CC BY
72
12.9. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНЫХ ПРОГРАММ ОРГАНИЗАЦИЙ
Погосян Мигран Суренович, аспирант Научно-исследовательского института труда и социального страхования
Аннотаиия. Статья посвящена исследованию государственного регулирования социальных программ организаций. В статье поднимаются и решаются следующие проблемы: насколько необходимо такое регулирование по отношению к социальным программам организаций; каковы его границы; в чем конкретно оно должно состоять; каково стимулирующее воздействие этого регулирования для развития названных программ; каково сегодняшнее состояние дел в рассматриваемой области в развитых странах и в России, и что необходимо сделать для совершенствования государственного регулирования в этой сфере.
Ключевые слова: социальные программы, государственное регулирование, корпоративная социальная ответственность, стандарты, корпоративный кодекс
PERFECTION OF STATE REGULATION OF THE SOCIAL PROGRAMS OF ORGANIZATIONS
Pogosain Megran Syrenovich, post-graduate student of a Research institution of labor and social insurance
Annotation: The article deals with the state regulation of social programs of the organizations. The article raises and addresses the following issues: how should such regulation in relation to social programs, organizations, what are its limits, what exactly it should contain, what is the stimulating effect of this regulation for the development of these programs, what is the current state of affairs in this area in developed countries and in Russia, and what must be done to improve state regulation in this area. Keywords: social programs, state regulation,
corporate social responsibility, standards, corporate codes
Государственное регулирование в широком смысле слова включает в себя: прогнозирование, планирование, финансирование, бюджетирование, налогообложение, лицензирование, кредитование, администрирование, учет, контроль, надзор. Однако в связи с таким пониманием государственного регулирования применительно к социальным программам организаций возникает целый ряд проблем.
Во-первых, насколько необходимо такое регулирование по отношению к социальным программам организаций; во-вторых, каковы его границы; в-третьих, в чем конкретно оно должно состоять, т.е., что из перечисленного выше оно должно включать; в-четвертых, каково стимулирующее воздействие этого регулирования для развития названных программ и, в-пятых, каково сегодняшнее состояние дел в рассматриваемой области в развитых странах и в России, и что необхо-
димо сделать для совершенствования государственного регулирования в этой сфере.
Что касается первой проблемы, то практически во всех развитых странах такое регулирование в той или иной форме существует1. Однако до сих пор этот вопрос находится в центре многочисленных дискуссий специалистов. Можно выделить две крайние позиции в таких спорах.
Одна из них следующая: никакого регулирования не требуется, так как создание социальных программ в организациях (речь, в первую очередь, идет о бизнес-организациях) - дело сугубо добровольное, и государство не может обязать организации создавать такие программы, а также их регулировать. При этом сторонники указанной позиции исходят их того, что руководство организаций проявляет высокую сознательность и контролировать его в этом плане не следует.
Вторая позиция - прямо противоположная - состоит в том, что ее сторонники полагают: руководство организаций не проявляет должной социальной ответственности, и задача государства - заставить такую ответственность проявить.
Промежуточная позиция представляется более взвешенной по сравнению с крайними подходами: она исходит из того, что государство в любом случае должно создать базисные условия для развития социальных программ и не вмешиваться в их конкретную реализацию (среди таких условий - формирование льготного налогового режима, а также иных преференций для организаций, реализующих социальные программы). Реализация же самих программ больше касается сферы корпоративной этики2, выполнения внутренних договоренностей. В этой связи отметим, что в целом ряде компаний, в том числе и российских, созданы корпоративные кодексы, представляющие свод принципов и правил делового поведения, а также включающие и принципы корпоративной социальной ответственности (КСО).
Реальная социальная политика развитых стран показывает, что государство не может отказаться от регулирования социальных программ организаций по целому ряду причин. Во-первых, они социально значимы, и затрагивают достаточно большие слои занятого населения и не только его. Во-вторых, реализация социальных программ важна не только для самой организации (ее работников, работодателей), но и для государства, так как снимает с него определенную часть социальных обязательств.
Одновременно возникает вопрос о границах и формах такого регулирования.
1 Можно выделить два варианта социальной деятельности коммерческих организаций - условно американский и европейский: европейский отличается тем, что коммерческие организации, во-первых, несут существенные расходы на финансирование государственной системы социального обеспечения, а во-вторых, посредством правового регулирования социально-трудовых отношений государство закрепляет определенную социальную функцию коммерческих организаций в отношении работников, чтобы в пределах предприятия обеспечить реализацию единых социальных норм как минимально необходимого условия воспроизводства всей рабочей силы. Для американского варианта характерно отсутствие нормативного регулирования данной сферы отношений.
2 При этом следование нормам корпоративной этики включает соблюдение соответствующего законодательства, своевремен-
ную уплату налогов, добросовестность и разумность действий руководства в отношении деятельности самой организации, ее работников, партнеров по бизнесу, работников государственных органов и пр.
