CC BY
38
УДК 631.1:338.43
Внутренняя продовольственная
помощь -
региональный аспект социального проекта
реализации
В.Н. Иванова, д-р экон. наук, профессор, С.Н. Серёгин, д-р экон. наук профессор Московский государственный университет технологий и управления им К.Г. Разумовского
Переход России на рельсы рыночной экономики сопровождался масштабным имущественным расслоением и обеднением значительной части граждан страны. В 90-е годы и в начале нового века, когда бюджетная система страны позволяла решать социальные проблемы, вопрос внутренней продовольственной помощи (ВПП) не стоял на повестке дня правительства. Но по мере вхождения России в глобальные экономические и финансовые структуры с их цикличным развитием, сопровождаемым кризисными процессами, он стал фактором нестабильности российской экономики. Финансово-экономические кризисы 2008-го и 2013 годов - тому яркое подтверждение. Зависимость внутреннего рынка России от курсовой политики основных мировых валют и девальвация рубля привели к росту инфляции. Индекс потребительских цен в 2015 г. по отношению к предыдущему году составил 12,9% при уровне инфляции 12,7%. Сложившаяся ситуация еще больше осложнила решение социальных задач государства и расширила круг бедности населения.
С начала 2000-х г. впервые стали сокращаться реальные доходы населения, рос уровень безработицы. Уровень бедности тоже продолжал расти: с 10,8% в 2013 г. он поднялся до 14,1% в 2016 г. Это стало первым существенным ростом показателя с конца 1990-х - в кризис 2008-2009 гг. уровень бедности не повышался. В настоящее время число граждан, имеющих доходы ниже прожиточного минимума, превысило 20 млн человек.
Бедность как социальное явление напрямую влияет на развитие российской экономики не только за счет предоставления из бюджета государства социальных пособий малоимущим категориям граждан, она также снижает уровень человеческого капитала, от развития которого во многом зависит благосостояние общества. Сегодня учеными установлено, что неэкономические факторы, к которым относится и качество человеческого капитала - образование, здоровье населения, культура, духовно-нравственное состояние
общества, в значительной степени определяют конкурентоспособность государства в целом. Общеизвестно, что состояние и качество питания более чем наполовину определяют здоровье человека, вот почему важно усилить роль государства в решении данной проблемы. И в этой связи государственная социально-экономическая политика должна быть направлена на снижение уровня бедности и повышение качества жизни всех социальных слоев нашего государства. Сегодня Россия по продолжительности жизни находится на 122-м месте, а по индексу человеческого развития - на 50-м месте в мире.
Экономический эгоизм, ведущий к несправедливому распределению общественных благ, с растущим социальным расслоением наблюдается не только в России, эта тенденция характерна и для индустриально развитых стран. Если в 50-60-е годы прошлого столетия разница в уровне жизни между богатыми и бедными в развитых странах сокращалась, то в настоящее время статистика свидетельствует о противоположной тенденции. Национальные элиты, увлекшись потребительской гонкой, всё более пренебрегают интересами малоимущих слоев населения, а также вопросами достойного вознаграждения трудоспособных работников. Следствием этих процессов становится социальная напряженность в социуме, способная разрушить само государственное устройство.
В процессе глобализации значительно окрепла транснациональная элита, в которую входит, в том числе и часть российской олигархии, находящей способы уклонения от социальной миссии, в частности путем перевода средств под иностранную юрисдикцию в офшорные зоны, что существенным образом снижает налоговые поступления в бюджет государства и сужает возможности финансирования социальных программ поддержки малоимущих граждан.
Непростая макроэкономическая ситуация в России, сложившаяся за последние годы, потребовала от органов государственной власти решения
проблем малоимущих категорий граждан, чтобы избегать социальной напряженности в регионах страны. По поручению Президента Правительством Российской Федерации была разработана Концепция развития внутренней продовольственной помощи в Российской Федерации, утвержденная Распоряжением Правительства Российской Федерации № 1245-р от 03.07.2014 г. и утвержден Распоряжением Правительства Российской Федерации план мероприятий по ее реализации № 2028-р от 11.10.2014 г.
