CC BY
53
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО. ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО
Законодательное обеспечение прозрачности деятельности
публичной власти
ДЕМЕНТЬЕВА Ольга Александровна, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Центра экономико-правовых проблем государственного и муниципального управления Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: deola@mail.ru
Анализируются проблемы законодательного обеспечения прозрачности деятельности публичной власти. Рассматриваются такие важные для государства и общества сферы публичной деятельности, как бюджетная и градостроительная. Приводится динамика положений бюджетного (порядок формирования текущих и капитальных расходов бюджетов, выделения целевой финансовой помощи для капитальных расходов) и градостроительного (порядок подготовки, обсуждения, принятия документов территориального планирования и внесения в них изменений) законодательства. Делается вывод о том, что за последнее десятилетие на федеральном уровне в бюджетной и градостроительной сферах были созданы правовые условия меньшей прозрачности подготовки и принятия решений публичной власти. Для преодоления этих негативных тенденций в законодательстве необходимо установить не только четкие прозрачные положения, регулирующие порядок принятия решений, но и научно обоснованные материальные нормы (например, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, государственные минимальные социальные стандарты в бюджетной сфере, государственные градостроительные нормативы). Наличие в законодательстве совокупности этих норм создаст законодательные условия для деятельности публичной власти в интересах государства и общества, принятия ясных и прозрачных решений.
Ключевые слова: прозрачность публичной власти, бюджетная деятельность, градостроительная деятельность, совокупность научно обоснованных материальных и процессуальных норм.
Legislative Support of Transparency of Public Authorities' Activity
O. A. Dement'eva, PhD in law
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia
E-mail: deola@mail.ru
The article analyzes problems of legislative enforcement of transparency of the public authorities' activities. It also addresses such spheres of public activity that are important for the state and society, as budget and town planning. The article analyzes the dynamics of the provisions of the following legislations: budgetary legislation (procedures for the creation of the budgets' operational and capital expenses, allocation of the special-purpose financial aid for capital expenses), and town-planning legislation (the order of drafting, discussion and adoption of documents for territorial planning and their amendments). The conclusion is drawn that in the past decade legal conditions for lesser transparency in preparation and decision-making by the public authorities were created at the federal level in the budgetary and town-planning sphere. To overcome these negative tendencies in the legislation it is necessary to establish not only clear transparent provisions regulating the order of decision-making, but also scientifically grounded substantive rules (such as, for example, minimum fiscal capacity standards, state minimum social standards in the public sector, state town-planning standards in the
town-planning sphere). The presence in the legislation of the body of these rules will create legislative conditions for the public authority's activities in the interests of the state and society, for the adoption of clear-cut and transparent decisions.
Keywords: public authority's transparency, budgetary activity, town-planning activity, body of scientifically grounded substantive rules and rules of proceedings.
DOI: 10.12737/7856
Деятельность демократического социально ориентированного государства не может быть обеспечена лишь демократическим способом формирования органов публичной власти и выборами должностных лиц. Только выборность власти не является гарантией того, что органы публичной власти и должностные лица будут принимать решения в интересах избравшего их населения или по крайней мере с учетом его интересов1.
Как отмечается российскими и зарубежными учеными, установление в правовой системе России четких процедур исполнения властью законодательно закрепленных полномочий, с одной стороны, объективно необходимо для построения правового государства и реализации концепции прав человека2. С другой стороны, и, как представляется, это особенно актуально в переходные для государственного устройства периоды, нахождение в государстве баланса общих и частных интересов, недопущение принятия решений, имеющих негативные последствия как для государства и общества в целом, так и для отдельных групп населения (возрастных, профессиональных, конфессиональных и др.), невозможно без обеспечения прозрачности в деятельности органов и должностных лиц не только при окончательном принятии властных решений, но и в процессе их подготовки3.
1 См.: Керимов А. Д. Государственная организация общественной жизнедеятельности: вопросы теории: монография. М., 2014.
