CC BY
48
25 (118) - 2009
Экономика и управление
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ БЮДЖЕТОВ ДОТАЦИОННЫХ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ РОСТА ФИНАНСОВОЙ ПОМОЩИ
РЕГИОНАм
а. З. АСАНоВА консультант Департамента развития межбюджетных отношений Министерство регионального развития российской Федерации
В статье рассмотрены некоторые проблемы, которые возникают при осуществлении контроля за исполнением бюджетов в дотационных субъектах Российской Федерации, в частности: несовершенство действующего законодательства, регламентирующего государственный финансовый контроль; часто встречаемое дублирование полномочий контрольных органов; отсутствие четкой формулировки в существующем законодательстве понятия «дотационный бюджет» и, соответственно, уровней дотационности, с которыми должна быть связана частота проведения контрольных мероприятий и др.
В целях улучшения состояния государственного финансового контроля за использованием средств федерального бюджета в дотационных бюджетах предлагается внести некоторые изменения в действующее законодательство. Так, первоочередной мерой, предлагается внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части определения на законодательном уровне понятия «дотационный бюджет», определить критерии отнесения субъектов Российской Федерации к группам дотационных регионов, на которые будут распространяться различные формы и инструменты ограничений и ответственность за их нарушение. Целесообразным является также определение четких сроков и частоты проверки дотационных бюджетов субъектов Российской Федерации.
Ключевые слова: государственный финансовый контроль; дотационный бюджет; уровень дотационнос-ти; финансовая помощь регионам; бюджетный кодекс Российской Федерации.
При сохраняющихся в Российской Федерации объективных предпосылках для межрегиональной дифференциации базовой целью региональной политики остается определенная Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации задача обеспечения сбалансированного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Это предполагает сокращение различий в уровне социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, снижение межрегиональных различий в уровне и качестве жизни населения, обеспечение баланса между наращиванием экономического потенциала субъектов Российской Федерации, создание равных возможностей в реализации своих социальных и экономических прав для граждан Российской Федерации независимо от места их проживания.
В условиях федеративного государства основным инструментом содействия достижению региональными и местными органами власти конкретных целей и задач, исходя из приоритетов общефедеральной политики в различных сферах, является предоставляемая за счет вышестоящих бюджетов финансовая поддержка регионам и муниципальным образованиям. Однако финансовая поддержка регионам как механизм региональной политики должна предусматривать ее предоставление на
условиях, стимулирующих опережающее экономическое развитие отстающих субъектов Российской Федерации и сохранение условий для динамичного развития лидирующих с точки зрения экономического развития территорий. Одновременно важной задачей является осуществление действенного контроля за надлежащим использованием финансовой помощи, предоставляемой из федерального центра субъектам Российской Федерации.
Под негативным воздействием мирового финансового кризиса на экономику Российской Федерации, в частности в связи с прогнозируемым снижением темпов экономического развития, замедлением темпов роста промышленного производства, снижением реальной заработной платы, увеличением безработицы (с 7,7 % от экономически активного населения в декабре 2008 г. до 8,1 % в январе 2009 г.), сокращаются собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации. Вследствие этого возникает необходимость увеличения предоставляемой финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам регионов.
По оценке Министерства финансов Российской Федерации, в 2009 г. прогнозируется снижение доходной базы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, что обусловит сокращение доходов в целом на 18 % по сравнению с уровнем 2008 г. — до 5,1 трлн руб. По ожидаемой оценке, дефицит консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации прогнозируется в 2009 г. в объеме около 800 млрд руб. При этом недостаток средств для обеспечения текущих расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составит не менее 292 млрд руб.
В связи с этим в рамках предпринимаемых антикризисных мер с целью обеспечения сбалансированности консолидированных бюджетов
субъектов Российской Федерации регионам будет оказываться дополнительная финансовая поддержка в сумме 300 млрд руб.
Следует отметить, что значительную часть финансовой помощи составляют нецелевые финансовые средства, предоставляемые субъектам Российской Федерации — дотации из федерального бюджета (табл. 1).
Данные табл. 1 свидетельствуют, что в общем объеме межбюджетных трансфертов значительная доля отводится дотациям на выравнивание бюджетной обеспеченности. Так, доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в общем объеме межбюджетных трансфертов в 2007 г. составила 29,2 %, в 2008 г. — 35,6, в 2009 г. — 30,1 %. Следует отметить, что дотации на выравнивание бюджетам субъектов Российской Федерации выделены как нормативно-обусловленные бюджетные ассигнования и в отличие от других межбюджетных трансфертов не подлежат учету при сокращении бюджетных ассигнований в 2009 г. под негативным влиянием последствий мирового финансового кризиса.
