CC BY
79
Динамика законодательного регулирования инвестирования бюджетных средств в объекты капитального строительства регионального
и местного значения
ДЕМЕНТЬЕВА Ольга Александровна, старший научный сотрудник отдела экономико-правовых механизмов развития федеративных отношений и местного самоуправления Центра экономико-правовых проблем государственного и муниципального управления ИЗиСП, кандидат юридических наук
Одним из условий эффективного функционирования публичной власти и исполнения законодательно закрепленных за каждым из ее уровней полномочий является создание и поддержание в надлежащем состоянии необходимых для этого объектов капитального строительства. В базовых федеральных законах о разграничении полномочий1 не содержатся положения, регулирующие полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по инвестированию финансовых средств в объекты капитального строительства. В то же время перечни вопросов ведения органов государственной власти субъектов РФ2 и вопросов местного зна-
1 См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон № 184-ФЗ); Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ).
2 В соответствии со ст. 263 Закона № 184-ФЗ таких полномочий свыше 70 (в сфере транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом, преду-
чения3 таковы, что они не могут быть исполнены без наличия адекватного довольно обширного состава объектов капитального строительства4. Основным, а подчас единственным финансовым источником создания и поддержания в соответствующем состоянии таких объектов являются бюджетные инвестиции5.
С 2003 г. после начала федеративной реформы и реформы местного самоуправления значительно расширяется компетенция как субъектов РФ, так и муниципальных обра-зований6. При этом такое расширение
преждение чрезвычайных ситуаций меж-
муниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий и др.).
3 В Законе № 131-ФЗ: в ст. 14 — около 20 из 40 вопросов местного значения поселений, в ст. 15 — более 20 из 30 вопросов местного значения муниципального района, в ст. 16 — более 25 из 42 вопросов местного значения городского округа, исполнение которых невозможно без наличия в ведении муниципального образования объектов капитального строительства (коммунального хозяйства, транспорта, дошкольного и школьного образования и др.).
4 Состав возможной собственности публично-правовых образований установлен в ст. 2611 Закона № 184-ФЗ и в ст. 50 Закона № 131-ФЗ.
5 В соответствии с положениями ст. 6 БК РФ «бюджетные инвестиции — бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества».
6 Наряду с расширением полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления путем внесения дополнений соответственно в За-
(как этого требует законодательство) не сопровождалось закреплением дополнительных адекватных доходов за соответствующими бюджетами. Поэтому органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления ограничены в возможности осуществления инвестирования в объекты публичной собственности. В этих условиях во многих субъектах РФ и муниципалитетах утрачивают смысл и свое значение бюджеты развития.
На федеральном уровне инвестирование в объекты капитального строительства (кроме названных базовых федеральных законов о разграничении полномочий) регулируется в основном Федеральным законом от 25 февраля 1999 г. № Э9-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (далее — Закон № Э9-ФЗ), Бюджетным кодексом РФ. В Законе № Э9-ФЗ указано, что инвесторами могут быть физические и юридические лица, создаваемые на основе договора о совместной деятельности, и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, государственные органы, органы местного самоуправления, а также иностранные субъекты предпринимательской деятельности (ст. 4). Конкретных положений, регулирующих полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по бюджетному инвестированию в объекты капитального строительства, в этом законе не содержится.
Необходимо учитывать, что в ряде случаев создание и поддержание
кон № 184-ФЗ и Закон № 131-ФЗ в 2005 г. в федеральном законодательстве устанавливается так называемая факультативная компетенция органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (право участвовать в осуществлении государственных полномочий вышестоящей власти, если это участие предусмотрено федеральными законами).