2 См.: Административные процедуры и контроль в сфере европейского опыта / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ж. Марку. М., 2011.
3 Об актуальности привлечения к консультациям широкого круга научной обще-
Рассмотрим динамику законодательства, регулирующего порядок принятия решений в двух особенно важных сферах публичной деятельности, непосредственно затрагивающих интересы населения и его отдельных групп. Одна из таких сфер — бюджетная, где распределяются налоговые и другие финансовые средства, аккумулируемые государством как обязательные поступления от физических и юридических лиц, обеспечивающие как функционирование публичных институтов (образование, здравоохранение, социальная защита, оборона и др.), так и управление государством в целом.
В статье 21 Бюджетного кодекса РФ только основные направления расходования бюджетных средств составляют более 80 позиций. Учитывая федеративное устройство Российского государства, а также то, что местное самоуправление как один из уровней публичной власти выполняет значительную часть социальных функций государства, распределение бюджетных средств (перераспределение собираемых на всей территории государства финансовых ресурсов) самым непосредственным образом влияет не только на экономическое и инфраструктурное состояние регионов России, но и на уровень обеспечения граждан социальными услугами. В итоге от справедливого перераспределения финансовых ресурсов зависит уровень политической и социаль-
ственности для достижения близкого к консенсусу решения задач государственного и хозяйственного строительства см.: Коцо-ев А. Г. Государственное регулирование экономики: основания, мотивы, инструменты // Вестник АКСОР. 2011. № 3. С. 28—35.
ной стабильности государства. В связи с этим не вызывает сомнений, что бюджетная сфера должна быть максимально прозрачна для общества. Последнее невозможно без закрепления на законодательном уровне научно обоснованных и ясных для общества методик оценки величин бюджетных расходов всех уровней публичной власти. Такие методики должны носить неформальный характер в виде четких, максимально исключающих возможность субъективных решений процедур распределения бюджетных ресурсов, а также процедур планирования бюджетов всех уровней и отчетов об их исполнении.
Одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации, общим для всех ее уровней, является принцип прозрачности (открытости) (ст. 28 БК РФ). Основное содержание этого принципа состоит, в частности, в следующем: обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении; полнота представления информации о ходе исполнения бюджетов, доступность по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований иных сведений о бюджетах; обязательная открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти, представительные органы муниципальных образований; открытость процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, представительного органа муниципального образования, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органом государственной власти, представительным органом муниципального
образования и местной администрацией (ст. 36 БК РФ).
Однако дальнейшей конкретизации этого принципа, наполнения его сущностными, четкими неформальными критериями, позволяющими обеспечить прозрачность (ясность) для общества распределения бюджетных средств как между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ, бюджетами городских, сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, так и внутри обозначенных бюджетов по функциональным статьям, не было проведено ни в нормах БК РФ, ни в других федеральных законах. С внесением же начиная с 2004 г. концептуальных изменений в БК РФ реализация этого принципа на практике, по сути, стала невозможной. Установленный в законодательстве порядок формирования текущих и капитальных расходов бюджетов публично-правовых образований, практика опубликования в средствах массовой информации сведений по проектам бюджетов, бюджетов и отчетов об их исполнении не позволяют даже в минимальной мере считать бюджетную сферу прозрачной для общества.
В редакции БК РФ 2000 г. предусматривалось, что в качестве исходных величин для расчета бюджетов, обеспечивающих минимальную бюджетную обеспеченность публично-правовых образований, на федеральном уровне должны были быть приняты минимальные государственные социальные стандарты, нормы и нормативы финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг. В соответствии со ст. 6 БК РФ под минимальными государственными социальными стандартами понимались государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государствен-
ных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации. Минимальная бюджетная обеспеченность означала минимально допустимую стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов.
