CC BY
82В. В. Вербина
субъектно ориентированный подход к управлению рисками в таможенной службе российской федерации
Обоснована необходимость применения субъектно ориентированного подхода в российской системе управления таможенными рисками. Рассмотрены этапы внедрения процедуры риск-категорирования участников внешнеэкономической деятельности в таможенной службе Российской Федерации, преимущества и недостатки различных форм такого категорирования. Предложены направления развития риск-категорирования участников внешнеэкономической деятельности.
Ключевые слова: таможенная служба; таможенные риски; управление рисками; участники внешнеэкономической деятельности; риск-категорирование участников внешнеэкономической деятельности.
V. V. Verbina
subject-oriented approach to risk MANAGEMENT IN THE customs service of the Russian federation
The necessity of applying a subject-oriented approach in the Russian customs risk management system is justified in the article. The stages of implementation of the risk-categorization procedure of foreign trade participants in the customs service of the Russian Federation, the advantages and disadvantages of various forms of such categorization are considered. The development directions of risk-categorization of foreign trade participants are proposed.
Keywords: customs service; customs risks; risk management; foreign trade participants; risk-categorization of foreign trade participants.
Организация таможенного администрирования, базирующаяся на системе управления рисками (СУР), становится наиболее перспективным и важным направлением развития таможенной службы Российской Федерации (РФ). Ряд объективных причин вызывает необходимость применять управление рисками в современной практике таможенных органов. Ведущими из них являются активное включение страны в мировую торговлю и увеличение ее внешнеторгового оборота. Данные табл. 1 свидетельствуют о росте экспорта РФ в 1,5 раза в 2019 г. по сравнению с 2016 г. и импорта в 1,3 раза в 2019 г. по сравнению с тем же периодом [1].
Таблица 1
Внешняя торговля РФ за 2016-2019 гг.
Год Объем, млрд долл. Темп прироста к 2016 г., %
экспорта импорта внешнеторгового оборота экспорта импорта внешнеторгового оборота
2016 286 182 468 0 0 0
2017 358 228 586 25 25 25
2018 450 238 688 57 31 47
2019 423 244 667 48 34 43
Источник: составлено на основе ежегодных сборников «Таможенная служба Российской Федерации» за 2016 г., 2018 г. и 2019 г. [1].
В условиях растущего потока товаров и транспортных средств, пересекающих границу, перед таможенными органами стоит сложная задача: с одной стороны, обеспечить перемещение товаров через границу с наименьшими потерями времени и средств участников внешнеэкономической деятельности (ВЭД), с другой -минимизировать ущерб государству, возникающий в результате нарушений таможенного законодательства. Одним из путей нахождения баланса интересов государства и бизнеса является использование СУР в таможенном деле. Эта система позволяет сократить объем таможенного контроля, а следовательно затраченных ресурсов, путем выделения тех объектов, в которых наиболее вероятно обнаружить нарушения таможенного законодательства.
В мировой таможенной практике СУР прошла ряд этапов развития, в ходе которых четко прослеживается тенденция к смещению акцента с товара как основного объекта таможенного контроля на участника ВЭД. В современных условиях внимание таможенных служб сосредоточено, в первую очередь, на бизнесе, организующем перевозку товаров и транспортных средств через таможенную границу, а СУР все больше приобретает субъектно ориентированный характер [2].
Российская система управления таможенными рисками не осталась в стороне от этой тенденции. Субъектно ориентированный подход на сегодняшний день является ведущим принципом ее организации: «нарушает таможенное законодательство не товар, а конкретные участники внешнеэкономической деятельности...» [3]. В связи с этим таможенная служба РФ тщательно анализирует деятельность участников ВЭД, применяя процедуру риск-категорирования.
Риск-категорирование представляет собой распределение участников ВЭД по трем категориям с различным уровнем риска: высоким, средним и низким. Для каждой из категорий предусмотрен свой объем таможенного контроля. На начальном этапе риск-категорирование вводилось в отдельных отраслях и носило заявительный характер (т. е. проводилось по желанию участника ВЭД). С 2011 г. оно применялось для предприятий, ввозящих комплектующие для сборки автомобилей («Ниссан», «Тойота», «Форд»), затем распространилось на крупных производителей Приволжья и Урала (Казанский вертолетный завод, Татнефть, Магнитогорский металлургический комбинат) [3]. На 01.01.2020 категорирование в отраслевой форме охватывало пять направлений: промышленные предприятия, автопроизводители, импортеры рыбной и мясной продукции, экспортеры продукции собственного производства, из которых в категорию низкого уровня риска было включено 383 организации [4].