Погосян М.С. РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНЫХ ПРОГРАММ ОРГАНИЗАЦИЙ
Поскольку в России социальные программы только начинают формироваться, постольку зарубежный опыт их государственного регулирования весьма значим для отечественной практики. Вместе с тем данный опыт показывает, что государство в большинстве развитых стран предпочитает регулировать социальные программы организаций косвенно (через налогообложение, определенные формы администрирования и пр.), перекладывая, по большей части, решение этого вопроса на сами организации (их ассоциации), их профсоюзные комитеты, общественные организации, мировое сообщество3 и пр.
Так, целый ряд международных организаций давно и плодотворно действует в данной области. Еще в начале 90-х гг. прошлого века в рамках ООН Комиссией по международным инвестициям был разработан проект Кодекса поведения транснациональных корпораций, в том числе касающийся и разработки социальных программ; в 1992 году был создан Всемирный бизнес-форум за устойчивое развитие, в который вошли 120 крупнейших международных корпораций Европы и который пытается регулировать проблемы социальной отчетности компаний; Международная организация по стандартизации разработала стандарты серии !БО 14000 (системы экологического менеджмента, являющихся частью КСО); в середине 1990-х годов в США получило распространение движение социально ответственного инвестирования и пр.
В начале XX! века Европейская комиссия приняла «Зеленую книгу о корпоративной социальной ответственности» ( п ричем многие положения книги носят для компаний обязательный характер).
В рамках ООН разработан «Глобальный договор» в рамках которого создано «Руководство по отчетности в области устойчивого развития» СИ. Данный стандарт предусматривает систему показателей по основным направлениям устойчивого развития организации.
Все перечисленные стандарты социальных программ организаций в рамках КСО являются добровольными. Жёсткое законодательное регулирование социальной ответственности бизнес-организаций существует только во Франции. Во всех остальных европейских странах эта роль отведена бизнес-сообществу. При этом предполагается, что государство должно регулировать базовые условия КСО. Основная же роль в таком регулировании принадлежит самому бизнесу и различным некоммерческим организациям, то есть общественным, негосударственным стандартам или рейтингам социальной ответственности. Вместе с тем в некоторых странах законодательно закреплено требование публикации нефинансовой отчетности, составленной по соответствующим стандартам (например, в Канаде социальные отчеты в обязательном порядке должны публиковать все крупные банки)4.
3 Так, по инициативе мирового сообщества в 1999 году был введен рассчитываемый для 2500 компаний общемировой фондовый индекс Доу-Джонса по устойчивому развитию (Dow Jones Sustainability IndexD-JSI). Среди его критериев и социальные показатели: развитие человеческих ресурсов, творческий
потенциал человеческих ресурсов, трудовые отношения, корпоративное гражданство, социальная отчетность, отраслевые кр1пйрии1тки регулирования нефинансовой отчетности предпринимались в разных странах, но лишь в отдельных из них они достигли некоторого законодательного оформления. В том или ином виде на законодательном уровне запрашивается нефинансовая информация в Дании (с 1995, «Green Act», Швеции, Норвегии, Голландии, Франции (с 2002 года), Великобритании и Южной Африке (the King Report on Corporate Governance). Как правило, за-
Представляет интерес в этой связи опыт правового обеспечения социальной ответственности коммерческих организаций Дании, длительное время относящейся к категории «показательных» государств высокого уровня социального обеспечения.
Вслед за Великобританией 16 декабря 2008 г. в Дании был принят Закон, обязывающий с 2009 г. все крупные коммерческие организации в дополнение к финансовой представлять отчетность о своей деятельности в области социальной ответственности5. Принятие данного Закона являлось частью правительственного плана, представленного 14 мая 2008 г. (Action Plan for Corporate Social Responsibility /CSR)/), по развитию корпоративной социальной ответственности и преследовало цель стимулировать коммерческие организации в этой сфере. Распространяется Закон на все коммерческие организации, показатели деятельности которых превышают два из следующих критериев: общая сумма активов/пассивов - от 143 млн датских крон; чистый доход - от 286 млн датских крон; среднесписочная численность рабочих, занятых полный рабочий день, составляет более 250 человек.
Представлять отчет о своей деятельности в области социальной ответственности обязаны также все государственные предприятия, институциональные инвесторы, инвестиционные фонды и другие коммерческие организации, являющиеся финансовыми компаниями в соответствии с законодательством Дании6. Высокий уровень жизни в этой стране, таким образом, обеспечивается не только за счет деятельности государства, но во многом является результатом социальной деятельности коммерческих организаций, принявших на себя ответственность за окружающее общество как необходимый элемент своего устойчивого развития.
В России также делается акцент на саморегулировании деятельности организаций по разработке и реализации социальных программ. Например, здесь действует разработанная Российским союзом промышленников и предпринимателей (РСПП) «Социальная хартия российского бизнеса» которая опирается на основополагающие международные документы в сфере прав человека, труда и окружающей среды, выработанные ООН, Международной организацией труда, Советом Европы. Присоединившиеся к «Социальной
коны не содержат жестких требований по формам отчетности. К содержанию отчетов также не предъявляется жестких требований
- фактически законодательные акты являются лишь запросом на информацию по определенным аспектам деятельности. Например, в Бельгии в 1996 году был принят законодательный акт, обязывавший как государственные, так и частные организации предоставлять регулярные социальные отчеты внешней аудитории; минимальные показатели отчетности указывались прямо в законе. В ряде стран усилия компаний в области ответственного ведения бизнеса находят поощрение со стороны государства.