Так и не установив этих величин, федеральный законодатель совсем исключил эти понятия сначала в 2003 г. из базовых федеральных законов, устанавливающих распределение публичных полномочий между федеральным центром, субъектами РФ и муниципальными обра-зованиями4, а затем в 2007 г. и из БК РФ5. В рамках обеспечения сбалансированности своих бюджетов в пределах поступающих доходов субъекты РФ и органы местного самоуправления получили право самостоятельно устанавливать нормативы расходов на оказание публичных услуг. Сняв с себя ответственность за финансовое обеспечение нормативов минимальной бюджетной обеспеченности и минимальных социальных стандартов, феде-
4 См. федеральные законы от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"».
5 См. Федеральный закон от 26 апреля
2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».
ральный законодатель отказался и от обеспечения формирования доходной части бюджетов «нижестоящих» уровней бюджетной системы Российской Федерации в объемах, гарантирующих гражданам единые минимальные социальные обязательства государства (в медицине, образовании и др.) на всей территории страны. Как представляется, это явилось своеобразной базой для последующей ликвидации школ и медицинских пунктов в сельских поселениях, сокращения традиционных для российского образования обязательных школьных предметов, отказа от нормативного установления четких правил, определяющих, что входит в перечень бесплатных медицинских и образовательных услуг, а что можно получить только за дополнительную плату.
Попытки перехода в последние несколько лет к политике формирования и исполнения бюджетов, обозначенной как «бюджетирование, ориентированное на результат», еще более усугубили эти негативные тенденции. Во-первых, весьма сложной, а во многом практически недостижимой, как и обосновывалось многими специалистами, оказалась выработка объективных критериев (показателей) деятельности публичной власти, эффективности использования бюджетных средств, работы государственных и муниципальных служащих, работников государственных и муниципальных учреждений и предприятий.
Во-вторых, в значительной мере как следствие первого обозначилась и другая негативная тенденция. В основу критериев оценки эффективности бюджетных инвестиций на региональном и муниципальных уровнях закладывался (при формальной декларативности сочетания экономического, бюджетного и социального эффекта) критерий достижения экономии бюджетных средств. Переход к «бюджетированию, ориентированному на результат» характеризовался принятием решений исполни-
тельной властью в отсутствие публичной дискуссии и привлечения не только общества, но и научных кругов в процессе принятия решений. Такие «новации» привели к возникновению проблем в получении населением публичных услуг. Весьма показателен пример Тюменской области, где при определении приоритетов развития здравоохранения был выбран вариант, при котором «с целью повышения уровня медицинской помощи» было решено не строить больницы в небольших населенных пунктах. После реализации инвестиционного проекта возникли проблемы, на которые указали сами региональные власти: внутрирегиональный переток кадров, нехватка коечного фонда. Представляется, что региональными властями не обозначена и еще одна весьма существенная проблема для населения, связанная с доступностью медицинской помощи, — искусственное вопреки здравому смыслу удаление от населенных пунктов медицинских учреждений первичной и общедоступной медицинской помощи6.
Негативная тенденция характеризует и законодательный порядок выделения целевых бюджетных средств на капитальные расходы. Наряду с тем, что в настоящее время большинство публично-правовых образований, особенно муниципального уровня, объективно, учитывая установленный на федеральном уровне порядок распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы России, не обладают достаточными бюджетными средствами на капитальные расходы, порядок выделения субсидий вышестоящими уровнями публичной власти для софинансирова-ния капитальных расходов не имеет установленных в законодательстве четких, стабильных правил. В со-
6 См.: Оценка эффективности бюджетных инвестиций на региональном и муниципальном уровне: сб. ст. / под ред. Е. В. Дмитри-шиной. М., 2008.