Параллельно с этим с 2013 г. в России развивается автоматизированное катего-рирование. Оно осуществляется с помощью специального программного средства, позволяющего анализировать деятельность всех участников ВЭД независимо от их принадлежности к какой-либо отрасли, и носит обязательный характер. Процедура автоматизированного категорирования строится на оценке различных показателей деятельности участника ВЭД с помощью математической модели. Количество учитываемых показателей варьировалось с 40 и 45 в 2013-2014 гг. до 35 и 31 в 2016-2020 гг. Анализу подвергаются как общие показатели, характеризующие деятельность самого субъекта ВЭД (например, размер уставного капитала, наличие «офшорных» контрактов, задолженность по уплате таможенных платежей), так и показатели, характеризующие различные аспекты соблюдения им таможенного законодательства (т. е. выявленные таможенные нарушения, факты
отзыва или отказа в выпуске товаров). Из полученных значений всех показателей складывается итоговая оценка деятельности участника ВЭД, на основании которой последнему присваивается одна из трех категорий уровня риска [5]. Следует отметить, что наличие ряда признаков (называемых «блокирующими») автоматически переводит участника ВЭД в категорию высокого уровня риска независимо от дальнейшей оценки его деятельности, например, нахождение субъекта ВЭД в стадии ликвидации, наличие вступивших в силу обвинительных приговоров суда по уголовному делу или высокий уровень налогового риска [6].
Для того, чтобы получить категорию низкого уровня риска, участнику ВЭД необходимо не только иметь достаточную итоговую оценку, но и осуществлять внешнеторговую деятельность не менее двух лет (для некоторых субъектов ВЭД не менее шести месяцев), а также оформить в течение указанного периода не менее 100 деклараций (для малого бизнеса - 85 деклараций при условии, что в этих декларациях в совокупности будет не менее 100 товаров) [6].
Динамика количества участников ВЭД категории низкого уровня риска в период с 2016 по 2019 г. отражена в табл. 2 [4; 7]. Согласно представленным данным наблюдается существенный рост (в пять раз) сектора добросовестных участников торговли. С одной стороны, это свидетельствует о совершенствовании технологии риск-категорирования, в том числе расширении количества фирм, включаемых в анализ, оптимизации состава рассчитываемых показателей, позволяющих большему числу фирм получать достаточную итоговую оценку. С другой стороны, сами участники ВЭД понимают выгоды от попадания в «зеленый сектор» (участники ВЭД низкого уровня риска) и стремятся соответствовать предъявляемым требованиям. Выгоды связаны с тем, что в отношении таких фирм обязательно контролируется только соблюдение запретов и ограничений в торговле, а по иным направлениям меры контроля применяются с минимально возможной частотой. При этом основной упор делается на организацию контроля на этапе после выпуска товара, т. е. после пересечения товарами таможенной границы и их помещения под таможенную процедуру на территории РФ, что, несомненно, ускоряет движение товаров и минимизирует время нахождения товарной партии на таможенном посту.
Таблица 2
Динамика количества участников ВЭД категории низкого уровня риска
Дата Количество участников ВЭД низкого уровня риска
На 01.01.2017 2 199
На 01.01.2018 8 074
На 01.01.2019 9 022
На 01.01.2020 10 664
Источник: составлено на основе ежегодных сборников «Таможенная служба Российской Федерации» за 2016 г., 2018 г. и 2019 г. [1].
В то же время доля участников ВЭД низкого уровня риска в общем количестве фирм невелика. На рисунке, демонстирирующем распределение участников ВЭД по категориям уровня риска на 01.01.2020, видно, что доля фирм «зеленого сектора» составляет всего лишь 9%. К категории высокого уровня риска было отнесено 8% фирм (9 659 участников ВЭД). Такие организации контролировались
в увеличенном объеме и по расширенному перечню направлений, преимущественно на этапе до выпуска товаров. Самую значительную группу составили участники ВЭД категории среднего уровня риска (96 345 фирм). Сюда автоматически направлялись организации, которые нельзя было отнести в первые две группы. К таким субъектам ВЭД применяются обычные меры контроля, в первую очередь формы документального контроля до выпуска товаров [7].
