CC BY
69
Совершенствование нормативно-правовой базы по вопросам государственного финансового контроля за исполнением бюджетов дотационных субъектов Российской Федерации
А. З. Асанова, соискатель
Всероссийский заочный финансово-экономический институт. Кафедра
«Финансы, бюджет и страхование»
Аннотация: Рассматриваются дополнительные меры со стороны государства по обеспечению сбалансированности региональных бюджетов. Предложен механизм четкого, действенного, результативного контроля за использованием межбюджетных трансфертов бюджетом субъектов РФ.
Ключевые слова: дотации, межбюджетные отношения, налоговобюджетная политика, структурные реформы, эффективность бюджетных расходов.
Abstract: Discusses additional measures on the part of the State in balancing regional budgets. Proposed mechanism of clear, effective, efficient control of inter-budgetary transfers from budgets of subjects of the Russian Federation.
Keywords: inter-governmental relations, grants, fiscal policy, structural reforms, the effectiveness of budget expenditures.
В условиях роста нестабильности доходов региональных бюджетов, обусловленной в первую очередь различиями в налоговом потенциале субъектов Российской Федерации, дополнительное внимание со стороны государства уделяется обеспечению сбалансированности региональных бюджетов.
До настоящего времени сохраняется высокая степень централизации ресурсов с последующим их перераспределением субъектам Российской Федерации в виде межбюджетных трансфертов. В среднем около 2/3 всех доходов, собранных на территориях субъектов Российской Федерации,
перечисляются в федеральный бюджет, и только 1/3 часть поступает в бюджеты регионов, что свидетельствует о необходимости решения задачи по оптимальному определению пропорции распределения доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации.
При увеличении объемов предоставляемых межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации, как правило, большей частью нецелевого характера, со стороны федерального центра возникает необходимость осуществления четкого, действенного, результативного и своевременного контроля за их использованием.
Построение эффективной системы государственного финансового контроля за исполнением дотационных бюджетов субъектов Российской Федерации направлено в первую очередь на решение задачи по повышению эффективности расходования бюджетных средств и сокращение числа дотационных регионов. При этом следует отметить, что для решения указанной задачи, помимо совершенствования действующей методологии государственного финансового контроля за расходованием средств бюджетов субъектов Российской Федерации, необходимо также совершенствование нормативной правовой базы по вопросам государственного финансового контроля за исполнением бюджетов дотационных субъектов Российской Федерации.
В целях регламентации и оптимизации контрольных мероприятий за расходованием средств бюджетов дотационных субъектов Российской Федерации необходимо внесение ряда изменений в действующее законодательство Российской Федерации в бюджетной сфере.
Изменение нормативного правового регулирования государственного финансового контроля за исполнением бюджетов дотационных субъектов Российской Федерации должно предполагать, с одной стороны, его соответствие юридическим правилам, а с другой стороны, учитывать организацию межбюджетных отношений в Российской Федерации и специфику дотационных бюджетов субъектов Российской Федерации.
Ключевыми направлениями совершенствования нормативной правовой базы государственного финансового контроля за исполнением дотационных бюджетов являются:
- закрепление в законодательстве определения понятия дотационный бюджет субъекта Российской Федерации;
- изменение статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации с учетом сформулированного понятия «дотационный бюджет» субъекта Российской Федерации в части уточнения групп дотационности регионов и ограничений, связанных с исполнением бюджетов дотационных субъектов Российской Федерации;
- регламентация вопросов планирования контрольной деятельности
за расходованием бюджетных средств и частоты проверок
дотационных бюджетов субъектов Российской Федерации;
- внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части вопросов установления ответственности за нарушения бюджетного законодательства.
Для реализации указанных выше направлений совершенствования нормативной правовой базы, в первую очередь, необходимо внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, дополнив его соответствующими терминами и статьей в главе 26 «Основы
государственного и муниципального финансового контроля».
Статью 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации необходимо дополнить следующим понятием: «дотационный бюджет - бюджет, не обеспечивающий собственные расходные обязательства за счет собственных доходных источников и получающий из федерального бюджета
определенный объем средств из федерального фонда финансовой поддержки
субъектов Российской Федерации, общая доля которых в собственных доходах бюджета субъекта Российской Федерации составляет более 5 процентов».
В статье 130 «Условия предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета» Бюджетного кодекса Российской Федерации представляется целесообразным заменить словосочетание «расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета» на «расчетную долю дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации», а также расширить круг ограничений по исполнению бюджетов субъектов Российской Федерации исходя из уровня дотационности бюджетов. Это позволит на законодательном уровне определить содержание понятия «дотационный бюджет» и относить его к конкретной группе дотационности.
В соответствии с действующей редакцией 130 статьи Бюджетного кодекса, большая часть бюджетов субъектов Российской Федерации может быть отнесена к III и IV группам дотационности главным образом из-за получения различных субсидий на софинансирование расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Если же при расчете уровня дотационности бюджетов субъектов Российской Федерации исходить из расчетной доли объема дотаций в доходах консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации (а не учитывать весь объем поступивших межбюджетных трансфертов, за исключением субвенций), то большая часть бюджетов субъектов Российской Федерации может не относиться к высокодотационной группе бюджетов, и, соответственно, на них не будут распространяться соответствующие ограничения по их исполнению (таблица 1).