ответствии с положениями ст. 2619 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» субъекты РФ могут получать из Федерального фонда регионального развития субсидии для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры регионального значения, а также для поддержки созданных субъектами РФ фондов муниципального развития. Отбор инвестиционных проектов, федеральных целевых программ регионального развития для предоставления указанных субсидий и их распределение между субъектами РФ должны осуществляться в порядке, установленном федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Федеральными законами указанный порядок установлен не был. В 2004 г. в БК РФ (ст. 132) были введены положения, фактически повторившие положения Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ. Лишь после принятия бюджета на 2007 год Правительством РФ принимается по-становление7, в котором определяется порядок софинансирования мероприятий по развитию общественной инфраструктуры регионального и муниципального значения (развитие дошкольных, общеобразовательных учреждений, учреждений здравоохранения и объектов инженерной инфраструктуры) и поддержки созданных субъектами РФ фондов муниципального развития. Порядок определения субъектов РФ, которым должны были предоставляться средства фонда, в целом можно
7 См. постановление Правительства РФ от 10 апреля 2007 г. № 212 «Об утверждении
Правил предоставления субъектам Российской Федерации субсидий из Федерального фонда регионального развития».
оценить как ясный и прозрачный. Предоставление субсидий должно было осуществляться тем субъектам РФ, у которых уровень их расчетной бюджетной обеспеченности не превышал средний по Российской Федерации более чем на 10%, а уровень обеспеченности субъекта РФ объектами социальной и инженерной инфраструктуры был ниже, чем средний по Российской Федерации. Однако принципиально не были решены вопросы об источниках средств на софинансирование в дотационных субъектах РФ, а также о методике определения общего объема фонда в составе федерального бюджета, уровня софинансирова-ния субъектами РФ.
Возможность получения муниципальными образованиями целевой финансовой помощи для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры была введена положениями ст. 62 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, которая действовала до середины 2014 г.8 В соответствии с этой статьей в составе расходов бюджета субъекта РФ мог быть образован фонд муниципального развития, в который могли зачисляться субсидии из федерального бюджета в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Отбор инвестиционных программ и проектов, а также муниципальных образований, которым предоставлялись указанные субсидии, должен был осуществляться в порядке, установленном зако-
8 В соответствии с Федеральнылм законом от 23 июня 2014 г. № 165-ФЗ указанная статья утратила силу. Одновременно в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ внесены изменения, по сути исключившие из федерального законодательства принципы и порядок формирования доходов местных бюджетов, предназначенных для исполнения как текущих, так и капитальных расходов.
нами субъектов РФ в соответствии с требованиями БК РФ. В БК РФ таких норм установлено не было, и субъекты РФ определяли указанный порядок самостоятельно, как правило, приняв один из двух практически противоположных по сути вариантов методики Министерства финансов РФ9.
По первому варианту из указанных фондов целевая финансовая помощь должна была предоставляться муниципальным образованиям, менее обеспеченным объектами инфраструктуры и не имеющим собственных достаточных бюджетных средств. Второй вариант заключался в предоставлении целевой финансовой помощи тем муниципальным образованиям, которые имели наибольшую возможность за счет средств своего бюджета участвовать в софинансировании мероприятий по строительству объектов общественной инфраструктуры. Выбор органами государственной власти субъекта РФ конкретного варианта мог оказать существенное влияние на социально-экономическое положение муниципалитета и на возможность получения населением социальных услуг. Второй вариант лишал возможности получить эти средства тем муниципалитетам, которые не имели и собственных средств на развитие инфраструктуры. После 2004 г. в субъектах РФ были приняты законы, регулирующие порядок оказания целевой финансовой помощи10. Однако в 2007 г.
9 См. Методические рекомендации субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений (утв. приказом Минфина России от 27 августа 2004 г. № 243).
10 Представляются заслуживающими внимания законы Республики Бурятия от 30 ноября 2006 г. № 2011-Ш «О республиканском фонде муниципального развития» и Брянской области от 21 декабря 2005 г. № 96-З «О межбюджетных отношениях в Брянской области», в которых были разработаны достаточно прозрачные процедуры
федеральный законодатель принципиально изменяет в БК РФ порядок выделения целевой финансовой помощи субъектам РФ и муниципальным образованиям. Из бюджетной системы страны исключаются фонды регионального и муниципального развития.
