно-функциональных, технико-техноло-гических, штатно-квалификационных структур. Во-вторых, совершенствование организации гос-саннадзора (целеполагание, функционирование, финансирование, нормативное регулирование, правовое и материально-техническое обеспечение, специализация и интеграция кадров и др.) должно основываться на объективных потребностях системы санэпидслужбы, закономерностях управления и адекватных им компонентах управления (структура, процесс и методы управления, техника и технология, культура и стили управле-
ния). В-третьих, достижение цели перестройки организации госсаннадзора невозможно без пересмотра принципиальных основ управления системой санэпидслужбы, функциональных, правовых и административных полномочий службы как органа государственного управления специальной компетенции.
Решение перечисленных и многих других проблемных вопросов организации госсаннадзора и управления системой санэпидслужбы входит в состав приоритетных прикладных исследований в области организации здравоохранения, методологической и понятийной основой которых является системный подход и методы его анализа, применяемые как в теории и практике организации управления производством [6, 7], так и в руководстве программами по гигиене окружающей среды [8]. С этих позиций санэпидслужба представляет собой систему взаимосвязанных компонентов, целенаправленно воздействующую на гигиенические и эпидемиологические параметры окружающей среды, здоровье популяции и индивида посредством осуществления функций государственного и санитарно-эпидемиологического надзора. Основываясь на том, что практика организации управления социально-экономическими системами и опыт внедрения новых моделей хозяйственного механизма на предприятиях (объединениях) свидетельствуют о высокой прикладной значимости, эффективности и экономичности системного и про-граммно-целевого или проблемно-ориентированного подходов, на кафедре управления здравоохранением Киевского института усовершенствования врачей разработана методика анализа основных компонентов управления. Впервые она была применена для исследования организационных резервов в управлении системой санэпидслужбы крупного города, основные разделы и этапы которой представлены на рис. 1.
В качестве стержневых компонентов управления, характеризующих статику и динамику системы санэпидслужбы, определены процесс и организационная структура управления, которые во взаимосвязи и взаимовлиянии с другими компонентами и системообразующими факторами (цель, функции, структура, компоненты, комму-
/. Информационно -поисновая работа по проблемным допросам организации госсаинадэоро и управления санэпидслужбой
1 1.1 1.2 1 1.3
1 -- 1
2. Приплодное системное исследование основных компонентов управления системой санэпидслужбы крупного города
2.1 X
2.2 т~
2.3
т~
2.4
т~
¿.у ~г
ш
27
131
3. Организационное моделирование основных компонентов управления,ориентированных на программно-целевой подход
3.1
т
3.2 3.3
т
I
А. Апробация в эксперименте и экспертная оценка оргснизаиион-ных нововведений, количественная оценка и пересмотр проблемных вопросов организации санэпидслужбы
Рис. 1. Основные этапы и разделы прикладного исследования организации управления системой санэпидслужбы.
/./ — теоретическая и научная информация: 1.2 — директнвно-дормативные документы, положения, правила и пр.; 1.3 — передовой опыт, организационные эксперименты; 2.1— цели, функции, отношения и связи в организации управления; 2.2 — процесс и организационная структура управления; 2.3 — руководящие кадры. 2.4 — организация труда; 2.5 — культура, стили и социально-психологические аспекты; 2.6 — организационная и компьютерная техника и технология; 2.7—внештатные, нетрадиционные и неформальные компоненты; 3.1 — новый хозяйственный механизм; 3.2— критерии и показатели; 3.3—проектирование и построение основных компонентов.
никации, интеграция и развитие) оказывают воздействие на формирование и реализацию управленческих отношений и организационной формы управления, связывают их между собой и внешней средой [4].
Многообразие применяемых в практике управления подходов определяет различия в трактовке организационной структуры управления: в одних случаях она рассматривается как механизм управления, построенный для решения конкретных целей и задач, в других — как социальный организм, отражающий объективные потребности трудового коллектива и, наконец,— как сложная социально-экономическая система [6]. Следует отметить, что организационная структура управления, как и хозяйственный механизм, имеет нормативное, зафиксированное в Положении о госсаннадзоре в СССР (1973 г.), Положении о СЭС (1974 г.), других директивных актах и документах, традиционное построение и реально существующее, обусловленное объективными закономерностями, целями и факторами организации управления санэпидслужбой [4, 5]. В этой связи в системе санэпидслужбы проведен анализ структурообразующих факторов, отношений и связей управления при традиционном (линейно-функциональном) и нетрадиционном типах построения организационной структуры, включающих программно-целевые компоненты.