В таблице 1 бюджеты субъектов Российской Федерации подразделяются на несколько групп дотационности:
I группа - уровень дотаций в собственных доходах консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации от 0,5 % до 5
%; II группа - 5 - 20 %; III группа - 20 - 40 %; IV группа - 40 - 70 %; V группа - 70 % и более.
Таблица 1.
Число дотационных бюджетов субъектов Российской Федерации (по группам дотационности)1
Г руппа дотационности Число дотационных бюджетов субъектов Российской Федерации
расчет уровня дотационности исходя из расчетной доли межбюджетных трансфертов в собственных доходах бюджетов субъектов Российской Федерации расчет уровня дотационности исходя из расчетной доли дотации в собственных доходах бюджетов субъектов Российской Федерации
I 3 27
II 27 27
III 41 14
IV 9 10
V - 2
В условиях отсутствия единого закона о государственном финансовом контроле, который на законодательном уровне должен определять правовой статус внешнего и внутреннего контроля, разграничение функций контрольных органов, правовые и методологические основы единой системы государственного финансового контроля, о необходимости принятия которого говорится уже на протяжении долгого периода времени, представляется целесообразным закрепить взаимодействие контрольных органов в части координации планирования контрольных мероприятий за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации в рамках
1 Таблица рассчитана автором на основе объемов предоставленных в 2010 году межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (по данным, представленным на официальном сайте Минфина России)
Бюджетного кодекса Российской Федерации, дополнив его соответствующей статьей в главе 26 «Основы государственного и муниципального контроля».
Порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации в части определения целей, объема и сроков проведения плановых проверок, подготовки в установленном порядке предложений по порядку разработки и утверждению единого план контрольных мероприятий необходимо закрепить в отдельной статье Бюджетного кодекса Российской Федерации с дальнейшей регламентацией всех указанных положений на уровне подзаконных актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Дополнение Бюджетного кодекса Российской Федерации соответствующими терминами, статьями и внесение изменений в некоторые действующие статьи позволит упорядочить процедуру государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации, в том числе позволит более четко выстроить алгоритм контроля за исполнением дотационных бюджетов субъектов Российской Федерации.
В рамках совершенствования правового обеспечения контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации следует также отметить необходимость внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части вопросов об установлении ответственности за нарушения бюджетного законодательства.
Ответственность за нарушение бюджетного законодательства регламентируется нормами главы 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации, требующей существенной доработки. В соответствии со статьей 282 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлены только виды санкций, которые должны применяться за нарушения бюджетного законодательства, однако конкретный размер штрафов, порядок их применения в Бюджетном кодексе не прописаны. Следует отметить, что
Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает 18 составов правонарушений, ответственность согласно статьям 15.14, 15.15. и 15.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена только за 3 состава бюджетных правонарушений. Также следует отметить, что в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливается срок давности привлечения к ответственности со дня совершения правонарушения, что далеко не всегда применимо в сфере бюджетной деятельности. В большинстве случаев результативный финансовый контроль за расходованием средств федерального бюджета возможно осуществить только по окончании финансового года, то есть после декабря месяца. Если учитывать срок давности привлечения к ответственности и то, что не все бюджетные правонарушения являются длящимися, представляется возможным привлечь к ответственности за бюджетные правонарушения, совершенные в ноябре-декабре прошлого года, в то время как ранее допущенные правонарушения остаются безнаказанными.
Является целесообразным закрепить в Бюджетном кодексе Российской Федерации понятие бюджетного правонарушения, утвердить единый перечень бюджетных правонарушений и установить конкретные санкции за каждое бюджетное правонарушение. В первую очередь необходимо прописать в Бюджетном кодексе Российской Федерации санкции за нарушение условий предоставления и использования межбюджетных трансфертов.
В бюджетном законодательстве также не предусмотрена ответственность и меры за неисполнение предписаний Счетной палаты Российской Федерации. В статье 24 федерального закона № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» прописано, что при неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Счетной палаты Коллегия Счетной палаты может по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и
расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций. Однако данную норму права можно отнести к бланкетной, т.к. в указанном федеральном законе механизм ее использования прописан не достаточно понятно и никакими другими нормативными правовыми актами не предусмотрен.
Внесение приведенных изменений и уточнений в бюджетное законодательство Российской Федерации позволит усовершенствовать действующую систему государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации, что в свою очередь может способствовать сокращению числа дотационных регионов и более эффективному использованию субъектами Российской Федерации финансовой помощи из федерального бюджета.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации
2. Бюллетени Счетной палаты Российской Федерации (^^^аск gov.ru/ru/info-bull/)
3. Данные Министерства финансов Российской Федерации (www.minfin.ru)