В соответствии с новой редакцией ст. 132 БК РФ субсидии бюджетам субъектов РФ предоставляются из образуемого в составе федерального бюджета фонда софинансирова-ния расходов в целях софинансиро-вания расходных обязательств субъектов РФ и расходных обязательств муниципальных образований. Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, критерии отбора субъектов РФ для предоставления указанных межбюджетных субсидий и порядок их распределения между субъектами РФ должны устанавливаться федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ на срок не менее трех лет. Распределение субсидий бюджетам субъектов РФ устанавливается федеральными законами о федеральном бюджете и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ. Федеральными законами до сих пор не установлено таких норм.
Анализ постановлений Правительства РФ, в соответствии с которыми предоставлялись субсидии на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов РФ и (или) на предоставление соответствующих субсидий из бюджетов субъектов РФ на софи-нансирование объектов капиталь-
отбора муниципальных образований и условия предоставления бюджетных средств в целях развития инфраструктуры наиболее нуждающихся в этом муниципальных образований.
ного строительства муниципальной собственности, не включенных в федеральные целевые программы, позволяет сделать следующий вывод. В этих постановлениях в отличие от вышеназванного постановления Правительства РФ от 10 апреля 2007 г. № 212 не содержится ни критериев определения тех субъектов РФ, которым предоставляются субсидии, ни порядка определения величины субсидий11. Распределение (перераспределение) субсидий между бюджетами субъектов РФ в отсутствие правил, установленных в федеральном законодательстве, осуществляется Правительством РФ.
Сходные изменения были внесены в БК РФ относительно субсидий для местных бюджетов. Теперь в соответствии с новой редакцией ст. 139 БК РФ субсидии местным бюджетам из бюджета субъекта РФ предоставляются в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, а также на выравнивание обеспеченности муниципальных образований по реализации ими отдельных расходных обязательств. Цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта РФ, критерии отбора муниципальных образований и порядок распределения субсидий могут устанавливаться не только законами субъекта РФ, но и нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. После 2007 г. в
11 Так, в постановлении Правительства РФ от 17 марта 2010 г. № 141 были указаны 11 субъектов РФ, в постановлении Правительства РФ от 22 июля 2011 г. № 608 — 17 объектов, из которых 5 — муниципального значения. В постановлении Правительства РФ от 12 августа 2013 г. № 686 —
8 субъектов РФ, а в постановлении Правительства РФ от 5 декабря 2013 г. № 1121 и от 31 марта 2014 г. № 255 не были указаны конкретные получатели субсидий.
субъектах РФ были признаны утратившими силу ранее принятые законы, регулирующие порядок выделения муниципальным образованиям целевой финансовой помощи из региональных фондов муниципального развития, в которых содержались конкретные критерии определения муниципалитетов, имеющих право на ее получение.
Необходимо отметить, что в 2007 г. изменениями БК РФ были также введены новая редакция ст. 179 «Долгосрочные целевые программы», новые ст. 1791 «Федеральная адресная инвестиционная программа» и 1793 «Ведомственные целевые программы». В этих статьях принципиально изменен порядок разработки и утверждения целевых программ и, соответственно, инвестиций в объекты капитального строительства. Все полномочия в сфере разработки, утверждения и реализации как федеральной адресной инвестиционной программы, так и долгосрочных целевых и ведомственных целевых программ отнесены к полномочиям исполнительной власти — Правительства РФ, высшего органа исполнительной власти субъекта РФ, местной администрации. Исключение из процесса принятия целевых программ и утверждения отчетов об их исполнении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и представительного органа муниципального образования привело к тому, что, по сути, эти программы выведены в «непрозрачную» сферу деятельности исполнительной власти. В связи с этим следует указать и на прямое противоречие положений, введенных в 2007 г. в БК РФ, и положений базовых федеральных законов.