83%
8%
9%
Г~1 Низкий уровнь риска Г~1 Средний уровнь риска Г~1 Высокий уровнь риска
Источник: составлено на основе ежегодного сборника «Таможенная служба Российской Федерации» за 2019 г. [1].
Рис. Распределение участников ВЭД по категориям уровня риска
Если обратиться к европейской практике выделения сектора добросовестных участников ВЭД и применения к ним упрощенных форм таможенного контроля, то здесь особый интерес представляет институт уполномоченных экономических операторов (УЭО). Его в определенной степени можно сопоставить с категорией российских участников ВЭД низкого уровня риска. Европейским законодательством определен ряд критериев, необходимых для получения статуса УЭО, наиболее важными из которых являются: соблюдение законодательства (таможенного и налогового), отсутствие серьезных правонарушений и преступлений, относящихся к экономической деятельности заявителя, наличие отлаженной информационной системы проведения и контроля над экспортно-импортными операциями, финансовая платежеспособность.
При этом в Европейском союзе существует два типа статусов УЭО: первый тип позволяет использовать упрощенную процедуру таможенного оформления; второй тип облегчает условия предоставления обеспечения уплаты таможенных платежей.
Упрощение процедуры таможенного оформления включает: более благоприятный по сравнению с прочими режим таможенного контроля, подразумевающий сокращение физических и документарных проверок; приоритет при проведении таможенного контроля, предварительное уведомление в случае его проведения; выбор места осуществления таможенного контроля.
В европейском законодательстве предусмотрена возможность получить оба статуса УЭО одновременно, что позволяет предприятию воспользоваться максимально упрощенными таможенными процедурами при минимальных требованиях к обеспечению уплаты таможенных платежей [8].
На конец 2018 г. статусом УЭО в Европейском союзе обладали 17 200 участников ВЭД, что составляло только 0,28% от общего количества предприятий, зарегистрированных в европейской системе операторов внешней торговли. Однако на долю этих участников ВЭД приходилось 64% импорта, 82% экспорта и 47% транзитных операций [9]. В российской практике на долю 9% организаций, отнесенных к категории низкого уровня риска, в 2019 г. приходилось около 67% товарных партий и 81% уплаченных таможенных платежей в отношении перемещаемых товаров [4]. Приведенные данные свидетельствуют о том, что в сектор добросовестных участников ВЭД как в европейской, так и в отечественной практике попадают крупные фирмы, на долю которых приходятся значительные объемы товарооборота.
Автоматизированное категорирование позволяет охватить максимально возможный круг участников ВЭД, а также проводить этот процесс быстро, исключая субъективный (человеческий) фактор. Кроме того, категорирование в автоматизированной форме дает возможность регулярно оценивать деятельность организации и оперативно изменять присвоенную ей категорию риска. Перечисленные преимущества делают эту форму категорирования наиболее перспективной. Поэтому следующим этапом развития риск-категорирования стала унификация механизмов его проведения с отказом от применения отраслевой формы с 20.06.2020 в связи со вступлением в силу нового приказа Министерства финансов РФ № 29н об утверждении порядка проведения категорирования лиц. Предприятиям, отнесенным к категории низкого уровня риска в рамках отраслевого категорирования, предложено войти в реестр УЭО для сохранения применяемых к ним упрощенных форм таможенного контроля [10].
Несмотря на очевидные преимущества субъектно ориентированного подхода в СУР, процесс риск-категорирования нуждается в дальнейшей оптимизации. Особенно это касается критериев отнесения участников ВЭД к той или иной категории риска. Одной из наиболее частых причин попадания в категорию среднего или высокого уровня риска добросовестного участника ВЭД становится наличие небольших сумм задолженности по уплате таможенных платежей, которые возникают неумышленно [11]. Поэтому в блокирующие критерии, касающиеся задолженности по уплате таможенных платежей, целесообразно внести пороговую сумму, при превышении которой участник ВЭД не сможет рассматриваться как добросовестный. Но, вместе с тем, возникновение незначительной задолженности, например в размере 100-200 руб. в результате погрешностей в ведении коммерческого документооборота или простой человеческой ошибки, не должно автоматически исключать его из категории низкого уровня риска. Доработки и оптимизации требуют и другие критерии оценки участников ВЭД с тем, чтобы распределение фирм по категориям риска было более равномерным, в том числе за счет сокращения категории среднего уровня, где не происходит существенной дифференциации мер контроля [12].