Непрерывный по своей природе процесс управления осуществляется при традиционном типе
практически на всех уровнях структуры в линейных подразделениях и службах, координацию и регулирование деятельности которых осуществляют функциональные звенья, в их числе организационно-методический отдел, кадровые, финансовые и хозяйственные службы. Реализация управленческих отношений осуществляется практически по одному типу — руководство-подчинение, что характерно для организационных структур преимущественно линейного типа построения [6]. Соответственно этому расширяются сеть неформальных горизонтальных связей и работа по реализации типов управленческих отношений, способствующих децентрализации, увеличению оперативности прохождения и обработки информации, снижению загрузки руководителей неспецифическими функциями и пр. Большинство причин, порождающих дублирование и параллелизм в управлении, объясняется именно с позиций специфичности того или иного типа организационной структуры управления системе межфункциональных связей и отношений как при осуществлении прямого пути управления, так и при непрямом (опосредованном), соотносительности целей и задач на каждом уровне управления структуре и содержанию административно-функциональных и других управленческих звеньев. Несомненно, это отражается на технологии исполнения функций управления (целеполагание, принятие решения, планирование, организация, контроль, стимулирование), так как практически она остается за рамками формальной организационной структуры или выполняется специалистами без соответствующей отрегулированной системы прав, полномочий, взаимосвязей и требований к их компетенции и ответственности.
Безусловно, традиционная организационная структура управления обладает и рядом достоинств, но имеющиеся недостатки существенно усложняют их реализацию, и, что необходимо учитывать при внедрении нового механизма хозяйствования, они определяют проблемы, связанные с многоуровневостью иерархического типа построения (в линейно-функциональной до 4), многоступенчатостью процесса децентрализации и демократизации управления системой.
Организационная структура управления системой санэпидслужбы крупного города, сочетающая различные модификации и перспективные компоненты, представлена на рис. 2. Для обеспечения большей информативности и наглядности тесно взаимоувязанные структурные компоненты и подразделения изображены на плоскости с определенной мерой условности. Комбинация традиционной организационной структуры, нетрадиционных компонентов, широкой сети ее неформальных отношений и горизонтальных связей дополняют друг друга, придавая системные, интегративные свойства единой организационной форме управления санэпидслужбой.
Анализ отдельных системных аспектов санэпид-
Рис. 2. Схема построения организационной структуры управления системой санэпидслужбы на базе линейно-функциональной системы с программно-целевыми элементами.
ЛР — линейные руководители: /./ — главный врач; 2.1— его заместители;
3.1 — заведующие* отделами; 4./— заведующие отделениями. КО — координационные органы и группы: 1.2— совет главных государственных санитарных врачей города: 2.4 — совет ведущих специалистов; 3.4 — совет специалистов — исполнителей программ. 1.3 (0/7/7) — отдел планирования и программирования. РП — рукоЕодители программ: 2.3 — гигиенических, эпидемиологических и др.; 3.3 (РПП) — подпрограмм и рабочих групп.
2.2 (ФР) — функциональный руководитель. 3.2 (ФРиС) — ФР и специалисты; // — исполнители; Б — ответственные исполнители (бригады). Толстая линия—линейное руководство, тонкая линия — функциональное руководство, линия со стрелками — линейно-функциональное взаимодействие, пунктирная линия — неформальное взаимодействие.
службы (компонентный, коммуникационный, инте-гративный) свидетельствует о существенной роли неформальных каналов связей и взаимодействия, несмотря на то что их образование не сопровождается перераспределением официальной структуры прав и обязанностей, полномочий и ответственности. Каналы неформального и линейно-функционального взаимодействия компенсируют многие недостатки и способствуют сохранению целостности организационной структуры управления, сокращению числа промежуточных звеньев и узлов связи [1—3], своевременному изменению и качеству информационного обеспечения и многому другому.
Заслуживает внимания организационная структура управления, складывающаяся в чрезвычайных или экстремальных ситуациях, так как она отражает в этом случае потенциальные возможности компенсаторного механизма и резервов, связанных с переводом системы санэпидслужбы с традиционного нормативно-функционального на проблемно-ориентированный подход в организации госсаннадзора и управления. Изменения в организационных и управленческих отношениях получают качественно новый характер: соучастия и взаимоподчинения, коллегиального и координационного управления и т. д. [7]. Преобразуются и формы организации труда (бригадные, временные коллективы и т. д.), а также их содержание. Образование новых структурных элементов, призванных координировать и согласовывать функции, операции и процедуры управления путем реализации комплексных, коллегиальных и программных управленческих решений и методов ре-
гулирования их исполнения (советы, рабочие группы, привлеченные специалисты и пр.). На совет главных государственных санитарных врачей городской и районных санэпидстанций (СЭС) при участии ведущих специалистов и руководителей административно-функциональных подразделений возлагается определение стратегических целей по * совершенствованию управления санэпидслужбой города.
Результаты анализа оптимизационных резервов в управлении подтверждают эффективность внедрения в традиционную структуру подразделений организации управления, информационного обеспечения, административно-финансового управления, разработки математического обеспечения программ и других подразделений, специализирующихся на решении вопросов организации госсаннадзора и управления. Соотношение и распределение функций управления в которых определяется экспертным путем по распределению этапов процесса управления и применяемых в них методах, а также по преемственности им организационных и управленческих отношений и связей. * Развитие горизонтальной сети связей и взаимодействия, сокращение числа уровней в модифицированной организационной структуре управления санэпидслужбой, ориентированной на программно-целевое управление, сетевое планирование и линейное программирование, организационно, структурно и экономически обусловливает реализацию принципов нового хозяйственного механизма. В их числе — повышение хозяйственной самостоятельности, полнота ответственности, оценка по конечным результатам и количественным показателям, применение экономических методов управления и др.