В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ программы социально-экономического развития субъекта РФ утверждает законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Со-
гласно ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ принятие планов и программ развития муниципального образования и утверждение отчетов об их исполнении находятся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.
Еще в большей степени бюджетная сфера стала непрозрачной для общества после того, как в 2014 г. органы власти перешли к формированию и исполнению бюджетов всех уровней в программном формате. К вышеотмеченным недостаткам прибавились следующие. В отсутствие мотивации (вряд ли можно считать мотивацией декларативное заявление о том, что расходование бюджетных средств в рамках государственных и муниципальных программ повысит прозрачность и эффективность бюджетных расходов) в состав программ были включены не только капитальные расходы, направляемые на социально-экономическое развитие публично-правовых образований, но и текущие расходы, необходимые для исполнения органами публичной власти законодательно закрепленных за ними полномочий. Во-первых, это обусловит поиск государственными и муниципальными органами удобных и выгодных для них критериев оценки эффективности их деятельности. Как следствие — негативные последствия для населения в получении социальных услуг.
Во-вторых, из процесса распределения всех бюджетных ресурсов и на капитальные, и на текущие расходы исключены законодательные, представительные органы публичной власти. В соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ в ст. 179 БК РФ, исполнительные органы власти федерального центра, субъектов РФ, муниципальных образований не только утверждают соответственно государственные программы Российской Федерации, государственные программы субъек-
та РФ, муниципальные программы, но после принятия бюджета утверждают и объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение по каждой программе. Органы исполнительной власти ежегодно проводят оценку эффективности реализации программ в соответствии с устанавливаемыми ими же порядком и критериями. С учетом результатов этой проверки органы исполнительной власти могут принять решение о необходимости прекращения или об изменении начиная с очередного финансового года ранее утвержденной программы, в том числе о необходимости изменения объема бюджетных ассигнований на ее финансовое обеспечение.
Практически закрытой для общества является информация о том, каким образом расходуются средства бюджетов публично-правовых образований по статье «государственное и муниципальное управление». На практике не исполняются положения законодательства об обязательности официального опубликования сведений о численности государственных гражданских служащих и работников государственных учреждений субъекта РФ с указанием фактических затрат на их денежное содержание (ст. 2613 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ) и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание (ст. 52 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ).
Публикуемые сведения о бюджетах субъектов РФ и муниципальных образований, как правило, не содержат конкретной информации, позволяющей провести их анализ и экспертизу и сделать выводы о справедливости и объективности распределения бюджетных ресурсов как между публично-правовыми образованиями, так и внутри бюджета каждого из них. Представляемые про-
екты бюджетов содержат зачастую общие цифры расходов по различным направлениям, рассчитываемых исходя из данных предыдущего финансового года, а направления и объемы капитальных расходов по конкретным объектам на всех уровнях бюджетной системы утверждаются после принятия бюджета. Кроме того, формирование программных бюджетов требует и времени, и достаточно высокой квалификации для того, чтобы выявить соотношение направлений расходов и их бюджетное обеспечение.
В такой правовой ситуации институт публичных слушаний как обязательный элемент бюджетного процесса при обсуждении проекта бюджета и отчета о его исполнении с точки зрения обеспечения прозрачности бюджетного процесса имеет малый практический смысл даже при высокой активности населения.
В целом можно констатировать, что в бюджетной сфере не только не выработаны научно обоснованные критерии расчета бюджетных средств, необходимых для исполнения разными уровнями публичной власти законодательно закрепленных за ними обязательств, не разработаны прозрачные для общества процедуры их распределения, но и проявилась тенденция перенесения принятия решений в «тень» кабинетов исполнительной власти.