Данная концепция должна решать две взаимоувязанные проблемы:
• оказание продовольственной помощи малоимущим категориям граждан;
• наполнение продуктовой корзины для продовольственной помощи за счет продукции в основном российских производителей.
Таким образом предусматривается решить социальные проблемы определенной части общества и стимулировать экономический рост АПК через увеличение спроса на продукцию отечественных сельхозтоваропроизводителей и облегчить проблему сбыта для предприятий малого и среднего предпринимательства.
Практика обеспечения бедных слоев населения продовольствием существует во многих странах, в том числе и промышленно развитых. К примеру, в США расходы государственного бюджета на продовольственную помощь населению в 2012 г. составили примерно 114 млрд долл. США. Этим видом поддержки пользуются 46 млн человек, при этом только продовольственные талоны для малоимущих выдаются на сумму 76 млрд долл. США. В России данным видом помощи может быть охвачено более 30 млн человек. Реализация этого направления позволит сформировать долгосрочный спрос на продукцию агропромышленного комплекса в объеме 220-230 млрд руб. и обеспечит долгосрочный экономический рост.
При этом следует отметить: несмотря на то, что государство приняло эти важные документы, касающиеся повышения качества жизни значительной части российского общества, финансирование мероприятий концепции из различных источников идет очень медленно, и по-настоящему эта программа пока не заработала.
Состояние данной проблемы и региональные аспекты ее решения на основе проведенного анализа представленных информационных материалов 48 регионов представлены ниже.
Организация внутренней продовольственной помощи базируется на следующих нормативно-правовых документах:
Федеральный закон №178-ФЗ «О государственной социальной помощи» от 17.07.1999 г.;
Федеральный закон №323-ф3 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» от 21.11.2011 г.;
Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 г.;
Федеральный закон №223-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18.07.2011 г.;
Концепция развития внутренней продовольственной помощи в Российской Федерации, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации № 1215-р от 03.07.2014 г..
Адресная социальная помощь населению оказывается в рамках принятых региональных нормативно-правовых актов малоимущим и многодетным семьям, гражданам, имеющим среднедушевые доходы ниже величины прожиточного минимума, и гражданам, попавшим в трудную жизненную ситуацию.
На региональном уровне работа по оказанию социальной помощи и развитию внутренней продовольственной помощи возложена на государственные управленческие структуры труда и социальной защиты (министерства, комитеты, департаменты).
Многие регионы оказывают продовольственную помощь в рамках разработанных региональных программ (Мордовия, Бурятия, Кировская, Ульяновская, Мурманская, Новосибирская, Самарская, Саратовская обл.).
В рамках реализации программных мероприятий созданы современные объекты инфраструктуры хранения и первичной подработки сельхозпродукции и продвижения ее до потребителя, в том числе и в сферу социального питания.
Реализация региональных программ позволила наладить кооперационные цепочки между средним и малым бизнесом с крупными перерабатывающими предприятиями, что, несомненно, расширяет возможности российских производителей по увеличению поставок своей продукции в сферу социального питания.
Адресная социальная помощь во многих регионах осуществляется на условиях социального контракта исходя из конкретных условий, она может оказываться как в денежном выражении (социальные пособия, субсидии), так и в натуральной форме.
Социальная помощь в каждом отдельном регионе выстраивается с учетом экономических возможностей, поэтому и спектр оказываемых услуг населению, нуждающемуся
в социальной помощи, разнообразен. Адресная социальная помощь семьям с детьми оказывается в виде продуктовых наборов и предоставления горячего питания в организациях образования. Ряд регионов (Кемеровская область, Республика Бурятия, Республика Тыва, Республика Хакасия и др.) в рамках реализации внутренней продовольственной помощи снабжают определенные категории населения семенами плодоовощных культур, сельскохозяйственными животными и домашней птицей, кормами для них и т. д.).
