CC BY
63
20. caro J, Navarro I, Romero P, Lorente RI, Priego MA, Martinez-Hervas S, Real JT, Ascaso JF. Metabolic effects of regular physical exercise in healthy population. Endocrinol Nutr. 2013; 60(4): 167-72.
Поступила 30.10.14 Received 30.10.14
Сведения об авторах:
Модестов Арсений Арсеньевич, доктор мед. наук, проф., зав. лаб. медико-социальных проблем охраны здоровья детей ФГБНУ НЦЗД; Косова Светлана Алексеевна, канд. мед. наук, ст. науч. сотр. лаб.
медико-социальных проблем охраны здоровья детей ФГБНУ НЦЗД; Бондарь Виктор Иванович, доктор мед. наук, вед. науч. сотр. лаб. медико-социальных проблем охраны здоровья детей ФГБНУ НЦЗД; Волков Игорь Михайловия, канд. мед. наук, вед. науч. сотр. лаб. медико-социальных проблем охраны здоровья детей ФГБНУ НЦЗД; Терлецкая Римма Николаевна, доктор мед. наук, вед. науч. сотр. лаб. медико-социальных проблем охраны здоровья детей ФГБНУ НЦЗД; Иванова Анна Аркадьевна, доктор мед. наук, каф. поликлинической и социальной педиатрии РНИМУ им. Н.И. Пирогова
© КУЧМА В.Р., 2015 УДК 613.22-057.874
Кучма В.Р.
совершенствование государственной системы обеспечения детей
здоровым питанием
Научный центр здоровья детей, 119991, Москва, Ломоносовский просп., 2, стр. 1
Представлен анализ и обоснование подходов к совершенствованию системы обеспечения школьников здоровым питанием. Использовался экспертно-аналитический метод исследования. Экономически развитые страны имеют различные программы продовольственной помощи населению, в том числе обучающимся. В субъектах Российской Федерации подобные программы различаются как в подходах, так и в финансировании, что требует унификации и упорядочения. В России в рамках «зеленой корзины» ВТО разработана и используется Концепция развития внутренней продовольственной помощи. Адресной продовольственной поддержкой может быть охвачено около 14% населения страны. Питание в образовательных учреждениях - явная форма продовольственной помощи. Право получения бесплатного или со скидкой питания имеют учащиеся из малоимущих и многодетных семей, из семей, среднедушевой доход которых не превышает величины прожиточного минимума. Использование при разработке и осуществлении мер государственной социальной помощи населению национальной Концепции развития внутренней продовольственной помощи позволит органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления существенно улучшить обеспечение детей здоровым питанием, особенно обучающихся в образовательных организациях.
Ключевые слова: сбалансированное питание; потребление пищевых продуктов; обеспеченность рационов питания; внутренняя продовольственная помощь; питание обучающихся.
Для цитирования: Российский педиатрический журнал. 2015, 18 (1): 40-44.
Kuchma V.R.
THE IMPROVEMENT OF THE STATE SYSTEM OF PROVISION OF CHILDREN WITH A HEALTHY NUTRITION
Scientific Centre of Child Healthcare, 2, building 1, Lomonosov avenue, Moscow, Russian Federation, 119991
There is presented the analysis and the rationale for approaches to the improvement of the system of provision of schoolchildren with a healthy nutrition. There was used the expert-analytical method of the study. Economically developed countries have different programs for the food assistance to the population, including students. In the subjects of the Russian Federation similar programs are differed as well in their approaches as in financing, that requires an alignment and codification. In Russia, in the framework of the "green box" of WTO there was developed and used the Concept of the development of domestic food aid. With the targeted food support about 14% of the population of the country may be covered. Meals in educational institutions are the explicit form offood aid. Students from low-income families and large families, as well as from families whose per capita income is less than the minimum subsistence level have the right to receive the free or discounted nutrition. The use of national concepts of domestic food assistance in the development and implementation of the state social assistance to the population will allow the organs of state power of subjects of the Russian Federation and local governments to significantly improve the provision of children with a healthy nutrition, especially them who study in educational institutions.
Key words: balanced diet; food consumption; provision offood rations; domestic food aid; nutrition of students.
Citation: Rossiiskii Pediatricheskii Zhurnal. 2015; 18(1): 40-44. (In Russ.)