Подобная негативная тенденция наблюдается и в градостроительной сфере. В подтверждение этого приведем динамику некоторых положений Градостроительного кодекса РФ — основного федерального закона, регулирующего градостроительную деятельность. Первоначально Кодекс был принят в 1998 г.12 В 2004 г. был принят новый вариант ГсК РФ13, концептуально отличающийся от ГсК РФ 1998 г. Можно
12 См. Федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 73-ФЗ (утратил силу).
13 См. Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ.
было бы считать позитивным с точки зрения обеспечения прозрачности деятельности публичной власти введение в градостроительную практику обязательности на уровне местного самоуправления проведения публичных слушаний при подготовке и утверждении генерального плана поселения, городского округа, внесении в этот документ изменений (ст. 28), при утверждении правил землепользования и застройки (ст. 32), предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства (ст. 39), предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (ст. 40). Необходимо отметить, что в соответствии со ст. 58 ГсК РФ 1998 г. подлежали опубликованию, обсуждению с населением и с учетом результатов такого обсуждения утверждению органами местного самоуправления проекты планировки — градостроительная документация, разработанная для частей территорий городских и сельских поселений и определяющая такие элементы планировочной структуры, как красные линии и линии регулирования застройки; размещение объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения; плотность и параметры застройки; параметры улиц, проездов, пешеходных зон, а также сооружений и коммуникаций транспорта, связи, инженерного оборудования и благоустройства территории. Проект планировки являлся основой для разработки проектов межевания территорий, проектов застройки кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских поселений.
Однако в последующие годы в ГсК РФ вносятся изменения, позволяющие сделать вывод о намерениях публичной власти значительно снизить степень прозрачности под-
готовки, обсуждения и принятия градостроительных решений. Так, в 2006 г. исключается обязательность проведения публичных слушаний при внесении в генеральный план изменений, предусматривающих изменение границ населенных пунктов в целях жилищного строительства или определения зон рекреационного назначения14. Очевидно, что такие решения в большинстве случаев напрямую затрагивают интересы населения какой-либо части муниципального образования и могут ущемлять их права на экологически безопасную, комфортную среду жизнедеятельности. В 2011 г. значительно ограничивается круг лиц, которые могут принимать участие в публичных слушаниях при внесении изменений в генеральные планы15. В новой редакции ст. 28 ГсК РФ установлено, что в случае внесения изменений в генеральный план в отношении части территории поселения или городского округа публичные слушания проводятся с участием правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах территории поселения или городского округа, в отношении которой осуществлялась подготовка указанных изменений.
В этом же году вносятся принципиальные изменения, которые предопределяют корректировку документов территориального планирования в результате отдельных решений, принимаемых не только органами публичной власти, но и субъектами экономической деятельности, минуя необходимые процедуры утверждения таких изменений, в том числе проведение публичных слушаний. В соответствии с ч. 7 ст. 26 ГсК РФ в случае, если программы, реализуемые за счет
14 См. Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ.
15 См. Федеральный закон от 20 марта
2011 г. № 41-ФЗ.
средств местных бюджетов, решения органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств местных бюджетов, предусматривающие создание объектов местного значения, инвестиционные программы субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса принимаются после утверждения документов территориального планирования и предусматривают создание объектов федерального, регионального или местного значения, подлежащих отображению в документах территориального планирования, но ранее не предусмотренных, в пятимесячный срок с даты утверждения таких программ и принятия таких решений вносятся соответствующие изменения.
К негативным последствиям принятия в 2004 г. нового варианта ГсК РФ следует отнести и отсутствие в нем таких важных материальных норм, необходимых для регулирования деятельности органов публичной власти и создающих условия прозрачности этой деятельности для общества, как государственные градостроительные нормативы. В ГсК РФ 1998 г. было установлено, что государственными градостроительными нормативами и правилами являются нормативно-технические документы, разработанные и утвержденные федеральным органом архитектуры и градостроительства или органами архитектуры и градостроительства субъектов РФ и подлежащие обязательному исполнению при осуществлении градостроительной деятельности всех видов.