На Сахалине в рамках принятых нормативов установлен перечень отдельных видов социально значимых продовольственных товаров - 24 наименования, которые отдельные категории граждан могут приобретать в 47 социальных магазинах с минимальной торговой наценкой 10-15%.
В Хабаровском крае в 2015 г. адресную социальную помощь получили 50230 человек из бюджета края в объеме 143,2 млн руб., при этом средний размер помощи на одного человека составил 2800 тыс. руб. Утверждены нормы питания при предоставлении социальных услуг. Рыба через соцмагазины, как на Сахалине, продается определенным категориям граждан по льготным ценам.
Для организации питания в стационарных учреждениях социального обслуживания постановлением Правительства Мурманской области № 583-ПП от 26.11.2014 г. утверждены нормы питания для проживающих в государственных областных учреждениях социального обслуживания. Приведённые нормы учреждения социального обслуживания используют для самостоятельного составления меню с целью соблюдения пищевой ценности дневного рациона проживающих. Расходы областного бюджета Мурманской области на обеспечение бесплатным питанием в образовательных организациях составили в 2015 г. 357,3 млн руб.
В Татарстане в рамках республиканских программ по развитию детского питания в 2015 г. из регионального бюджета было выделено 470,26 млн руб., в 2016 г. - 430,6 млн руб. для обеспечения специальным детским питанием 40936 детей первых трех лет жизни.
В Новосибирской области реализуются социальные проекты, направленные на поддержку социально незащищенных категорий граждан и для стимулирования спроса на сельхозпродукцию местных производителей. Практически во всех регионах организованы ярмарки, на которых местные производители на специально выделенных торговых площадках, предоставляемых бесплатно за счет средств региональных бюджетов, реализуют
свою продукцию - крупу, муку, хлебобулочные изделия, плодоовощную продукцию, мясные и молочные изделия, рыбную продукцию по ценам на 15-25% ниже розничных цен в организациях торговли.
Организация социального питания отдельных категорий граждан, как правило, осуществляется в учреждениях социального обслуживания населения в двух формах:
• обеспечение горячим питанием граждан в стационарных и полустационарных учреждениях;
• предоставление срочной социальной помощи гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, в форме обеспечения горячим питанием или наборами продуктов.
Следует отметить, что в представленных регионами информационных материалах не указано количество граждан, которые нуждаются в социальной и продовольственной помощи, за исключением Красноярского края, давшего сведения о численности малообеспеченных семей с детьми, нуждающихся в социальной поддержке - 90,4 тыс. семей. И из регионального бюджета в социальную сферу направляется более 100 млн руб. Отсутствие этой важнейшей информации не позволяет дать объективную оценку масштабам решаемой проблемы, а также оценить объем государственной поддержки, оказываемой этому социальному государственному проекту.
Наиболее успешно работа по развитию внутренней продовольственной помощи проходит в регионах, которые были выбраны в качестве «пилотных», им был дан старт в 2013 г. В целях апробации механизмов внутренней продовольственной помощи (далее - ВПП) «пилотные» проекты на основе разработанных региональных программ начали реа-лизовываться в республиках Бурятия и Мордовия, Саратовской, Ульяновской и Омской областях, с которыми были заключены соответствующие соглашения о взаимодействии с Минсельхозом России.
В целях повышения ответственности органов государственной власти в регионах и формирования единых подходов к реализации механизмов ВПП субъектами Российской Федерации - участниками «пилотных» проектов созданы координирующие органы под председательством глав субъектов Российской Федерации или председателей правительств.
Минсельхозом России «пилотным» проектам оказывается государственная поддержка в рамках субсидирования мероприятий экономически значимых региональных программ, в результате которой было осуществлено строительство и модернизация логистических центров, овоще-
и плодохранилищ, цехов по переработке сельскохозяйственной продукции и других объектов.