П
отребление овощей, фруктов, молочных и мясных продуктов, рыбы у населения Российской Федерации по сравнению с рацио-
Для корреспонденции (correspondence to): Кучма Владислав Ремирович, доктор мед. наук, проф., член-корреспондент РАН, директор НИИ гигиены и охраны здоровья детей и подростков НЦЗД, 105064, Москва, Малый Казенный переулок, 5; e-mail: vrkuchma@ mail.ru
нальными нормами потребления пищевых продуктов снижено. Во многих странах схожие проблемы решаются с помощью системы внутренней продовольственной помощи в различных ее видах.
В связи с чем целью исследования явился анализ существующих систем продовольственной помощи населению и обоснование подходов к совершенствованию государственной системы обеспечения школьников здоровым питанием.
Кучма В.Р
41
Сравнительная характеристика параметров основных программ продовольственной помощи СшА в 2011 г. 12
Программа Бюджет, млрд долл.США Охват, млн человек Условия участия Механизм поддержки
Льготная покупка продуктов (SNAP) 77,6 45 Доход семьи ниже 130% уровня бедности Возмещение аккредитованным ритейлерам стоимости продукции (около 134 долл. в мес.), приобретенной посредством электронной дебетовой карты ЕВТ (Electronic Benefit Transfer)
Детское питание (CNP) 17,3 32 Доход семьи ниже 130% уровня бедности Возмещение школам затрат на питание и предоставление некоторых наименований продукции, закупаемой Минсельхозом США
Питание женщин и детей (WIC) 6,8 9 Доход семьи ниже 185% уровня бедности Возмещение аккредитованным ритейлерам стоимости продукции определенного ассортимента, приобретенной по сертификатам WIC
Материалом исследования послужили нормативно-правовые отечественные и зарубежные документы в сфере внутренней продовольственной помощи и обеспечения школьников здоровым питанием [1-3]. Основным методом исследования явился экспертно-аналитический [4,5], позволяющий выяснять механизмы взаимодействия элементов модели внутренней продовольственной помощи.
По данным Государственного доклада «О состоянии санитарно-эпидемиологического благополучия населения в Российской Федерации в 2012 году» у жителей Российской Федерации по сравнению с рекомендуемыми рациональными нормами потребления пищевых продуктов, утвержденными приказом Минздравсоцразвития России от 2 августа 2010 г. № 593н, снижено потребление овощей на 15,2%, фруктов на 36,8%, молочных продуктов на 25,5%, мясных продуктов на 10,2%, рыбы на 12,6%.
Удельный вес населения субъектов Российской Федерации, в которых потребление овощей, фруктов, молочных, мясных и рыбных продуктов ниже минимального рекомендованного объема, составляет 77,9; 66,3; 68,1; 43,3; 68,5% соответственно. Таким образом, 74,6% населения Российской Федерации недостаточно используют в питании продукты, являющиеся поставщиками белков, углеводов, клетчатки, витаминов и микроэлементов.
Удельный вес населения Российской Федерации, использующего в рационах питания картофель, хлебобулочные и макаронные изделия, сахар в количествах выше рекомендованных рациональных норм потребления, составляет 58,1; 83,3; 100% соответственно. В среднем доля населения, питающегося избыточно, составляет 46,3%.
По данным оценки макронутриентной обеспеченности рационов питания населения Российской Федерации, проведенной бюджетным методом, в сравнении со средними рекомендуемыми нормами потребления отмечается избыток жиров в питании, дефицит углеводов и низкая калорийность рационов.
В 55 субъектах Российской Федерации, где проживают более 141 млн человек (99,1%), в рационах питания жителей отмечается дефицит белков3.
Проблема в питании населения - это избыточное потребление жиров, от которого страдает 87,3% населения субъектов Российской Федерации. Уровень потребления углеводов в рационах питания населения большинства субъектов Российской Федерации (95,0%) находится ниже средних рекомендованных значений, 96,0% населения (около 137 млн человек) недостаточно использует их в питании, что обусловлено, прежде всего, сниженным потреблением овощей и фруктов. Отмечается низкая калорийность рационов питания у населения в 70% субъектов Российской Федерации, где проживает 75% населения.
Во многих странах схожие проблемы решаются с помощью системы внутренней продовольственной помощи в различных ее видах.
В соответствии с Соглашением по сельскому хозяйству ВТО внутренняя продовольственная помощь предоставляется в форме прямых поставок продовольствия заинтересованным лицам или средств, позволяющих приобрести пищу.
Например, в США действуют более 10 программ внутренней продовольственной помощи, в том числе:
1. Предоставление денежных средств для приобретения пищи (SNAP, WIC).