в надлежащем состоянии объектов капитального строительства публично-правовых образований имеет комплексный характер. Так, для обеспечения населения и объектов социальной и экономической сферы газом, водой, электричеством требуется функционально и инфраструктурно связанное имущество и региональной, и муниципальной принадлежности. Координации между органами государственной и местной власти требуют и вопросы обеспечения на территории субъекта РФ конституционно закрепленных социальных гарантий населению в здравоохранении, образовании и др. А значит, должна быть скоординирована политика создания и функционирования объектов капитального строительства соответствующего профиля. Формулирование и осуществление такой политики невозможно без взаимосвязи планов и программ социально-экономического развития субъекта РФ и муниципальных образований (муниципальных районов, городских и сельских поселений, городских округов). Очевидно, что реализация этих планов и программ должна быть обеспечена финансовыми средствами. Принятие в 2003 г. новой концепции формирования собственных доходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований привело к тому, что в результате большинство их стали дотационными. Это означает, что в их бюджетах не имеется собственных налоговых и неналоговых поступлений, которые можно использовать для инвестиций в объекты публичной собственности. Изменения, внесенные в Бюджетный кодекс РФ в 2007 г.7, исключили из состава целе-
7 Поправки, внесенные Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ (далее — Закон № 63-ФЗ), принципиально изменили полномочия органов публичной власти в сфере бюджетных инвестиций без внесения соответствующих новаций в базовые федеральные законы о разграничении полномочий.
вой финансовой помощи вышестоящего бюджета трансферты для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов общественной инфраструктуры. Все это свидетельствует о том, что в федеральном законодательстве не выработаны гарантии осуществления полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по бюджетному инвестированию в объекты капитального строительства.
Рассматривая динамику законодательного регулирования бюджетных инвестиций органами публичной власти, следует выделить следующие новации федерального законодательства 2003 г. Во-первых, формирование во всех субъектах РФ двухуровневой системы местного самоуправления. Во-вторых, перераспределение полномочий публичной власти в первую очередь между двумя уровнями местного самоуправления. В-третьих, принятие новой концепции формирования собственных доходов и бюджетов субъектов РФ и муниципалитетов. Эти изменения сопровождались перераспределением налоговых доходов между уровнями публичной власти и введением нового порядка межбюджетных отношений.
Указанные новации напрямую касаются как законодательного регулирования порядка осуществления бюджетных инвестиций, так и реальной возможности разных уровней публичной власти осуществлять такие инвестиции. Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ в Закон № 184-ФЗ была введена гл. IV2 «Экономическая основа деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации». В ней были установлены общие требования к осуществлению расходов и формированию доходов бюджетов субъектов РФ. Аналогичные требования в отношении местных бюджетов были установлены в Законе № 131-ФЗ. Тогда же определились требования
к законодательному регулированию взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления. В развитие положений этих федеральных законов в 2004 г. в НК РФ и БК РФ за бюджетами разных уровней на постоянной основе закреплены налоговые доходы. В БК РФ вносятся изменения, в соответствии с которыми должны регулироваться межбюджетные отношения между федеральным центром, субъектами РФ и местным самоуправлением.
Анализ динамики межбюджет-ных отношений позволяет выявить два этапа изменения законодательных положений, регулирующих порядок инвестирования бюджетных средств органами публичной власти. Первый этап (2003 — начало 2007 г.) связан с внесением дополнений в Закон № 184-ФЗ, принятием Закона № 131-ФЗ и внесением в 2004 г. изменений в НК РФ и БК РФ. На федеральном уровне были определены возможные источники и общий порядок осуществления бюджетных инвестиций государственными и местными органами власти. Начало второго этапа обоснованно можно связать с поправками, внесенными в БК РФ в апреле 2007 г. Законом № 63-ФЗ. Эти поправки изменили концепцию осуществления органами публичной власти бюджетных инвестиций в части как возможных бюджетных источников, так и порядка их осуществления. Рассмотрим подробнее оба этапа.
Тенденции правового регулирования бюджетных инвестиций в 2003—2007 гг. Анализ порядка формирования и исполнения бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, принятый в 2003 г., позволяет выделить две схемы осуществления бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства.
Первая схема — это самостоятельное инвестирование органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления
всех типов муниципалитетов (муниципального района, поселения, городского округа) за счет собственных налоговых и неналоговых доходов. Вторая схема основана на софи-нансировании из бюджетов разных уровней. Для инвестирования в объекты капитального строительства, находящихся в ведении субъекта РФ, используются средства бюджета субъекта РФ и целевой финансовой помощи из федерального фонда регионального развития. В отношении объектов капитального строительства, находящихся в ведении муниципалитетов, используются средства местного бюджета, регионального фонда муниципального развития и возможные средства из федерального фонда регионального развития.