Учитывая значительные объемы предоставляемой субъектам Российской Федерации финансовой помощи нецелевого характера из федерального бюджета, возникает необходимость организации тщательного финансового контроля со стороны федерального центра за ее расходованием. Однако возникают определенные сложности в процессе контроля, а вернее, с объектом контроля. В частности, возникает вопрос: как проконтролировать использование дотаций? К примеру, субсидии в условиях современного развития межбюджетных отношений являются довольно прозрачным и эффективным инструментом бюджетной системы, проконтролировать использование которых со
Таблица 1
Структура межбюджетных трансфертов в 2007—2010 гг., млрд руб.
Межбюджетные трансферты Год
2007 2008 2009
Утверждено Утверждено Отклонение Утверждено Отклонение
Всего: В том числе: 892,7 926,2 33,5 1 310,3 384,1
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности 260,4 328,6 68,2 374,0 45,4
Дотации на сбалансированность 42,5 31,2 -11,3 193,4 162,2
Дотации на поощрение наилучших показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ 0,0 2,0 2,0 0 -2
Субсидии 301,7 317,2 15,5 394,3 77,1
Фонд компенсации 148,8 163,7 14,9 260,1 96,4
Иные виды межбюджетных трансфертов 139,3 83,5 -55,8 76,1 -7,4
стороны федеральных контрольных органов представляется возможным, так как каждая субсидия, согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, имеет свое целевое назначение, и, «спускаясь» в бюджеты субъектов Российской Федерации, расходуется на софинансирование конкретных, заранее утвержденных мероприятий.
Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 26.05.2008 №392 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации» цель предоставления субсидий определяется федеральными органами исполнительной власти — субъектами бюджетного планирования в соответствии с перечнем приоритетных расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, софинансируемых за счет средств федерального бюджета, который утверждается Правительством Российской Федерации. Субъекты бюджетного планирования в отношении каждого вида субсидий разрабатывают правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, согласовывают их с Министерством регионального развития Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации.
В соответствии с указанным постановлением контроль за соблюдением субъектами Российской Федерации условий предоставления субсидий осуществляется главными распорядителями средств федерального бюджета и Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.
Значительно сложнее с организацией контроля за расходованием средств, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации в форме дотаций. Дотации представляют собой форму межбюджетных трансфертов, не имеющих целевого назначения. После поступления дотаций из федерального бюджета на уровень региональных бюджетов довольно сложно проследить расходование федеральных средств непосредственно в рамках бюджета субъекта Российской Федерации, так как средства, не имеющие целевого назначения, согласно ст. 47 Бюджетного кодекса Российской Федерации, спускаясь с уровня федерального бюджета на уровень регионального, переходят в категорию собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации. Следовательно, согласно действующим принципам бюджетной системы и принципам бюджетного федерализма субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно
осуществлять контроль за расходованием собственных средств (т. е. посредством своих финансовых и контрольных органов).
Учитывая изложенное, корректнее ставить вопрос не о контроле за использованием дотаций, предоставляемых субъектам Российской Федерации, что, может быть, в какой-то мере и противоречит сути определения дотаций, а необходимо ставить вопрос о проведении тщательного контроля за расходованием бюджетных средств в дотационных субъектах Российской Федерации.
Государственный финансовый контроль за расходованием средств федерального бюджета в дотационных субъектах со стороны федеральных контрольных органов в полном объеме может быть осуществлен только Счетной палатой Российской Федерации. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) не имеет законодательно подтвержденных полномочий для осуществления проверки исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации в части использования собственных доходов, к которым, как упоминалось ранее, по действующему законодательству на сегодняшний день относятся дотации и субсидии. Однако Счетная палата Российской Федерации ежегодно не успевает охватить комплексной проверкой (т. е. проверкой всего бюджета субъекта Российской Федерации, а не реализации его отдельных статей) все бюджеты субъектов Российской Федерации, в том числе и дотационные. Согласно информации, представленной на сайте Счетной палаты Российской Федерации, комплексная проверка дотационных бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляется не ежегодно, а в среднем раз в 2—3 года (табл. 2).
