CC BY
52
О РОЛИ КАЗНАЧЕЙСТВА В УЛУЧШЕНИИ КАЧЕСТВА УПРАВЛЕНИЯ ФИНАНСОВЫМИ ПОТОКАМИ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ
А.Е. Лисицын
Основными задачами региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления на современном этапе реформирования финансов государства являются улучшение качества управления финансовыми потоками, повышение бюджетной дисциплины, прозрачность и стабильность распределения финансовых ресурсов. Одновременно становится закономерностью увеличение из года в год расходных полномочий субъектов Российской Федерации. При этом роль казначейства в качестве кассира средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с каждым годом возрастает.
Ключевые слова: качество управления финансовыми потоками, повышение бюджетной дисциплины, прозрачность и стабильность распределения финансовых ресурсов, единые казначейские счета.
Разделение уровня бюджетной системы позволило начать реформу (раздельно на каждом уровне) бюджетного процесса. Ее суть -переход к среднесрочному финансовому планированию при существенном расширении полномочий «линейных» министерств и их переориентации с «освоения» ежегодно выделяемых, как правило, на основе индексации разбитых на сотни позиций расходов, на достижение конкретных и измеримых результатов. Реализация этой реформы осуществляется в соответствии с правительственной Концепцией реформирования бюджетного процесса по пяти направлениям:
1) реформа бюджетной классификации и бюджетного учета;
2) переход к среднесрочному финансовому планированию;
3) оценка и планирование результативности бюджетных расходов;
4) эксперимент по внедрению СБОРа;
5) изменение порядка рассмотрения бюджетов.
Как показывает международный опыт, реформирование бюджетного процесса в соответствии с принципами СБОРа усиливает необходимость сосредоточения функций по экономическому прогнозированию, среднесрочному финансовому планированию, выработке приоритетов использования бюджетных ресурсов в одном органе, в качестве которого в большинстве развитых стран выступает министерство финансов (казначейство).
Вероятно, нельзя будет обойтись и без изменения порядка исполнения бюджетов. Поэтапное расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств, укруп-
нение позиций сводной бюджетной росписи, возможность введения на различных уровнях управления ее дополнительных разрезов, возможность заключения долгосрочных контрактов - возможные варианты реформ в данной сфере. При этом право на принятие самостоятельных финансовых решений необходимо заслужить и подтверждать. Необходима регулярная оценка финансового менеджмента во всех главных распорядителях бюджетных средств и в зависимости от ее результатов - определение их бюджетных полномочий и степени финансовой самостоятельности.
Проведение такой оценки, руководство деятельностью подразделений внутреннего финансового контроля должно стать одной из новых функций органов финансового контроля. Наконец, по-видимому, потребуется изменить внутреннюю организацию и, частично, функции финансовых органов. Подразделения, взаимодействующие с «линейными» министерствами, должны быть организованы не по функциональному («разделу расходов»), а ведомственному принципу, занимаясь прежде всего вопросами реестров расходных обязательств, мониторинга бюджетной сети и планов по ее реструктуризации, оценкой результативности бюджетных расходов и качества финансового менеджмента.
Реализация Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации на 2004-2006 гг., одобренной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249, позволила добиться значительных успехов во внедрении принципов средне -
срочного бюджетирования, ориентированного на результаты [1]. Наиболее важными являются следующие нововведения.
- составление ежегодных докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (докладов СБП), в которых СБП увязывают проектировки своих бюджетных расходов с показателями, характеризующими осуществление поставленных перед ними целей и задач (на основе Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249);
- составление Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства РФ на 2006-2008 гг., в рамках которого расходы федерального бюджета согласовываются с показателями, отражающими реализацию общенациональных целей и задач (в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 27 апреля 2005 г. № 259);
- подготовка проекта федерального бюджета на очередной финансовый год в тесной связи с планированием бюджетных расходов на три года вперед (на базе Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 6 марта 2005 г. № 118); подготовка к разработке ведомственных целевых бюджетных программ (согласно Положению, утвержденному постановлением Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. № 239);
- реформирование систем бюджетного учета и отчетности путем введения Единого плана счетов, учета по методу начисления и совершенствования бюджетной классификации (на основе инструкций, утвержденных приказами Минфина РФ от 26 августа 2004 г. № 70н, от 27 августа 2004 г. № 72н, от 21 января 2005 г. № 5н);
- подготовка к составлению реестра расходных обязательств (в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 16 июля 2005 г. № 440);
- подготовка проекта поправок в Бюджетный кодекс РФ, отражающих принципы бюджетной реформы.