В указанных регионах проводится работа по совершенствованию процедур государственных и муниципальных закупок, направленная на создание условий для поставок продукции в бюджетные учреждения социальной сферы отечественными товаропроизводителями, прорабатываются вопросы использованием электронных продовольственных карт для расширения и упрощения оказания социальной помощи.
В частности, в Саратовской области внедрена электронная торговая площадка «Саратовагро», позволяющая местным сельскохозяйственным товаропроизводителям заключать прямые контракты с бюджетными учреждениями социальной сферы. В 2015 г. доля местной сельскохозяйственной продукции в общем объеме поставок продовольствия по сравнению с 2014 г. увеличилась: по мясу и мясопродуктам - на 3% (с 83,3 до 86,3%), молоку и молокопродуктам - на 1% (с 88,4 до 89,4%), овощам и фруктам - на 0,4% (с 99,1 до 99,5%).
В Республике Мордовия внедрены единые требования к государственным и муниципальным закупкам, детализированы требования к пищевой продукции и рационам питания, поставляемым в бюджетные учреждения социальной сферы, сформированы закупочные кластеры. Разработан проект единой социальной электронной карты жителя Республики Мордовия с приложением «Продуктовая карта».
Мордовия на реализацию региональной программы развития внутренней продовольственной помощи направила в 2013-2015 гг. 156,9 млн руб., в том числе 95,8 млн руб. из федерального бюджета. Средства федерального бюджета создают необходимые условия для создания современной производственной и логистической инфраструктуры с целью расширения социальной помощи нуждающимся категориям граждан.
В Саранске поставки школьного питания осуществляются централизованно производственно-логистическими центрами, закупающими продукцию у местных сельскохозяйственных товаропроизводителей и предприятий пищевой промышленности.
За период реализации «пилотного» проекта охват горячим питанием школьников Республики Мордовия увеличился до 94%. Рост поставок пищевой продукции в учреждения образования в 2015 г. по сравнению с 2012 г. составил: по мясу и мясопродуктам - 95%, молоку и молочным продуктам - 14%, овощам и картофелю - 120%.
В Ульяновской области при актив-нос участии университета проведена
большая работа по совершенствованию нормативной правовой базы: принят закон Ульяновской области № 105-30 от 7 июля 2014 г. «О правовом регулировании отдельных вопросов организации социального питания» и соответствующее постановление Правительства Ульяновской области № 390-П от 2 сентября 2014 г.. В соответствии с распоряжением Правительства Ульяновской об-ласти№ 637-пр от 30 сентября 2014 г. проводится работа по формированию кластера социального питания, в состав которого войдут производители продуктов питания (производители и переработчики сельскохозяйственной продукции), операторы социального питания, представленные Ассоциацией предприятий и предпринимателей, работающих в сфере социального питания, и потребители социального питания (учреждения здравоохранения и образования).
С сентября 2015 г. в Ульяновской области реализуется проект «Продуктовая карта» для оказания адресной продовольственной помощи нуждающимся гражданам.
В Ульяновской области в рамках «пилотного» проекта по развитию внутренней продовольственной помощи создана Ассоциация предприятий и предпринимателей, работающих в сфере социального питания, мы считаем возможным этот опыт использовать в других регионах с целью повышения качества предоставляемых услуг всеми операторами рынка социального питания.
В Республике Бурятия развивается сеть магазинов социальной направленности, обеспечивающих реализацию малообеспеченным слоям населения набора продуктов преимущественно местного производства, входящих в потребительскую корзину, с минимальной наценкой 5-10%. По итогам 2014 г. размер предоставленных льгот магазинами социальной направленности оценивается более чем в 100 млн. руб. Количество получателей продуктов питания в рамках социального питания в республике составляет более 300 тыс. человек. В республиканском бюджете на 2016 г. предусмотрены субсидии бюджетам муниципальных районов на организацию горячего питания в общеобразовательных учреждениях в объеме 76,1 млн руб.