Реализация первой схемы возможна лишь для тех публично-правовых образований, собственные налоговые и неналоговые доходы которых достаточны не только для исполнения текущих расходов, но и для инвестиций в объекты капитального строительства. Определяющее значение имеет объем налоговых доходов. В 2004 г. в НК РФ были установлены перечни федеральных, региональных и местных налогов и сборов, одновременно в БК РФ — нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов в региональные и местные бюджеты. К федеральным налогам и сборам были отнесены 10 налогов и сборов, к региональным — три налога, к местным — два налога. На постоянной долговременной основе за бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований были закреплены отчисления от некоторых федеральных налогов и сборов. В результате произошло перераспределение налоговых доходов в пользу федерального центра. Так, в 2006 г. в общем объеме местных бюджетов в среднем по 14 субъектам РФ, полностью отнесенным к северным районам, доля всех налоговых доходов составляла 25,32%, доля безвозмезд-
ных перечислений из других бюджетов — 67,29%. Те же показатели по 11 субъектам РФ, частично отнесенным к северным районам, составляли соответственно 32,5 и 59,97%, а в среднем по России — 30,72 и 57%8. Подавляющее большинство субъектов РФ и муниципальных образований перешли в разряд дотационных: 67 субъектов РФ в 2007 г. и около 95% муниципальных образований в 2006 г.9. По данным на 2007 г. доля муниципальных образований, в которых уровень дотационности составлял от 50 до 100%, была равна 63% всех дотационных муниципальных образований10.
Эти тенденции сохранились и в дальнейшем. В 2008 г. число дотационных субъектов РФ увеличилось до 7211, а в структуре налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ доля региональных и местных налогов составляла менее 12%12. При отсутствии утвержденных на федеральном уровне минимальных социальных стандартов решения вопросов местного значения, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности местного самоуправления дотации муниципальным образованиям выделяются в основном исходя из бюджетных возможностей субъектов РФ.
8 См.: Материалы к парламентским слушаниям «Проблемы развития муниципальных образований и жизнеобеспечения населения в северных районах Российской Федерации». Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2007 г. Март. С. 7.
9 См.: Органы местного самоуправления: оценка исполнения полномочий // Президентский контроль. 2007. № 7. С. 5.
10 См.: Мокрый В. О повышении эффективности органов местного самоуправления говорить не приходится // Самоуправление: теория и практика. 2007. № 1. С. 7—8.
11 См.: Мокрый В. Указ. соч. С. 5.
12 См.: Экономико-правовые проблемы совершенствования бюджетной системы Рос-
сийской Федерации // Аналитический вестник. 2010. № 13. С. 4.
Неравномерность экономического развития субъектов РФ существенно сказывается на состоянии доходной части их бюджетов. Органы государственной власти дотационных субъектов РФ объективно не имеют возможности оказать финансовую помощь муниципальным образованиям в размерах, достаточных для исполнения вопросов местного значения и удовлетворения минимальных социальных потребностей населения. Данные, содержащиеся в материалах Счетной палаты РФ13, подтверждают крайне неравномерные бюджетные возможности субъектов Федерации. В 2008 г. доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ на душу населения колебались в значительных пределах. В 47 субъектах Федерации (в основном центральной и южной европейской части России) этот показатель составлял менее 15 тыс. руб., в 27 — 15—30 тыс. руб., в четырех — 30— 65 тыс. руб., в двух—65—80 тыс. руб., в двух — 80—95 тыс. руб., в четырех — более 95 тыс. руб.
Анализ доходных источников позволяет сделать вывод о том, что в наихудшем положении оказались бюджеты муниципальных образований: налоги, закрепленные за поселениями на постоянной долговременной основе, объективно не могут обеспечить сколь-нибудь значительных поступлений в местный бюджет. В наилучшем положении объективно находятся бюджеты городских округов14.
13 См. заключение Счетной палаты РФ на отчет об исполнении федерального бюджета за 2008 год, утвержденное Коллегией Счетной палаты РФ (протокол от 4 сентября 2009 г. № 38К (675)). С. 325.