Таким образом, развитие СУР является важной задачей в процессе совершенствования таможенного администрирования в РФ. Одним из ключевых направлений на этом пути становится применение в рамках СУР субъектно ориентированного подхода, представленного процедурой категорирования участников ВЭД в зависимости от уровня риска.
Проведенный в статье анализ показал, что реализуемая на практике процедура риск-категорирования имеет ряд недостатков, связанных, в первую очередь,
с критериями отнесения участников ВЭД к той или иной категории уровня риска. Поэтому требуется продолжить системную работу по развитию процедуры риск-категорирования участников ВЭД, направленную на создание представительного сектора добросовестных участников ВЭД, более глубокое дифференцирование участников ВЭД по уровню риска, совершенствование выбора мер таможенного контроля в зависимости от категории уровня риска участников ВЭД.
Развитие процедуры риск-категорирования участников ВЭД по указанным направлениям позволит таможенной службе в условиях роста объема товарооборота внешней торговли РФ более эффективно использовать ресурсы таможенных органов и концентрировать таможенный контроль на наиболее рисковых товарных партиях.
Использованные источники
1. Таможенная служба Российской Федерации в 2016 г., 2018 г., 2019 г. [Электронный ресурс]. URL: http://customs.gov.ru/activity/results/ezhegodnyj-sbornik-tamozhennaya-sluzhba-rossijskoj-federaczii.
2. Ершов А., Завьялова О. Общий концептуальный подход в развитии системы управления рисками таможенных органов стран ЕврАзЭС // Таможня. 2014. № 1. С. 82-90.
3. Инспектор пройдет мимо: интервью начальника Управления рисков и оперативного контроля ФТС Б. Шкуркина // Российская бизнес-газета. 2013. 30 апр. [Электронный ресурс]. URL: http://customs.gov.ru/press/aktual-no/document/19587.
4. О реализации в ФТС России субъектно-ориентированной модели системы управления рисками [Электронный ресурс]. URL: http://customs.gov.ru/uchastnikam-ved/ kategorirovanie-uchastnikov-ved/o-ealizaczii-v-fts-rossii-sub-ektno-orientirovannoj-modeli-sistemy-upravleniya-riskami.
5. Приказ ФТС России от 07.09.2012 № 1809 «Об утверждении Временного порядка катего-рирования участников внешнеэкономической деятельности на основе критериев, характеризующих участников внешнеэкономической деятельности» [Электронный ресурс]. URL: https://www.alta.ru/tamdoc/12pr1809/.
6. Приказ ФТС России от 01.12.2016 № 2256 «Об утверждении Порядка автоматизированного определения категории уровня риска участников внешнеэкономической деятельности» [Электронный ресурс]. URL: https://www.alta.ru/tamdoc/16pr2256.
7. Ханов В. П. Категорирование участников ВЭД при реализации риск-ориентированного подхода [Электронный ресурс]. URL: https://www.alta.ru/expert_opinion/64766/.
8. Шинкевич В. А. Институт уполномоченного экономического оператора в Европейском союзе [Электронный ресурс]. URL: http://elib.bsu.by/handle/123456789/194406.
9. Customs are business friendly [Electronic Resource]. URL: https://ec.europa.eu/taxation_ customs/facts-figures/customs-is-business-friendly_en.
10. Об унификации подходов к проведению категорирования лиц, совершающих таможенные операции [Электронный ресурс]. URL: http://customs.gov.ru/uchastnikam-ved/kategorirovanie-uchastnikov-ved/ob-unifikaczii-podxodov-k-kategorirovaniyu-licz,-sovershayushhix-tamozhennye-operaczii.
11. Курочкина О. Автомат решает: как ФТС определяет уровень риска участника ВЭД? [Электронный ресурс]. URL: https://zakon.ru/blog/2019/1/3/avtomat_reshaet_kak_fts_ opredelyaet_uroven_riska_uchastnika_ved.
12. Оценка добросовестности организаций. Реформы и перспективы: материалы круглого стола в рамках Международного таможенного форума 25.10.2019 [Электронный ресурс]. URL: https://www.alta.ru/expert_opinion/71582/.