Особое значение имеет введение процедур формирования трехлетнего финансового плана и реестра расходных обязательств: создаваемые с их помощью рамки бюджетного планирования призваны обеспечивать повышение прозрачности и качества прини-
маемых бюджетных решений и их устойчивости в среднесрочной перспективе [1]. Кроме того, осмысление целей осуществляемых расходов и планирование на три года вперед сами по себе имеют значительную ценность, поскольку способствуют изменению взглядов государственных служащих, занимающихся формированием и исполнением бюджета.
Указанные выше бюджетные нововведения должны развиваться и основательно внедряться в бюджетный процесс на всех уровнях.
Поэтому основными задачами региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления на современном этапе реформирования финансов государства являются улучшение качества управления финансовыми потоками, повышение бюджетной дисциплины, прозрачность и стабильность распределения финансовых ресурсов. Одновременно становится закономерностью увеличение из года в год расходных полномочий субъектов Российской Федерации. Роль казначейства в качестве кассира средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с каждым годом возрастает.
Казначейское обслуживание областного и муниципальных бюджетов позволяет обеспечить исполнение таких базовых принципов бюджетной системы Российской Федерации, как «единство кассы», «адресность», «целевой характер бюджетных средств», «подведомственность расходов бюджетов». На единых казначейских счетах осуществляется учет всех бюджетных потоков, а электронное взаимодействие с участниками бюджетного процесса позволяет оперативно информировать финансовые органы об исполнении бюджета.
По данным управления федерального казначейства по Тамбовской области за 2007 г. на счете бюджета Тамбовской области учтены кассовые поступления в бюджет в сумме 17,3 млрд руб., рост кассовых поступлений в сравнении с 2006 г. составил 135 %. Кассовые поступления муниципалитетов в 2007 г. составили 10,5 млрд руб. и превысили поступления 2006 г. на 28 %.
Уровень дотационности бюджета области составил 21,9 %, и в сравнении с 2006 г. снизился на 6,1 процентных пункта. Аналогичное снижение уровня дотационности на-
блюдается и в бюджетах муниципальных образований. Так, уровень дотационности городских бюджетов по сравнению с аналогичным периодом 2QQ6 г. снизился с 5,9 до 4,4 %; уровень дотационности бюджетов муниципальных районов остался на уровне 2QQ6 г. и составил 1б,1 % удельного веса всех поступлений, уровень дотационности бюджетов сельских поселений по сравнению с 2QQ6 г. снизился с 39,9 до 37,6 %, что свидетельствует об экономической стабилизации [2].
Кассовые выплаты областного бюджета за 2QQ7 г. достигли 16,9 млрд руб., рост кассовых выплат в сравнении с 2QQ6 г. - 33 %. Кассовые выплаты муниципалитетов в 2QQ7 г. составили Ю % млрд руб. и превысили выплаты 2QQ6 г. на 31 % [2].
С ростом операций по исполнению бюджетов и увеличением расходных полномочий растет и количество участников бюджетного процесса.
Так, с 1 декабря 2QQ7 г. органы Федерального казначейства совместно с финансовыми органами, согласно требованиям федерального законодательства, проводили работу по переводу счетов по учету внебюджетных средств из кредитных организаций в систему органов казначейства с сохранением порядка консолидации этих средств в доходах бюджета области и бюджетов муниципальных образований. По состоянию на
1 апреля 2QQ8 г. в органах федерального казначейства Тамбовской области был открыт 741 лицевой счет по учету внебюджетных средств, из них 233 - получателям средств муниципальных образований.
Контролируя операции на внебюджетных счетах, органы казначейства выявляли нарушения порядка учета средств от оказания платных услуг в части уплаты налогов, относимых к расходам учреждений.
Так, получатели бюджетных средств, подведомственные Управлению здравоохранения, управлению образования и науки, управлению культуры и архивного дела, учитывали на внебюджетных счетах имущество, земельный и водный налоги, штрафные санкции по несвоевременной уплате налогов, при этом сокращали объемы консолидированных в бюджет доходов от оказания платных услуг.
Данный факт красноречиво свидетельствует об эффективности принятого решения
учитывать внебюджетные доходы на казначейских счетах.
В 2007 г. в соответствии с законом об областном бюджете и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления области полномочия администраторов поступлений были закреплены за 23 органами государственной власти субъекта и 237 органами местного самоуправления.