Переориентация подходов к организации госсаннадзора в крупных городах по направлению к программно-целевому управлению санэпидслужбой имеет определенную последовательность этапов и разделов. Выбор и обоснование организаци-. онных форм управления и механизма хозяйство- * вания прежде всего начинаются с анализа и построение «древа целей» организации госсаннадзора, определение приоритетности в котором основывается на объективных обобщенных и частных нормативных показателях, отражающих гигиенические, эпидемиологические, медико-социальные параметры объектов управления. Исходя из этого и основываясь на знании и опыте ведущих специалистов по организации госсаннадзора и управления (экономисты, юристы, социологи и др.), разрабатываются оснозные положения хозяйственного механизма и организации управления, далее подключается функциональное звено системы санэпидслужбы, обеспечивающее разработку программ, информационных форм, бланков и т. д. [8]. На этапе проектирования организационной структуры управления санэпидслужбой предусматри- $ ваются мотивационные аспекты, формы и методы стимулирования экспертно-аналитической дея-
тельности специалистов и руководителей, а также возможность появления социально-психологиче-ских проблем, связанных с нововведениями (организационные, технические, административно-функциональные, кадровые и т. д.).
Представляются весьма сложными и неспецифичными для системы санэпидслужбы постановка и прикладное исследование некоторых из приведенных ранее задач, но, по нашему убеждению, именно комплексное, системное изучение оптимизационных резервов в организации управления санэпидслужбой реально способствует эффективной адаптации и реализации опыта и знаний, накопленных в области организации управления социально-экономическими и производственными системами [4, 6, 7]. К тому же сравнительный анализ основных признаков и свойств, достоинств и недостатков линейной и линейно-функциональной оргструктур управления подтвердил приемлемость многих из них и для системы санэпидслужбы.
По мере постановки новых, приоритетных для конкретного региона целей и задач организации госсаннадзора по направлению к усложнению управляемых программ и основных показателей деятельности санэпидслужбы проектирование организационных структур или их совершенствование может идти по пути создания новых, прогрессивных структурных элементов. Другое направление связано с системным сочетанием координационного и программно-целевого типов управления [7]. Принципы методологии системного подхода, применяемые при анализе и проектировании элементов организационной структуры управления, требуют качественного и количественного гнализа соотносительности системных аспектов, компонентов и соответствующего отражения в них «кроны и ветвей древа целей» организации госсаннадзора. При соблюдении вышеперечисленных условий в системе можно будет наблюдать проявление усилительных свойств (синергии), образуемых взаимосвязанными компонентами совершенствуемой системы управления.
В связи с этим критерием совершенствования основных компонентов управления в системе санэпидслужбы можно считать обеспечение максимальной адекватности и согласуемости целей и задач организации госсаннадзора с медико-социальными параметрами и потребностями кон-
кретного резона, правами и полномочиями руководителей и специалистов СЭС, а также органов госуправления общей и специальной компетенции по обеспечению и реализации комплексных профилактических программ здоровья, профилактики, эпидемиологической и санитарно-гигиенической безопасности окружающей среды.
Таким образом, как и во всякой динамически развивающейся сложной социальной системе, оптимальная организация управления санэпидслужбой преобразуется непосредственно в производительную силу только в условиях научно обоснованной и закономерной связи и построения ее элементов. Организационная структура управления санэпидслужбой и элементы ее модификации при методологической обоснованности их внедрения в контур единой организационной формы определяют адекватность целей системы и объективных свойств ее структурных элементов хозяйственному механизму, в котором приводятся не только хозрасчетные и бюджетные рычаги управления, но и кредитные основы финансирования программ социально-гигиенической ориентации.
Перераспределение административно-функцио-нальных прав и полномочий на уровне исполнительной власти города и районов, формирование гибких, динамичных и демократичных организационных структур управления в системе санэпидслужбы позволяют решать проблемные задачи госсаннадзора, ориентированные на конечные цели — охрану и укрепление здоровья населения.
Литература
1. Бояринцев Б. И. // Сов. здравоохр,—1989.—№ 6,— С. 25-30.
2. Демченкова Г. 3. // Там же,— 1989.— № 12,— С. 17—20.
3. Калинин В. И. н др. // Там же,— № 2,— С. 17—20.
4. Козлитин В. М., Сибурина Т. А. Современные формы и методы управления и их применение в здравоохранении: Обзор, информ.— М., 1985.
5. Кондрусев А. И., Куценко Г. И., Зайцева Л. А. // Сов. здравоохр.— 1988.—№ П.—С. 3—6.
6. Лехциер Л. И. Производственные объединения: Новая модель организации.— М., 1989.
7. Рапопорт В. С., йулькин М. 3. Организация систем управления: Учеб. пособие.— 2-е изд.— М., 1988.
8. Шефер М. Управление программами по гигиене окружающей среды: Системный подход: Пер. с англ.— Женева. 1976.
Поступила 03.04.90