14 Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 361-ФЗ в БК РФ были внесены изменения, в соответствии с которыми уменьшены нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты муниципальных районов (с 20 до 10%) и городских округов (с 30 до 20%). В связи с этим положение муниципальных образований
Эти выводы подтверждаются данными исполнения местных бюджетов в 2006 г. В общем объеме доходов всех муниципальных образований доходы бюджетов городских и сельских поселений составляют лишь 5,9%, а городских округов — 48%15. И это при том, что число городских и сельских поселений (21 935) составляет около 90% от общего числа муниципальных образований (24 510)16.
В материалах Счетной палаты РФ констатируется, что в бюджетах большинства муниципальных образований как в 2006 г., так и в 2007 г. не было предусмотрено средств не только на развитие собственного экономического потенциала, но и на реализацию программ социально-экономического развития17. Такой вывод подтверждают и данные о степени финансового участия муниципальных образований в реализации приоритетных национальных проектов. По данным 34 субъектов РФ, доля расходов местных бюджетов на реализацию этих проектов составляла не более 2%, а в ряде субъектов РФ подобные расходы вообще не преду-сматривались18.
еще более ухудшится, так как это наиболее весомый налоговый источник в местных бюджетах.
15 См.: Яковлев В. Более 70 процентов муниципальных образований перешли к реализации закона в полном объеме // Самоуправление: теория и практика. 2007. № 1. С. 5.
16 См.: Проблемы реформирования местного самоуправления в России (1990—2006 годы). М., 2006. С. 64.
17 См. сводную аналитическую записку Счетной палаты РФ о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Обеспечение реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах реализации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году», утвержденную Коллегией Счетной палаты РФ (протокол от 18 апреля 2008 г. № 16К (593)). С. 9.
18 Там же. С. 17.
Такое положение во многом обусловлено тем, что до сих пор отсутствуют методики распределения дотаций, основанные на объективных и сопоставимых потребностях субъектов РФ и муниципальных образований. В отсутствие утвержденных на федеральном уровне государственных минимальных социальных стандартов и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности сложилась практика «дотационного» формирования бюджетов как субъектов РФ из федерального бюджета, так и местных бюджетов из региональных без расчета реальных потребностей и объективных показателей социальноэкономического состояния регионов и муниципалитетов. В то же время федеральный бюджет формируется со значительным профицитом. Профицит федерального бюджета на 2008 г. планировался в размере 1,9 трлн руб. при общих доходах порядка 8,96 трлн руб.
Проблемы разработки и принятия методик оценки бюджетных ресурсов, необходимых для исполнения публичной властью своих полномочий, являются в федеративных государствах наиболее сложными19. Во многих странах для расчета таких величин используется несколько десятков параметров, учитывающих региональные различия. Для российской модели федерализма весьма продуктивным может оказаться опыт калькуляции земель Германии. Отсутствие объективного расчета стоимости расходных обязательств публичной власти явилось основной причиной того, что в большинстве
19 См.: Кузнецов О. В., Вартапетов К. С., Росси М. Формирование доходов органов публичной власти в условиях новой системы распределения полномочий и сфер ответственности // Программа сотрудничества ЕС и России. Институциональный, правовой и экономический федерализм в России. Актуальные проблемы развития федеративных отношений в Российской Федерации: сб. матер. проекта. М., 2006. С. 137.
субъектов РФ и подавляющем большинстве муниципальных образований отсутствуют бюджетные средства для инвестиций в объекты капитального строительства. Основная часть средств их бюджетов направляется на обеспечение обязательств в социальной сфере.
Выходом из такой ситуации в определенной мере в соответствии с положениями ст. 2619 Закона № 184-ФЗ20 может стать софинансирование в объекты капитального строительства за счет целевой финансовой помощи из вышестоящих бюджетов (вторая схема). В 2004 г. в БК РФ (ст. 132) были введены нормы, фактически повторившие положения указанного Закона.
10 апреля 2007 г. Правительством РФ было принято постановление № 212 «Об утверждении правил предоставления субъектам Российской Федерации субсидий из федерального фонда регионального развития», в соответствии с которым распределялись целевые трансферты из федерального бюджета на 2007 г.