На сегодняшний день на территории Тамбовской области зарегистрировано 219 администраторов поступлений доходов областного бюджета и 524 администратора доходов местных бюджетов.
Введение института главных администраторов доходов и установление их полномочий требует от органов государственной власти и местного самоуправления более ответственного подхода к исполнению возложенных на них обязанностей по администрированию доходов, что позволит обеспечить полноту и своевременность зачисления бюджетных доходов и оперативное направление их на обеспечение значимых приоритетных направлений деятельности.
Показателем качества выполняемых администратором доходов своих функций являются суммы невыясненных поступлений в учете соответствующего администратора, которые по состоянию на 1 апреля 2008 г. составляли 6,0 млн руб. в учете областных администраторов и 14 млн руб. в учете администраторов поступлений местных бюджетов. На сегодняшний день суммы невыясненных поступлений намного снизились и составляют соответственно 2,3 и 2,4 млн руб.
Главным администраторам доходов при наделении подведомственных организаций полномочиями необходимо оценивать их реальные возможности по выполнению возложенных функций и систематически контролировать их выполнение.
Взаимодействие Управления Федерального казначейства и администраторов поступлений предусматривает заключение соответствующих Соглашений.
В целях реализации положений Бюджетного кодекса участникам бюджетного процесса необходимо было разработать ряд нормативно-правовых актов, определяющих порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи, порядок определения перечня и кодов целевых статей и (или) ви-
дов расходов бюджетов. До настоящего времени отдельные нормативно-правовые акты финансовыми органами в органы казначейства не предоставлены.
Новации, внесенные в Бюджетный кодекс, требуют изменения порядка доведения бюджетных инвестиций. Если в 2007 г. акционерные общества, казенные и унитарные предприятия участвовали в бюджетном процессе в роли заказчиков-застройщиков, то в 2008 г. для закрепления за ними этих полномочий в части реализации инвестиционной программы необходим нормативно-правовой акт, определяющий правила осуществления бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства. Сейчас такой документ существует только на уровне области, в местных администрациях данные порядки отсутствуют. Отсутствуют и правовые акты, определяющие порядок предоставления субсидий из бюджета области местным бюджетам на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности. К сожалению, некоторые законодательные акты органов местного самоуправления не соответствуют статьям Бюджетного кодекса [3].
В заключение следует отметить, что совместная инициативная и настойчивая деятельность по реализации основных направлений бюджетной политики постепенно формирует ответственный и профессиональ-
ный подход у всех участников бюджетного процесса в области.
1. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации на 20042006 гг. Режим доступа: http://duma.gov.ru. Загл. с экрана.
2. Социально-экономическое положение Тамбовской области за 2007 г. Статистический ежегодник / Тамбовстат. Тамбов, 2008.
3. Федеральный Закон от 6.10.2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Поступила в редакцию 14.09.2008 г.
Lisitsyn A.E. On the role of Treasury in quality improvement of financial streams management at the regional level. The primary goals of regional public authorities and local authorities at the present stage of state finance reforming are improvement of financial streams management quality, increase of budgetary discipline, transparency and stability of financial resources distribution. At the same time, the increase of the spending powers of the subjects of the Russian Federation is becoming regularity year after year. Thus, the role of Treasury as the cashier of the budget funds of budgetary system of the Russian Federation increases every year.
Key words: quality of financial streams management, increase of budgetary discipline, transparency and stability of distribution of financial resources, uniform treasury accounts.
РОЛЬ КОММЕРЧЕСКИХ БАНКОВ В ИНВЕСТИРОВАНИИ ЭКОНОМИКИ РЕГИОНА
А.Ж. Белоусов
Рассмотрены факторы, оказывающие непосредственное влияние на развитие реального сектора экономики региона. Определена роль банковского сектора в инвестировании экономики региона.
Ключевые слова: коммерческий банк, капитал, инвестиции, сбережения, кредит, эффективность, качество.
Экономика региона - достаточно сложный и многогранный объект, в развитии которого принимают участие все составляющие государственного устройства. Особую роль в развитии региональной экономики призвана выполнять двухуровневая банковская система страны. Уровень Центрального банка Российской Федерации определен и
достаточно выверен и регламентирован. Одной из основных его функций является содействие развитию производительных сил и производственных отношении.
Другой уровень - это система коммерческих банков, деятельность которых регламентирована законами России, указаниями Центрального банка Российской Федерации,