И только в 2014 г. в ГсК РФ была введена гл. 31 «Нормативы градостроительного проектирования»16, в соответствии с которой должны быть установлены региональные и местные (муниципального района, поселения, городского округа) нормативы
16 См. Федеральный закон от 5 мая 2014 г. № 131-ФЗ.
градостроительного проектирования. Региональные нормативы градостроительного проектирования и изменения в региональные нормативы градостроительного проектирования должны утверждаться исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, а местные — представительным органом местного самоуправления.
Содержание этого понятия заключается в установлении совокупности расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности населения субъекта РФ (муниципального района, поселения, городского округа) объектами регионального значения (объектами местного значения соответственно муниципального района, поселения, городского округа) и расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения субъекта РФ (муниципального района, поселения, городского округа). Обратим особое внимание, что нормативами градостроительного проектирования не регулируются необходимые для создания экологически безопасной и комфортной среды жизнедеятельности населения нормы по обеспечению рекреационными зонами17.
Таким образом, анализ динамики изменений положений ГсК РФ показывает, что за последнее десятилетие на федеральном уровне в градостроительной сфере были созданы правовые условия снижения прозрачности подготовки и принятия градостроительных решений.
17 В статье 45 ГсК РФ 1998 г. определялось, что рекреационные зоны — это зоны, предназначенные для организации мест отдыха населения, включающие в себя парки, сады, городские леса, лесопарки, пляжи, иные объекты, на территориях которых не допускаются строительство и расширение действующих промышленных, коммунальных и складских объектов, непосредственно не связанных с эксплуатацией объектов оздоровительного и рекреационного назначения.
Одним из эффективных способов обеспечения прозрачности деятельности органов власти является общественный контроль. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» устанавливает правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. В статье 5 названного Закона заявлено, что задачами общественного контроля, в частности, является обеспечение прозрачности и открытости деятельности перечисленных объектов общественного контроля. Субъектами общественного контроля являются Общественная палата РФ, общественные палаты субъектов РФ, общественные палаты (советы) муниципальных образований, общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при органах исполнительной власти субъектов РФ. Они праве запрашивать в соответствии с законодательством Российской Федерации у объектов общественного контроля необходимую для осуществления общественного контроля информацию. Следует ли считать, что достижение таких заявленных в Законе целей обществен-
ного контроля, как повышение уровня доверия граждан к деятельности государства, содействие предупреждению и разрешению социальных конфликтов, реализация гражданских инициатив, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций, содействие борьбе с коррупцией, возможно в отсутствие совокупности не только процессуальных, но и научно обоснованных материальных норм законодательства, устанавливающих четкие, ясные правила функционирования публичной власти. Положительно ответить на этот вопрос не представляется возможным. Существует опасность, что в отсутствие таких законодательных условий общественный контроль не сможет обеспечить прозрачности для общества действий публичной власти и может быть превращен в формальность, а в худшем случае — в лоббирование узкогрупповых интересов участников общественного контроля.
Приведенные в статье результаты анализа динамики за последнее десятилетие бюджетного и градостроительного законодательства позволяют сделать вывод о настоятельной потребности в разработке и закреплении на федеральном уровне научно обоснованных материальных и процессуальных норм, обеспечивающих правовые условия прозрачности деятельности публичной власти.
Библиографический список
Административные процедуры и контроль в сфере европейского опыта / под ред. Т. Я. Хаб-риевой, Ж. Марку. М., 2011.
Керимов А. Д. Государственная организация общественной жизнедеятельности: вопросы теории: монография. М., 2014.
Коцоев А. Г. Государственное регулирование экономики: основания, мотивы, инструменты // Вестник АКСОР. 2011. № 3.
Оценка эффективности бюджетных инвестиций на региональном и муниципальном уровне: сб. ст. / под ред. Е. В. Дмитришиной. М., 2008.