Постановление содержит следующие положения. Цель предоставления субсидий: софинансирование мероприятий по развитию обще-
20 В указанной статье определено, что в составе федерального бюджета может быть образован фонд регионального развития для предоставления бюджетам субъектов РФ субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры регионального значения, а также для поддержки созданных субъектами РФ фондов муниципального развития. Отбор инвестиционных проектов, федеральных целевых программ регионального развития и распределение субсидий между субъектами РФ должны осуществляться в порядке, установленном федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Распределение субсидий утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.
ственной инфраструктуры регионального и муниципального значения (развитие дошкольных учреждений, общеобразовательных учреждений, учреждений здравоохранения и объектов инженерной инфраструктуры) и поддержка созданных субъектами РФ фондов муниципального развития. Критерии определения тех субъектов, которым выделяются субсидии: уровень их расчетной бюджетной обеспеченности с учетом распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ не должен превышать средний по Российской Федерации уровень более чем на 10% и уровень их обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктуры должен быть ниже, чем средний по Российской Федерации. Порядок расчета величины средств, предоставляемых конкретному субъекту РФ, и уровень софинансирования за счет средств фонда.
Порядок определения субъектов РФ, которым предоставляются средства фонда, установленный этим документом, в целом можно оценить положительно. Но принципиальными являются вопросы об источниках средств дотационного субъекта РФ на софинансирование, о порядке определения федеральным центром в составе федерального бюджета величины общего объема фонда.
Аналогично софинансированию инвестиций субъектами РФ возможность долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований введена положениями ст. 62 Закона № 1Э1-ФЗ21, которые долж-
21 В составе расходов бюджета субъекта РФ может быть образован фонд муниципального развития, в который могут зачисляться и субсидии из федерального бюджета. Распределение субсидий из этого фонда между муниципальными образованиями утверждается ежегодно законом субъек-
ны были быть конкретизированы в БК РФ. Поскольку этого сделано не было, субъекты РФ самостоятельно установили требования к порядку отбора инвестиционных программ и проектов, а также муниципальных образований, которым должны предоставляться субсидии. Анализ нормативных правовых актов субъектов РФ, регулирующих порядок выделения субсидий муниципальным образованиям, показывает, что органы государственной власти субъектов РФ, как правило, приняли один из двух вариантов методики Министерства финансов Российской Фе-дерации22.
По первому варианту методики целевая финансовая помощь должна предоставляться муниципальным образованиям, менее обеспеченным объектами общественной инфраструктуры и не имеющим достаточно собственных бюджетных средств23. Второй вариант заключался в предоставлении целевой финансовой помощи тем муниципальным образованиям, которые имеют наибольшую возможность за счет средств своего бюджета участвовать в софинанси-ровании мероприятий по строитель-
та РФ о бюджете. Требования к порядку отбора инвестиционных программ и проектов, а также муниципальных образований, которым предоставляются субсидии, должны были устанавливаться БК РФ.
22 См.: Методические рекомендации субъектам РФ и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений (утверждены приказом Министерства финансов РФ от 27 августа 2004 г. № 243).
23 Заслуживают внимания Закон Республики Бурятия от 30 ноября 2006 г. № 2011-111 «О республиканском фонде муниципального развития» и Закон Брянской области от
21 декабря 2005 г. № 96-З «О межбюджет-ных отношениях в Брянской области», в которых разработаны довольно прозрачные процедуры отбора муниципальных образований и условия предоставления бюджетных средств в целях развития инфраструктуры наиболее нуждающихся в этом муниципальных образований.
ству объектов общественной инфраструктуры. Очевидно, что выделение субсидий по второму варианту еще более увеличивало разрыв в социально-экономическом положении муниципальных образований.
Таким образом, на основе анализа законодательных положений, введенных на федеральном уровне в 2003 г., можно сделать следующие выводы. Одной из заявленных целей реформы было закрепление за каждым уровнем публичной власти доходных источников, достаточных для исполнения полномочий. Однако, как показали данные о состоянии бюджетов субъектов РФ и муниципалитетов, направление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства для эффективного осуществления полномочий публичной власти является весьма проблематичным для большинства муниципалитетов и субъектов РФ.