В ходе реализации «пилотного» проекта в Омской области в 2014 г. доля поставок в учреждения социальной сферы продукции, произведенной в регионе, составила: по мясу и мясопродуктам - 49,1% (прирост к 2013 г. составил 16,4%), рыбе и рыбопродуктам - 4,1% (28,5%), молоку и молочным продуктам - 61,7% (3,9 %), овощам (без картофеля) - 85,5% (24,5%), фруктам - 2,8% (снижение на 2,4%).
Реализация «пилотного» проекта позволила увеличить производство продукции сельского хозяйства, и в настоящее время Омская область по уровню потребления молока, мяса, хлебобулочных и крупяных изделий, а также овощей на душу населения входит в первую десятку субъектов Российской Федерации.
Однако следует отметить, что «пилотные» проекты не дали серьезного импульса для развития внутренней продовольственной помощи в масштабах всей страны: многие регионы, ссылаясь на дефицит бюджетных средств, эту важную социально-экономическую проблему решают очень медленно либо еще не приступали к ее выполнению (Ставропольский и Красноярский края, Курганская, Ростовская, Пензенская, Смоленская, Томская, Челябинская обл.).
Несмотря на определенные результаты, достигнутые в рамках реализации указанных «пилотных» проектов, внедрение механизмов ВПП в перечисленных субъектах Российской Федерации не получило щирокого распространения среди других субъектов Российской Федерации.
По нашему мнению, к основным факторам, тормозящим процесс развития ВВП, следует отнести:
• несовершенство институциональной инфраструктуры: основные параметры реализации ВПП определены множеством нормативных правовых актов различной ведомственной принадлежности;
• децентрализация полномочий: полномочия по оказанию ВПП делегированы на региональный уровень и реализуются субъектами Российской Федерации в соответствии с региональным законодательством;
• ограниченность региональных бюджетов и отсутствие стимулирующих мер государственной поддержки.
На необходимость решения данных проблем указывают регионы в своих информационных материалах. Так, многие регионы (Мурманская, Новосибирская, Челябинская, Саратовская, Орловская области, Республика Удмуртия и др.) предлагают разработать нормативно-правовые документы для ускорения реализации ВПП и увеличить объемы финансирования программ внутренней продовольственной помощи из федерального бюджета.
Также предлагается:
• разработать типовые контракты на поставку пищевых продуктов с включением в них условий, направленных на усиление контроля при приеме товара, проведении экспертизы товара и расторжении контракта;
• предусмотреть нормы об обязательном участии Федеральной
службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в приемке товара с проведением лабораторных исследований, в том числе на фальсификацию продукции, в случае снижения цены контракта более чем на 25 % от начальной (максимальной) цены контракта;
• увеличить размеры штрафов, установленных постановлением Правительства Российской Федерации № 1063 от 25.11.2013 «Об утверждении Правил определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем), и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом».
Для преодоления указанных ограничений мы предлагаем осуществить следующий комплекс мер:
• усовершенствовать нормативно-правовую базу в части, касающейся разработки механизмов стимулирования внедрения ВПП в регионах посредством софи-
нансирования из федерального бюджета мероприятий субъектов Российской Федерации;
• развивать сеть оптово-распреде-лительных центров и оптовых продовольственных рынков, а также инфраструктуру социального питания с целью выстраивания прямых транспарентных связей между товаропроизводителями и потребителями;
• установить на федеральном уров-
не единые требования к участникам ВПП, в том числе поставщикам продуктов питания, операторам социального питания, организациям торговли, реализующим продукцию по программам адресной продовольственной помощи, банкам-эмитентам электронных карт;
• создать федеральную систему координации и администрирования реализации в субъектах Российской Федерации механизмов ВПП на базе Минсельхоза России в соответствии с правилами ВТО, возложенными на министерство задачами по обеспечению граждан безопасным продовольствием в достаточных объемах и поддержке отечественных товаропроизводителей.
