CC BY
479. Гугучкина Т. И., Марковский М. Г. Поиск маркеров для российских вин высшей категории качества // Виноделие и виноградарство. 2015. № 3. С. 11-17.
10. Михайленко Т. Д. Терминосистема как основной компонент отраслевого подъязыка // Вестник Российской таможенной академии. 2013. № 3. С. 105-110.
11. Рекомендации Коллегии Евразийской экономической комиссии от 12.03.2013 № 4 (ред. от 27.12.2016) «О Пояснениях к единой Товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности Евразийского экономического союза» (том 1, 6) [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
12. Продовольственные товары. Термины и определения в таможенных целях: учебное пособие / Е. В. Красильникова, Л. В. Кучинская, Е. И. Андреева и др. М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2014. 92 с.
В. А. Скворцова
совершенствование категорирования участников внешнеэкономической деятельности при выборе объектов таможенного контроля
В статье проведен анализ применения системы управления рисками при выборе объектов таможенного контроля. Основное внимание автор уделяет рассмотрению вопросов автоматического и отраслевого категорирования. Проанализированы критерии отнесения участников внешнеэкономической деятельности к категории низкого уровня риска. На основе анализа выявлены недостатки действующей системы критериев, предложены направления совершенствования категорирования участников внешнеэкономической деятельности.
Ключевые слова: система управления рисками; субъектно-ориентированная модель; кате-горирование; оценочные критерии (условия).
V. A. Skvortsova
improvement of categorization of foreign trade participants in the selection of objects of customs control
The analysis of the application of risk management system in the selection of objects of customs control has been carried out in the article. The author pays special attention to considering the issues of automated and industry categorization. The criteria for assigning foreign economic activity participants to the category of low risk have been analyzed. On the basis of the analysis the shortcomings of the existing system of ctiteria are revealed, directions of improvement of categorization of foreign economic activity participants are proposed.
Keywords: risk management system; subject-oriented model; categorization; evaluation criteria (conditions).
Созданный в 2015 г. Евразийский экономический союз (ЕАЭС) обеспечивает свободу перемещения товаров, услуг, рабочей силы и капитала на основе единой политики государств во всех отраслях экономики. Однако сложность экономического и политического взаимодействия государств современного мира привела
к увеличению рисковых ситуаций и усилению в том числе таможенного контроля, применяемого с использованием системы управления рисками (СУР). Из-за санкций, введенных в 2015 г. в отношении Российской Федерации (РФ), и ответных санкций появился новый вид рисков проникновения на территорию РФ санкционных товаров под видом товаров ЕАЭС.
В сложившейся ситуации возникла необходимость применения специальной СУР «без права на ошибку» в таможенных органах, а также органах по чрезвычайным ситуациям государств - членов ЕАЭС. В соответствии с принципами и стандартами, закрепленными в Киотской конвенции, наиболее выгодным с точки зрения эффективности таможенного контроля при выборе объектов контроля является принцип выборочности, который позволяет освободить участников внешнеэкономической деятельности (ВЭД) от излишнего бюрократического контроля со стороны контролирующих органов [1]. Основными показателями принципа выборочности являются снижение материальных и временных издержек со стороны бизнеса и контролирующих органов при одновременном повышении результативности проведения таможенного контроля [2]. При этом совершенствование деятельности таможенных органов в части применения таможенного контроля с использованием СУР направлено на сокращение форм и мер таможенного контроля до выпуска товаров и переноса его на этап после выпуска товаров.
Используемая в настоящее время СУР базируется на международных стандартах Всемирной таможенной организации (ВТамО) и принципах риск-менеджмента, а также включает положения, содержащиеся в следующих документах:
- Генеральном приложении к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киотской конвенции) в редакции 1999 г. (гл. 6 «Таможенный контроль»);
- Рамочных стандартах безопасности и облегчения мировой торговли Всемирной таможенной организации (в редакции 2012 г.);
- Соглашении Всемирной таможенной организации по упрощению процедур торговли (9-я Министерская конференция ВТамО, о. Бали, Индонезия, декабрь 2013 г.).