Инвестирование в такие объекты за счет собственных налоговых и неналоговых доходов возможно лишь для небольшого количества недотационных субъектов РФ и муниципальных образований (в основном крупных городских округов — центров субъектов РФ). Такое положение является очевидным следствием новаций федерального законодательства 2003—2004 гг., в результате которых основные налоговые доходы были сконцентрированы в федеральном бюджете. При этом средства финансовой помощи выделяются в отсутствие обоснованных методик их расчета. На практике возможность осуществления бюджетных инвестиций субъектами РФ в объекты капитального строительства региональной принадлежности за счет средств целевой финансовой помощи из федерального бюджета зависела во многом от решений, ежегодно принимаемых федеральными властями при принятии федерального бюджета. Во многом возможность софинан-сирования определялась объемом
федерального фонда регионального развития. Бюджетные инвестиции муниципалитетов в рамках со-финансирования из регионального бюджета не были гарантированы для дотационных муниципалитетов, имеющих потребности в таких объектах. Причина — отсутствие четких объективных критериев распределения субсидий, утвержденных на федеральном уровне.
Дальнейшие изменения в 2007 г. положений БК РФ, регулирующих межбюджетные отношения, еще более усугубляют эти проблемы.
Тенденции правового регулирования бюджетных инвестиций в 2007—2011 гг. В результате внесения поправок в БК РФ в 2007 г. был изменен не только порядок выделения субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям целевой финансовой помощи, но и в целом была изменена концепция этой помощи. Остановимся на этом вопросе подробнее.
В соответствии с новой редакцией ст. 132 БК РФ субсидии бюджетам субъектов РФ предоставляются из образуемого в составе федерального бюджета фонда софинансиро-вания расходов. Фонд предназначен для софинансирования расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований. Из анализа положений статьи следует, что ежегодное распределение субсидий бюджетам субъектов РФ может устанавливаться наряду с федеральным законом о федеральном бюджете и нормативными правовыми актами Правительства РФ. Обратимся к практике предоставления субсидий.
Так, в составе федерального бюджета на 2010 г. (помимо средств федеральных целевых программ) были выделены целевые субсидии на софинансирование объектов капитального строительства в общем размере более 3 млрд руб., что составило около 0,03% всех расходов федерального бюджета, или 0,76% дотаций субъектам РФ. Перечень конкрет-
ных 11 субъектов РФ24 и величина каждой субсидии были определены постановлением Правительства РФ от 17 марта 2010 г. № 141. Однако в документе не содержится ни порядка определения субъектов РФ, ни расчета величины предоставляемых субсидий.
Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2011 г. № 608 были определены 12 субъектов РФ, которым должны были предоставляться субсидии из федерального бюджета на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности в сфере здравоохранения и социального развития, не включенных в целевые федеральные программы. Общий объем субсидий почти 3,5 млрд руб., количество объектов — 17, пять из них муниципального значения. Величина субсидий составила 0,027% общих расходов федерального бюджета, или 0,76% дотаций субъектам РФ. Как и в случае выделения подобных субсидий в 2010 г., в 2011 г. также не были установлены порядок определения субъектов РФ и муниципальных образований и методика расчета величины предоставляемых субсидий. Хотя объем субсидий из федерального бюджета на софинансирование объектов капитального строительства весьма незначителен, должны быть установлены критерии и порядок выделения целевой финансовой помощи из федерального бюджета на развитие инфраструктуры регионального и местного значений.
Отсутствие критериев и детального порядка оказания целевой финансовой помощи из вышестоящих бюджетов является ключевым недостатком как федерального, так и регионального законодательства.
24 Республика Мордовия, Красноярский край, Архангельская, Астраханская, Калининградская, Ленинградская, Томская, Тюменская, Московская, Орловская, Иркут-
ская области.