Стоящие перед страной проблемы по преодолению бедности и развитию человеческого капитала, решаемые на разных уровнях государственной власти на основе принятых программ,
в том числе и по реализации Концепции внутренней продовольственной помощи, возможны лишь при формировании экономики, которая будет сочетать эффективность со справедливым распределением общественных благ и общественной солидарностью.
ЛИТЕРАТУРА
Блум, Н. Изменчивость уровня неопределенности в экономике/Н. Блум // Вопросы экономики. - 2016. - № 4.
Иванова, В. Н. Развитие инфраструктуры агропродовольственного рынка/В. Н. Иванова, С. Н. Серегин // Переработка молока. - 2015. - № 11 (194).
Иванова, В. Н. Рост сельскохозяйственного производства как фактор устойчивого развития пищевой промышленности и продовольственного рынка России/ В. Н. Иванова, С. Н. Серегин, А. В. Новосельцева // Пищевая промышленность. - 2016. - № 2.
Иванова, В. Н. Повышение качества пищевой продукции - ключевой приоритет реализации государственной политики Российской Федерации в области здорового питания/В. Н. Иванова, С. Н. Серегин // Пищевая промышленность. - 2016. - № 5.
Иванова В. Н. Товаропроводящая и логистическая инфраструктура агропродовольственного рынка: выбор альтернативных направлений развития / В. Н. Иванова, С. Н. Серегин, Н. Д. Аварский // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. - 2015. - № 10.
Внутренняя продовольственная помощь - региональный аспект реализации социального проекта
Ключевые слова
качество жизни малоимущих категорий граждан; концепция внутренней продовольственной помощи; нормативно-правовая база; предоставление продовольствия на преференциальных условиях
Реферат
Имущественное расслоение и обеднение значительной части российского социума, а также и непростая макроэкономическая ситуация в России, сложившаяся за последние годы, потребовала от органов государственной власти решения проблем малоимущих категорий граждан для избежания социальной напряженности в регионах страны. По поручению Президента Правительством Российской Федерации были разработаны Концепция развития внутренней продовольственной помощи в Российской Федерации и план мероприятий по ее реализации. Данная концепция должна решать две взаимоувязанные задачи. Первая - оказание продовольственной помощи малоимущим категориям граждан. Вторая -наполнение продуктовой корзины для продовольственной помощи за счет продукции в основном российских производителей. Успешная реализация Концепции требует создания современной институциональной инфраструктуры с целью привлечения финансовых ресурсов для реализации мероприятий данного масштабного социального проекта.
Авторы
B.Н. Иванова, д-р экон. наук, профессор,
C.Н. Серёгин, д-р экон. наук профессор Московский государственный университет технологий и управления им К.Г. Разумовского; 109004, Москва, ул. Земляной вал, д. 73, rectorat@mgutm.ru
Domestic Food Aid - The Regional Dimension of the Social Project
Key words
quality of life of low-income groups of citizens; the concept of domestic food aid; legal and regulatory framework; providing food at preferential terms
Abstracts
Property stratification and impoverishment of a large part of Russian society, as well as a difficult macroeconomic situation in Russia, which has developed in recent years, demanded that the state authorities solve the problems of the poor categories of citizens in order to avoid social tensions in the country. On behalf of the President of the Russian Federation Government developed domestic food aid the concept of development in the Russian Federation and the action plan for its implementation. This concept needs to solve two interrelated problems. First - the provision of food aid to low-income categories of citizens. The second - filling food baskets for food assistance by products mainly Russian producers. Successful implementation of the Concept requires the creation of a modern institutional infrastructure in order to attract financial resources for the implementation of the activities of large-scale social project.
Authors
V.N. Ivanova, Doctor of Economical Science, Professor,
S.N. Seryogin, Doctor of Economical Science, Profesor
Moscow State University of Technologies and Management named
after K.G. Razumovsky; 73, Zemlyanoy Val St., Moscow, 109004,
rectorat@mgutm.ru