В этих документах определены основополагающие принципы проведения таможенного контроля с использованием СУР и требования к таможенному контролю, которые необходимы для обеспечения соблюдения таможенного законодательства и анализа рисков при выборе объектов контроля и степени применения мер по минимизации рисков.
Эти документы подтверждают, что применение СУР является базовым принципом современной системы таможенного контроля. В структуре Секретариата ВТамО есть специальное подразделение - Поддиректорат соответствия и охраны правопорядка, - которое занимается вопросами содействия странам - членам ВТамО в осуществлении эффективного таможенного контроля, обеспечения законности взимания налогов и сборов, управления таможенными рисками [3].
Возникающие при трансграничной торговле риски разнообразны - от экономических до пожарных, поэтому их минимизация является весьма актуальной. Однако многообразие рисков делает задачу целенаправленного воздействия на них трудноразрешимой. Многофакторность внешних воздействий на риск представляется инертной, излишне бюрократизированной и несовершенной системой, которая создает среду для нарушений законодательства. В связи с этим
вопрос совершенствования таможенного администрирования в части таможенного контроля, форм, методов, частоты применения, объектов контроля в настоящее время по-прежнему остается актуальным для участников ВЭД и находится на стыке административной функции государства и финансовых интересов участников ВЭД.
В национальном законодательстве принцип выборочности при проведении контроля нашел отражение в ст. 8.1 «Применение риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора)» Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [4].
Подход, в рамках которого при оптимальных бюджетных затратах на финансирование органов государственного контроля (надзора) обеспечивается снижение административных барьеров и издержек бизнеса и при этом повышается результативность деятельности надзорных органов, получил наименование «риск-ориентированный подход» [5].
Федеральным законом закреплен метод организации и осуществления государственного контроля (надзора) на основе риск-ориентированного подхода, при котором выбор формы, продолжительности, интенсивности, периодичности мероприятий по контролю и профилактике нарушения законодательства определяется отнесением деятельности юридического лица к определенной категории риска либо определенному классу опасности. Категорирование юридических лиц по уровню риска нарушения законодательства осуществляется органами государственного контроля (надзора) с учетом оценки вероятности несоблюдения ими обязательных требований. Отнесение к категории опасности осуществляется с учетом тяжести негативных потенциальных последствий несоблюдения юридическими лицами обязательных требований законодательства. Правительством РФ определяются критерии отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу опасности, если такие критерии не установлены федеральным законом [3].
Использование риск-ориентированного подхода как метода организации и осуществления государственного контроля, при котором в предусмотренных федеральным законом случаях выбор формы проведения мероприятий по контролю определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.
Для внедрения риск-ориентированного подхода во все виды государственного контроля (надзора) Правительством РФ был проведен успешный эксперимент по «пилотному» внедрению риск-ориентированного подхода в деятельность отдельных контрольно-надзорных органов.
Федеральная таможенная служба (ФТС России) подтвердила свою заинтересованность в применении риск-ориентированного подхода при организации таможенного контроля и была включена, наряду с МЧС России, Ростехнадзором, Рос-трудом, Роспотребнадзором и Федеральной налоговой службой, в так называемую «пилотную» зону.
Однако в 2011 г. ст. 66 Федерального закона от 18.07.2011 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» таможенный контроль был исключен из области регулирования Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ [6].
Распоряжением Правительства РФ от 29.06.2012 № 1125-р «Об утверждении плана мероприятий "Совершенствование таможенного администрирования"» [7] закреплено развитие субьектно-ориентированного подхода в рамках СУР, включая категорирование участников ВЭД по разработанным критериям оценки их деятельности.
В 2013 г. ФТС России для управления таможенными рисками была внедрена субъектно-ориентированная модель СУР, на основании которой участники ВЭД распределяются по трем категориям уровня риска: низкий, средний, высокий в зависимости от вероятности нарушения таможенного законодательства [8]. Применение форм, мер, степени и этапов таможенного контроля зависит от того, к какой категории риска отнесен участник ВЭД по результатам категорирования. Использование субъектно-ориентированной модели СУР позволяет не только решить задачу целенаправленного воздействия на риск при таможенном контроле наиболее рисковых товарных партий, но и обеспечить снижение издержек законопослушных участников ВЭД при совершении таможенных операций за счет переноса таможенного контроля на этап после выпуска товаров, а также рационально использовать кадровые и материальные ресурсы таможенных органов при осуществлении таможенного контроля.