Таким образом, ежегодно Счетная палата Российской Федерации проводит комплексную проверку исполнения дотационных бюджетов в среднем только в 5 субъектах Российской Федерации. Причинами столь малого охвата полными проверками Счетной палаты Российской Федерации дотационных бюджетов Российской Федерации могут служить:
• недостаточно четкая и рациональная система проведения проверки исполнения бюджета;
• часто встречаемое дублирование полномочий контрольных органов;
• несовершенство действующего законодательства, регламентирующего государственный финансовый контроль;
• отсутствие четкой формулировки в существую -щем законодательстве понятия «дотационный
Таблица 2
Динамика проведения проверок дотационных бюджетов субъектов Российской Федерации Счетной палатой Российской Федерации
Год проверки Субъект Российской Федерации Итого комплексных проверок дотационных бюджетов
2000 Республика Саха (Якутия), Таймырский (Долгано-Ненецкий автономный округ), Камчатская, Читинская, Иркутская, Белгородская области 6
2001 Республика Тыва, Ненецкий автономный округ, Кировская, Курская области, Чеченская Республика 5
2002 Республика Адыгея, Читинская, Ульяновская области, Республика Дагестан, Калининградская область 5
2003 Красноярский край, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Коми 3
2004 Республика Ингушетия, Чукотский автономный округ, Республика Бурятия 3
2005 Ивановская, Амурская области, Приморский край, Курская область, Республика Дагестан, Ярославская область 6
2006 Республики Адыгея, Северная Осетия — Алания, Марий-Эл, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Тыва, Тульская область 7
2007 Республика Тыва, Курганская область, Республика Хакасия 3
2008 Республика Саха (Якутия), Алтайский край, Владимирская область, Еврейская автономная область, Республика Калмыкия, Калининградская область 6
бюджет» и, соответственно, уровней дотацион-ности, с которыми должна быть связана частота проведения контрольных мероприятий и др. В целях улучшения состояния государственного финансового контроля за использованием средств федерального бюджета в дотационных бюджетах целесообразно внести некоторые изменения в существующее законодательство. Так, первоочередной мерой предлагается внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части определения на законодательном уровне понятия «дотационный бюджет».
Более корректно определять бюджет дотационного субъекта как бюджет, который в силу сложившихся обстоятельств не обеспечен достаточными средствами для осуществления возложенных на него законодательством функций и получающий из федерального бюджета установленный объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, согласно действующему законодательству образующий Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.
В соответствии с приведенным определением следует уточнить критерии отнесения субъектов Российской Федерации к группам регионов, для которых используются различные формы и инструменты ограничений, установленные ст. 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Так, вместо учета доли межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в объеме собственных доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации как критерия, являющегося основанием для примене-
ния в отношении данных регионов дополнительных ограничений в части уровня оплаты труда служащих и работников бюджетной сферы, долговой политики и прочего, следует учитывать только дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Это позволит вычеркнуть из списка дотационных ряд регионов, оказавшихся там главным образом из-за получения различных субсидий на софинансирование расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Кроме того, нужно четко определить сроки и частоту проведения контрольных мероприятий со стороны органов государственного финансового контроля за исполнением дотационных бюджетов. В частности, в ст. 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации среди условий предоставления межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60 % объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, в качестве одной из мер значится проведение ежегодной внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации. Но при этом не сказано, какой именно орган государственного финансо-
вого контроля должен осуществлять такую проверку — Счетная палата Российской Федерации или Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. Необходимо на законодательном уровне четко указать контрольный орган, на который возлагается обязанность проведения ежегодного контроля за исполнением бюджетов в дотационных субъектах.
Положительно скажется на системе государственного финансового контроля за исполнением дотационных бюджетов субъектов Российской Федерации также четко отлаженная система взаимодействия органов государственного финансового контроля на разных уровнях. В частности, следует развивать принятую Счетной палатой Российской Федерации форму заключения соглашений о взаимодействии между администрациями субъектов Российской Федерации, органами государственной власти Российской Федерации и контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации.
В рамках осуществления государственного финансового контроля за исполнением бюджетов
дотационных субъектов Российской Федерации контрольные органы должны выступать не только в качестве контролеров, но и в качестве экспертов по вопросам возможных направлений оптимизации бюджетных расходов, улучшения качества управления бюджетными средствами, выявления возможных путей сокращения уровня дотацион-ности бюджета.
Внедрение указанных мер на практике позволит улучшить работу системы государственного финансового контроля за использованием государственных средств на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации, а особенно контроля за использованием средств в дотационных субъектах Российской Федерации.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации. — Новосибирск: Изд-во Сиб. ун-та. 2008.
2. Финансово-кредитный энциклопедический словарь. / Колл. авторов под общ. ред. А. Г. Грязно-вой. — М.: Финансы и статистика. 2004.