2. Прямые поставки продовольствия (TEFAP, FD-PIR, CSFP).
3. Детское питание (NSPL, SBP, FFVP, SFSP, cAcFP) и др. (см. таблицу).
Существующие в России механизмы продовольственной помощи также можно отнести к указанным группам.
По данным проводимого Минобрнауки России в 2011-2013 гг. ежегодного всероссийского мониторинга организации школьного питания в не менее чем 74 субъектах Российской Федерации предусмотрены бюджетные средства на обеспечение бесплатным либо льготным питанием различных категорий учащихся.3
1 http://www.obpa.usda.gov/budtab/13budoutlays.pdf
2 http://www.fas.org/sgp/crs/misc/R42353.pdf
3 Мониторинг школьного питания. Available at: http://www.monpit.ru
В республиках Башкортостан и Татарстан, Ненецком, Чукотском и Ханты-Мансийском автономных округах, Белгородской, Брянской, Калужской, Липецкой, Омской, Оренбургской, Свердловской, Смоленской и Тюменской областях бюджетные средства предусмотрены на всех школьников.
В остальных регионах бюджетные средства выделяются на питание учащихся с 1-го по 3-4-й класс, детей их малоимущих и многодетных семей. В 2013 г. в 14 субъектах Российской Федерации на питание одного льготника выделялось 10 рублей и менее в день, в 51 регионе в интервале от 10 до 50 рублей, в 6 субъектах - от 50 до 100 рублей и в 3 регионах -более 100 рублей.
Таким образом, не все предусмотренные федеральным законодательством механизмы продовольственной помощи применяются в субъектах Российской Федерации. Вместе с тем рядом регионов разработаны собственные подходы и сформирована соответствующая нормативная правовая база.
Критерии участия в соответствующих программах, условия и порядок оказания продовольственной помощи, ее объемы и возможности финансирования из региональных бюджетов заметно различаются.
Механизмы продовольственной помощи не скоординированы с программами развития АПК, а отсутствие единообразия затрудняет статистический учет и оценку их результативности.
Вышеизложенное определяет необходимость унификации и упорядочения федерального законодательства, имплементации в него положений международных соглашений Российской Федерации в части внутренней продовольственной помощи, разработки принципов формирования в России системы внутренней продовольственной помощи, в рамках «зеленой корзины» ВТО.
Все меры внутренней государственной поддержки сельского хозяйства классифицируются ВТО согласно главному критерию - влияют ли они на объемы производства и цену таким образом, что это приводит к неэффективному использованию ресурсов.4
Все меры государственной поддержки условно разложены по трем разноцветным корзинам: «зеленой», «желтой» и «голубой».
Мероприятия «зеленой» корзины ВТО - это мероприятия государственной поддержки сельского хозяйства, которые не служат причиной неэффективного распределения ресурсов в аграрной сфере. Эти мероприятия не направлены на поддержку цен производителей.
Государственные затраты в пределах «зеленой» корзины могут осуществляться в следующих направлениях:
• научные исследования, подготовка и повышение квалификации кадров, информационно-консультационное обслуживание;
• ветеринарные и фитосанитарные мероприятия, контроль безопасности продуктов питания;
• содействие сбыту сельхозпродукции, включая
4 http://agrocart.com/649/vsemimaya-torgovaya-jrganizaciya
сбор, обработку и распространение рыночной информации;
• совершенствование инфраструктуры (строительство путей, электросетей, мелиоративных сооружений), за исключением операционных затрат на ее содержание;
• поддержание стратегических продовольственных запасов, внутренняя продовольственная помощь;
• обеспечение гарантированного дохода сельхозпроизводителям, совершенствование землепользования;
• поддержка доходов производителей, не связанная с видом и объемом производства (например, выплаты на основе статуса землевладельца или производителя);
• содействие структурной перестройке сельскохозяйственного производства (например, выплаты по программам перевода производства из аграрного сектора в неаграрный);
• охрана окружающей среды;
• программа регионального развития (например, выплаты по программам региональной помощи в депрессивных регионах).
Государство имеет право финансировать мероприятия «зеленой» корзины в любом необходимом объеме в зависимости от возможностей своего бюджета.
Получателями внутренней продовольственной помощи могут являться:
- дети, в том числе обучающиеся в образовательных учреждениях, из многодетных и малоимущих семей, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации.