В 2007 г. в БК РФ были внесены изменения и относительно целевой финансовой помощи из бюджетов субъектов РФ муниципальным образованиям. В соответствии со старой редакцией ст. 139 БК РФ субсидии из бюджетов субъектов РФ выделялись для долевого финансирования инвестиционных программ развития общественной инфраструктуры муниципального значения и для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов. В новой редакции субсидии местным бюджетам из бюджета субъекта РФ предоставляются в целях софинансирования расходных обязательств органов местного самоуправления по вопросам местного значения и на выравнивание обеспеченности муниципальных образований по реализации ими расходных обязательств. По существу, изменен целевой характер этих трансфертов. Субсидии превратились в разновидность дотаций. Конкретная цель — долевое финансирование инвестиционных программ развития общественной инфраструктуры муниципального значения — изменена на цели, допускающие широкую трактовку. Неудивительно, что органы государственной власти субъектов РФ по своему усмотрению трактуют эти цели. Негативным следует считать изменение законодательного регулирования на подзаконное. Цели, условия предоставления и расходования субсидий, критерии отбора муниципальных образований, распределение субсидий между муниципальными образованиями теперь могут устанавливаться не только законами субъекта РФ (как было в старой редакции статьи), но и нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Изменения БК РФ позволили отменить ранее принятые законы, регулирующие порядок выделения муниципальным образованиям целевой финансовой помощи из региональных фондов муниципального
развития. С их отменой были утрачены следующие достоинства регионального законодательства: наличие конкретных критериев определения муниципалитетов, имеющих право на получение финансовой помощи для инвестирования в объекты капитального строительства25. Выделение бюджетных средств для инвестирования в объекты капитального строительства в наиболее дотационных муниципальных образованиях, которое было осуществлено в ряде субъектов РФ, весьма позитивно для повышения социально-экономического потенциала муниципальных образований и субъектов РФ в целом.
В рамках существующих законодательных условий инвестирование в объекты капитального строительства для большинства субъектов РФ и муниципальных образований возможно лишь в рамках целевых федеральных инвестиционных проектов. Методики определения субъектов РФ и муниципальных образований для включения в эти проекты, методики распределения средств федерального бюджета отсутствуют, что свидетельствует о субъективном характере распределения целевых средств федерального бюджета.
Для законодательного обеспечения равных, справедливых и открытых условий выбора субъектов РФ и муниципалитетов для участия в программах на федеральном уровне необходимо разработать методики распределения этих средств. Ме-
25 Так, Закон Республики Бурятия «О республиканском фонде муниципального развития» признан утратившим силу в 2008 г., а в соответствии с изменениями, внесенными в Закон Республики Бурятия «Об инвестиционной деятельности в Республике Бурятия», критерии отбора муниципальных образований, которым предоставляются субсидии из республиканского бюджета на софинанси-рование объектов капитального строительства муниципальной собственности, должны устанавливаться не законом, а Правительством Республики Бурятия.
тодики должны определять по крайней мере следующее:
критерии определения субъектов РФ и муниципальных образований, которые в первоочередном порядке должны включаться в про-граммы26;
порядок расчета общей величины инвестиций в объекты капитального строительства и объема софинан-сирования разными уровнями публичной власти;
условия софинансирования субъектами РФ и муниципальными образованиями.
Следует отметить, что замена законодательного регулирования на подзаконное, произошедшая в связи с изменениями БК РФ, снижает прозрачность функционирования публичной власти и повышает коррупционные риски. Этот вывод в полной мере относится и к изменению порядка разработки и утверждения целевых программ, в рамках которых осуществляются инвестиции в объекты капитального строительства регионального и муниципального значения. В 2007 г. в БК РФ были введены новая редакция ст. 179 «Долгосрочные целевые программы», новые ст. 1791 «Федеральная адресная инвестиционная программа» и 1793 «Ведомственные целевые программы». В этих статьях полномочия в сфере разработки, утверждения и реализации как федеральной адресной инвестиционной программы, так и долгосрочных целевых и ведомственных целевых программ полностью отнесены к полномочиям только исполнительной власти (соответственно Правительства РФ, высшего органа государственной исполни-
26 Такими критериями могут быть: степень обеспеченности публично-правового образования объектами капитального строительства публичной сферы с учетом географических, национальных и др. особенностей, обеспечивающими равные условия жизни населения; степень экономического развития публично-правового образования и др.
тельной власти субъекта РФ, местной администрации). Эти новации не согласуются с положениями базовых федеральных законов27, которым соответствовала ранее действовавшая редакция ст. 179 БК РФ28.