В существующей в настоящее время субъектно-ориентированной модели СУР при категорировании участников ВЭД применяются так называемые «отраслевой» и «автоматизированный» подходы [9].
При «отраслевом» категорировании объектами выборочного таможенного контроля являются импортеры мяса, рыбы, автокомпонентов, производственный сектор и экспортеры продукции собственного производства, которые при удовлетворении критериям, закрепленным в приказах ФТС России от 27.08.2015 № 1740, от 08.04.2016 № 706, от 11.04.2016 № 731, от 11.04.2016 № 732, от 11.04.2016 № 733, могут быть отнесены к категории низкого уровня риска. Отличительной особенностью этого процесса является заявительный, инициативный порядок представления в ФТС России документов и сведений для анализа их на соответствие установленным критериям. По данным ФТС России на 01.07.2018, в перечне лиц, отнесенных к категории низкого уровня риска при «отраслевом» категорировании, оказалось 390 организаций, что составило 11% деклараций на товары за шесть месяцев 2018 г. и 12% таможенных платежей, уплаченных за перемещенные товары [9]. Остальное же количество добросовестных участников ВЭД определяется с помощью «автоматизированного» категорирования.
При «автоматизированном» категорировании ФТС России осуществляет анализ деятельности экспортеров и импортеров за два года по 35 критериям, установленным «Порядком автоматизированного определения категории уровня риска участников внешнеэкономической деятельности» (Порядок), утвержденным приказом ФТС России от 01.12.2016 № 2256 [10]. Перечень оценочных критериев представлен в приложении к Порядку. По результатам анализа деятельности всех участников ВЭД осуществляется их распределение на три категории
уровня риска нарушения таможенного законодательства - «высокий», «средний», «низкий». Категорирование проводится ежеквартально до 25-го числа последнего месяца квартала и применяется в отношении всех без исключения участников ВЭД. В зависимости от того, в каком перечне оказывается участник ВЭД, осуществляется применение к нему мер и форм таможенного контроля в следующем квартале [10]. Исключение составляют участники ВЭД, отнесенные к категории низкого уровня риска. В отношении них категорирование проводится ежемесячно до 25-го числа каждого месяца. Также на сегодняшний день лица, подписавшие «Хартию добросовестных участников ВЭД», через сервис «Личный кабинет участника ВЭД» могут получать информацию в режиме реального времени о своей категории уровня риска [9].
Нахождение участников ВЭД в категории низкого уровня риска способствует ускорению проведения таможенного контроля, сокращению времени совершения таможенных операций и снижению издержек данной категории участников ВЭД за счет количественного и качественного снижения форм таможенного контроля и переноса их на этап после выпуска товаров. Основными преимуществами низкого уровня риска являются [8]:
- снижение применения форм таможенного контроля до выпуска товаров, например таможенного досмотра;
- применение технологии автоматической регистрации и автоматического выпуска товаров;
- возможность подачи декларации на товары любому таможенному органу, вне зависимости от места расположения товаров и участника ВЭД.
Согласно данным ФТС России по состоянию на 01.01.2018 к категории низкого уровня риска отнесены 406 организаций, на долю которых в 2017 г. пришлось порядка 9% деклараций на товары и около 12% таможенных платежей [9].
Порядок автоматизированного риск-категорирования, для отнесения участника ВЭД к категории низкого уровня риска, предусматривает анализ и оценку деятельности организации за два календарных года при условии, что количество оформленных деклараций на товары за этот период составило не менее 100 [10]. При этом значения критериев и методика их расчета характеризуют деятельность участников ВЭД и являются конфиденциальной информацией для ФТС России. Однако одновременное исполнение двух критериев (100 деклараций и период деятельности два года) участникам ВЭД кажется необъективным. Получается, что добросовестная организация, успешно осуществляющая свою деятельность в течение двух лет и подписавшая «Хартию добросовестных участников ВЭД», не может быть отнесена к категории низкого уровня риска и использовать основные преимущества этого статуса только из-за того, что оформила 99 деклараций на товары.