Адресной продовольственной поддержкой может быть охвачено до 19,6 млн граждан с доходом ниже величины прожиточного минимума (13,8% населения страны).5
Первоочередными задачами в сфере развития внутренней продовольственной помощи для Российской Федерации являются:
- анализ с учетом международного опыта существующих в России форм продовольственной помощи в различных ее видах;
- разработка критериев, видов, форм и механизмов внутренней продовольственной помощи;
- разграничение существующих полномочий органов государственной власти в отношении внутренней продовольственной помощи;
- апробация механизмов внутренней продовольственной помощи в субъектах Российской Федерации;
- изменения (по итогам апробации дополнить и внести) в законодательство, регулирующее внутреннюю продовольственную помощь.
С целью решения этих задач в Российской Федерации разработана и утверждена правительством «Концепция развития внутренней продовольственной помощи в Российской Федерации».6
5 По данным Росстата за 1 квартал 2013 г.
6 Концепция развития внутренней продовольственной помощи в Российской Федерации. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 июля 2014 г. № 1215-р.
Кучма В.Р
Основным направлением государственной экономической политики в сфере обеспечения продовольственной безопасности является повышение экономической доступности пищевых продуктов для обеспечения приоритетной поддержки наиболее нуждающихся слоев населения, не имеющих достаточных средств для организации здорового питания, а также на организацию здорового питания беременных и кормящих женщин, детей раннего, дошкольного и школьного возраста, здорового питания в учреждениях социальной сферы.
Для обеспечения продовольственной безопасности необходимо формирование механизмов оказания адресной помощи группам населения, уровень доходов которых не позволяет им обеспечить полноценное питание, в целях повышения доступности пищевых продуктов для всех групп населения.
Концепция определяет, что внутренняя продовольственная помощь - система государственной помощи населению, предоставляемая в форме прямых поставок продовольствия заинтересованным лицам или предоставления средств для приобретения ими продовольствия с целью улучшения питания и достижения его сбалансированности с учетом рекомендуемых рациональных норм потребления пищевых продуктов.
Социальное питание - организация питания отдельных групп населения на основе рациональных норм потребления пищевых продуктов за счет или с участием бюджетов различных уровней непосредственно в государственных (муниципальных) учреждениях.
Адресная продовольственная поддержка - предоставление бесплатных (льготных) пищевых продуктов установленного ассортимента (горячей пищи) или денежных средств на их приобретение для обеспечения дополнительного питания нуждающихся граждан.
Концепция содержит указания на прямые поставки продовольствия.
В соответствии с пунктом 3 статьи 52 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ф3 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» обеспечение полноценным питанием беременных женщин, кормящих матерей, а также детей в возрасте до трех лет, в том числе через специальные пункты питания и организации торговли, осуществляется по заключению врачей в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1005 «Об упорядочении бесплатного обеспечения детей первого - второго года жизни специальными молочными продуктами детского питания» органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации необходимо рассмотреть вопрос об установлении условий и порядка бесплатного обеспечения детей первого - второго года жизни специальными молочными продуктами детского питания с учетом среднедушевого дохода семьи, имеющей детей, и его соответствия прожиточному минимуму, установленному на территории субъекта Российской Федерации.
В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» государственная социальная помощь - это предоставление малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан, указанным в федеральном законе, социальных пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров.
В соответствии со статьей 12 указанного федерального закона оказание государственной социальной помощи осуществляется в следующих видах:
- денежные выплаты (социальные пособия, субсидии и другие выплаты);
- натуральная помощь (топливо, продукты питания, одежда, обувь, медикаменты и другие виды натуральной помощи).
Концепция содержит систему обеспечения бесплатным (льготным) питанием учащихся общеобразовательных и профессиональных образовательных организаций.
В соответствии с пунктом 2 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют право на дополнительное финансовое обеспечение мероприятий по организации питания обучающихся в муниципальных образовательных организациях и обучающихся в частных общеобразовательных организациях по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам, а также предоставление государственной поддержки дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях.
В соответствии с подпунктом 2 пункта 2 статьи 34 указанного закона одной из мер социальной поддержки и стимулирования, предоставляемых обучающимся, является обеспечение питанием в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьей 37 указанного закона:
- организация питания обучающихся возлагается на организации, осуществляющие образовательную деятельность;
- обеспечение питанием обучающихся за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляется в случаях и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации, обучающихся за счет бюджетных ассигнований местных бюджетов - органами местного самоуправления.
Питание в образовательных учреждениях является явной формой продовольственной помощи.
Концепция содержит также критерии, виды, формы и механизмы внутренней продовольственной помощи.