Нововведения не только не соответствуют концептуальным положениям принципов организации публичной власти, но и потенциально порождают возможность коррупционного поведения должностных лиц исполнительной власти и создают условия для конфликтов между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Заключая анализ изменений законодательства после 2007 г., приведем их принципиальную характеристику. Положениями базовых федеральных законов в 2003 г. была установлена возможность софи-нансирования развития территории публично-правового образования из бюджета вышестоящего уровня. Такая схема в настоящее время является единственным возможным источником бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства общественной инфраструкту-
27 В соответствии со ст. 5 Закона № 184-ФЗ программы социально-экономического развития субъекта РФ представляются высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), а утверждаются законодательным (представительным) органом субъекта РФ. Согласно ст. 35 Закона № 131-ФЗ принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.
28 В старой редакции было определено, что долгосрочные целевые программы должны разрабатываться органом исполнительной власти, органом местного самоуправления и утверждаться соответствующим законодательным (представительным) органом, представительным органом местного самоуправления.
ры дотационных субъектов РФ и муниципалитетов. Положения этих законов действуют и по сей день, но в 2007 г. поправки в БК РФ изменили концепцию целевой финансовой помощи и создали законодательные условия для отказа от такого софи-нансирования.
Положения, внесенные в БК РФ в 2007 г. о порядке разработки и утверждения целевых программ, вступили в противоречие с положениями базовых федеральных законов. Эта коллизия требует скорейшего разрешения. В БК РФ полномочия по разработке и реализации целевых программ должны быть отнесены к полномочиям исполнительных органов государственной власти и местной администрации, а полномочия по утверждению целевых программ — к полномочиям представительного (законодательного) органа субъекта РФ и представительного органа муниципального образования.
Результаты анализа, содержащиеся в настоящей статье, позволяют сделать более общие выводы о состоянии и проблемах совершенствования федерального законодательства о бюджетных инвестициях.
В бюджетном законодательстве отсутствуют механизмы формирования бюджетов субъектов РФ и муниципалитетов, обеспечивающие финансовую основу инвестиций в объекты капитального строительства общественной инфраструктуры.
Изменение законодательного регулирования полномочий органов публичной власти по бюджетному инвестированию на подзаконное создает правовые условия для непрозрачного функционирования и коррупционного поведения публичной власти.
Концепция бюджетного планирования инвестиций на основе программно-целевого метода формирования и исполнения бюджетов может быть реализована только для недотационных субъектов РФ и муниципалитетов, имеющих бюджеты развития.
Преодоление сложившейся ситуации невозможно без разработки процедур расчета нормативов бюджетной обеспеченности, основанных на объективной стоимости исполнения каждого расходного обязательства публично-правового образования. Настоятельная потребность выполнения такой работы не вызывает сомнений, как бы ни была она сложна. Нормативы являются исходной базой, на основе которой будет выработана модель закрепления налогов за уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Это, во-первых, обеспечит большинству субъектов РФ и муниципальных образований возможность осуществлять не только текущие расходы, но и инвестиции в объекты капитального строительства. Во-вторых, позволит сократить встречные финансовые потоки.
Библиографический список
Кузнецов О. В., Вартапетов К. С., Росси М. Формирование доходов органов публичной власти в условиях новой системы распределения полномочий и сфер ответственности // Программа сотрудничества ЕС и Рос-
сии. Институциональный, правовой и экономический федерализм в России. Актуальные проблемы развития федеративных отношений в Российской Федерации: сб. матер. проекта. М., 2006.
Материалы к парламентским слушаниям «Проблемы развития муниципальных образований и жизнеобеспечения населения в северных районах Российской Федерации». Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2007 г. Март.
Мокрый В. О повышении эффективности органов местного самоуправления говорить не приходится // Самоуправление: теория и практика. 2007. № 1.
Органы местного самоуправления: оценка исполнения полномочий // Президентский контроль. 2007. № 7..
Проблемы реформирования местного самоуправления в России (1990—2006 годы). М., 2006.
Экономико-правовые проблемы совершенствования бюджетной системы Российской Федерации // Аналитический вестник. 2010. № 13.
Яковлев В. Более 70 процентов муниципальных образований перешли к реализации закона в полном объеме // Самоуправление: теория и практика. 2007. № 1.