Следовательно, критерии, которые ограничивают право лица, зарекомендовавшего себя законопослушным, должны быть обоснованы и прозрачны. Так, например, использование общих принципов функционирования сложных систем позволит провести анализ вероятных рисков нарушения законодательства участниками ВЭД в режиме реального времени. Для этого можно использовать следующие принципы: реакции, связности, адаптации, связанного разнообразия, ограниченного разнообразия, предпочитаемой формы, цикличности прогресса, наипростейшей конструкции, иерархической организации, адекватности, вероятностного
прогнозирования при построении действий, отбора нужных степеней свободы, необходимости разрушения детерминизма, необходимого разнообразия, естественного отбора [11].
Разработанная концепция субъектно-ориентированного моделирования многофакторных рисков в мультиагентных системах предлагает модели, которые можно использовать для проведения деловой имитационной игры и поведенческих экспериментов [12]. Это позволяет создать математическую модель поведения участников ВЭД на основе сценарного моделирования и спрогнозировать риск нарушения таможенного законодательства участниками ВЭД с момента подачи первой декларации на товары.
Таким образом, применение риск-категорирования в рамках СУР к участникам ВЭД с низким уровнем риска требует дальнейших исследований вопроса категорирования участников ВЭД. Применение специальных оценочных критериев позволит увеличить количество участников ВЭД с низким уровнем риска нарушения законодательства и соответственно повысить скорость совершения таможенных операций для данной группы участников ВЭД, сократить необоснованные издержки со стороны организаций и таможенных органов.
Использованные источники
1. Попова Л. И. Применение субъектно-ориентированного подхода при категорировании участников внешнеэкономической деятельности в рамках системы управления рисками // Вестник Тюменского государственного университета. Социально-экономические и правовые исследования. 2016. Т. 2. № 1. С. 113-120.
2. Официальный сайт ФТС России [Электронный ресурс]. URL: http://www.customs. ru/index.php?option=com_content&view=article&id = 25625:2017-08-10-11-02-46&catid=602:2017-08-10-11-00-08&Itemid=2731.
3. Кадыркулов М. А., Мозер С. В., Липатова Н. Г. Всемирная таможенная организация как современный институт таможенного администрирования и упрощения процедур торговли: монография. М.: РИО Российской таможенной акаедмии, 2017. 172 с.
4. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_83079.
5. Воронов С. П., Матюшин А. В., Шлепнев М. М. Применение риск-ориентированного подхода в деятельности органов государственного пожарного надзора // Вестник Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России. 2016. № 1. С. 130-140 [Электронный ресурс]. URL: http://vestnik.igps.ru/wp-content/uploads/V81/20.pdf.
6. Федеральный закон от 18.07.2011 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [Электронный ресурс]. URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_983080.
7. Распоряжение Правительства РФ от 29.06.2012 № 1125-р (ред. от 28.11.2017) «Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") "Совершенствование таможенного администрирования"» [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_132210.
8. Дудова М. В. Использование риск-категорирования участников внешнеэкономической деятельности при организации таможенного контроля после выпуска товаров // Вестник Университета: электронное издание. 2015. № 8. С. 110-113. URL: https://cyberleninka.ru.
9. URL: http://ved.customs.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=2051&Item id=2045.
10. Приказ ФТС России от 01.12.2016 № 2256 «Об утверждении Порядка автоматизированного определения категории уровня риска участников ВЭД» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
11. Новиков Д. А. Кибернетика Навигатор. История кибернетики, современное состояние, перспективы развития. М.: ЛЕНАНД, 2016. 160 с. (Сер. «Умное управление»).
12. Алексеев А. О. Концепция субъектно-ориентированного моделирования многофакторных рисков в мультиагентных системах // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. 2015. № 4. С. 1-18. URL: http://uecs.ru/teoriya-sistem/ item/3440-2015-04-14-12-03-14.