В частности, применительно к детям предполагается, что для обеспечения бесплатным (льготным) питанием учащихся общеобразовательных и профессиональных образовательных организаций будут использоваться следующие критерии участия:
- право бесплатного получения питания имеют
учащиеся указанных образовательных организаций из малоимущих и многодетных семей;
- право получения питания со скидкой имеют учащиеся указанных образовательных организаций из семей, среднедушевой доход которых не превышает две величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации.
Стоимость питания определяется соответствующими нормативами его финансирования, утверждаемыми и ежегодно индексируемыми уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с органом управления АПК субъекта Российской Федерации.
Данные нормативы разрабатываются в соответствии с требованиями СанПиН 2.4.5.2409-08 «Санитарно-эпидемиологические требования к организации питания обучающихся в общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального и среднего профессионального образования», рекомендуемыми рациональными нормами потребления пищевых продуктов, исходя из сырьевой себестоимости и сопутствующих затрат (на приготовление, доставку, сервировку и пр.).
Величина скидки определяется уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Финансирование данного механизма внутренней продовольственной помощи осуществляется из средств бюджета субъекта Российской Федерации и федерального бюджета.
Расходные обязательства субъекта Российской Федерации на финансирование данного механизма внутренней продовольственной помощи могут софи-нансироваться из федерального бюджета в пропорции 1:1 с учетом уровня бюджетной обеспеченности соответствующего субъекта Российской Федерации.
В результате реализации концепции к 2020 г. предполагается: повысить обеспеченность отдельных категорий граждан высококачественным сбалансированным питанием с учетом рациональных норм потребления пищевых продуктов до 90%; увеличить охват обучающихся в образовательных организациях сбалансированным (по рациональным нормам потребления пищевых продуктов), безопасным и качественным питанием до 80%.
Таким образом, использование при разработке и осуществлении мер государственной социальной помощи населению национальной Концепции развития внутренней продовольственной помощи позволит органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления существенно улучшить обеспечение детей здоровым питанием, особенно обучающихся в образовательных организациях.
ЛИТЕРАТУРА
1. Кучма В.Р., Чернигов В.В. Мониторинг модернизации организации питания детей в общеобразовательных учреждениях. Здоровье населения и среда обитания. 2012; 8: 7-10.
2. Кучма В.Р., Маслов С.В. Современная организация питания детей в общеобразовательных учреждениях. Российский педиатрический журнал. 2012; 5: 42-6.
3. Кучма В.Р., Соколова С.Б. Формирование здорового образа жизни российских школьников. вопросы школьной и университетской медицины и здоровья. 2013; 3: 27-33.
4. Кузнецов И.Н. Информация: сбор, защита, анализ. Учебник по информационно-аналитической работе. Available at: http:// modernlib.ru/books/kuznecov_igor_nikolaevich/informaciya_sbor_ zaschita_analiz_uchebnik_po_informacionnoanaliticheskoy_rabote/ read
5. Ракитов А.И., Бондяев Д.А., Романов И.Б., Егоров С.В., Щербаков А.Ю. системный анализ и аналитические исследования: руководство для профессиональных аналитиков. М., 2009.
REFERENCES
1. Kuchma V.R., Chernigov V.V. Monitoring modernization catering children in educational institutions. Zdorov'e naseleniya i sreda obi-taniya. 2012; 8: 7-10. (in Russian)
2. Kuchma V.R., Maslov S.V. Modern catering children in educational institutions. Rossiyskiy pediatricheskiy zhurnal. 2012; 5: 42-6. (in Russian)
3. Kuchma V.R., Sokolova S.B. A healthy lifestyle of Russian schoolchildren. Voprosy shkol'noy i universitetskoy meditsiny i zdorov'ya. 2013; 3: 27-33. (in Russian)
4. Kuznetsov I.N. Information collection, protection analysis. Textbook on information and analysis. Available at: http://modernlib. ru/books/kuznecov_igor_nikolaevich/informaciya_sbor_zaschita_ analiz_uchebnik_po_informacionnoanaliticheskoy_rabote/read. (in Russian)
5. Rakitov A.I., Bondyaev D.A., Romanov I.B., Egorov S.V., Shcherbakov A.Yu. systems Analysis and Analytical Research: a Guide for Professional Analysts. [Sistemnyi analiz i analiticheskie issledovaniya]. Moscow, 2009. (in Russian)
Поступила 30.10.14 Received 30.10.14