5 Act amending the Danish Financial Statements (Accounting for CSR in large businesses) //URL: http://www.csrgov.dk/sw49166.asp.
6 В настоящее время число организаций, подпадающих под действие Закона, составляет более 1000. Указанные организации в своих отчетах обязательно должны сообщать сведения о разработанных и применяемых руководящих принципах, стандартах и других положениях, определяющих социальную политику организации; о реализуемых в действительности социальных программах и практиках; анализ и оценку результатов того, что было достигнуто в рамках социальных инициатив и ожидания относительно будущих результатов. Коммерческая организация, не осуществляющая социальную политику, обязана представлять отчетность с указанием об отсутствии реализации в своей деятельности социальных программ /См.: Ручкина Г.Ф., Купызин В.В. Социальная ответственность субъектов предпринимательской деятельности и правовое регулирование отношений по распределению прибыли //Предпринимательское право. - 2010. - №1.
хартии» российские компании имеют все основания в дальнейшем присоединиться к «Глобальному договору».
Требования, выдвигаемые в «Социальной хартии» к руководству компаний, включают: наличие специального документа, закрепляющего принципы социальной ответственности (другими словами, формирование нормативной основы КСО), а также свода правил корпоративной этики; активную разработку и внедрение вариативных социальных программ (как внутренних, так и внешних); подготовку и публикацию компанией специальной социальной отчетности.
В 2002 году по инициативе ФКЦБ (ныне ФСФР) был создан Консультативный совет по корпоративному управлению, который представил проект Кодекса корпоративного поведения, одобренный на заседании Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2001 г. (протокол №49) и рекомендованный к применению акционерными обществами распоряжением ФКЦБ РФ7. Такие действия, безусловно, являются прогрессивными, но недостаточными, неясными являются статус и природа данного документа8.
В России так же, как и в ряде других стран, государство не стремится непосредственно регулировать развитие социальных программ организаций. В частности, создана законодательная база, очерчивающая рамочные условия для реализации таких программ. Отдельные аспекты таких программ регулируются Гражданским, Бюджетным, Налоговым, Трудовым кодексами Российской Федерации, федеральными законами9.
Главная задача государственного регулирования рассматриваемой сферы - создавать стимулирующие условия для развития социальных программ организаций. В этой связи принципиально важно эффективно распределить нагрузку по выполнению социальных обязательств между государством, работодателями (а в перспективе, и самими работниками) в системах обязательного и добровольного социального страхования, социального обеспечения. Так, нагрузка в сфере обязательного социального страхования не должна препятствовать ни для развития организации в целом, ни для развития ее социальных программ. Однако до сих пор определенности в этом вопросе нет.
Сами руководители организаций, как показывают опросы, в большинстве своем считают, что государство
7 Распоряжение ФКЦБ РФ от 04.04.2002 №421/р «О рекомендации к применению Кодекса корпоративного поведения» //КонсультантПлюс. - 2011. - 1 июля.
8 Кодекс корпоративного поведения не является нормативным правовым актом и имеет рекомендательный характер, фактически выполняет функцию модельного правового акта, хотя обладает чертами подзаконного нормативного акта. Это - своеобразный свод морально-этических правил, связанных с управлением в акционерных обществах. Кодекс базируется на принципах корпоративного управления, разработанных Организацией международного экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), и имеет свое значение не только для акционерных обществ, но и для всех корпораций. Его нормы носят рекомендательный характер.
9 Например, Федеральным законом от 01 мая 1999 г. №92-ФЗ
«О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений» Федеральным законом от 19 апреля
1991 года №1031 «О занятости населения в Российской Федерации» Федеральным законом от 24 июля 2007 №209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», Федеральным законом от 26 декабря 1995 года №208-ФЗ «Об акционерных обществах» Федеральным законом от 12 января 1996 года №10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» Федеральным законом от 27 ноября 2002 года №156-ФЗ «Об объединениях работодателей» и пр. //КонсультантПлюс. - 2011. - 1 июля.
проводит неэффективную политику в области поддержки и поощрения социально ответственных компаний (47% опрошенных); отсутствует или не развита законодательная база, создающая благоприятные условия для социально ответственного бизнеса (41% рес-пондентов)10. Опросы, проведенные для уточнения факторов, сдерживающих развитие социальной ответственности бизнеса, дали следующие результаты: на первом месте - «отсутствие налоговых льгот» на втором месте - «отсутствие преференций по государственным заказам и экспертной поддержке»
Стимулами для социально ответственного поведения респонденты также назвали «публичное признание высокой репутации социально ответственных компаний со стороны государства» и «доступ к льготному финансированию со стороны государства»
В целом можно сделать вывод, что краткосрочные приоритеты государства по поступлениям средств в бюджет страны доминируют над стратегией долгосрочного социального развития, ограничивая развитие социально ответственного бизнеса.
Создается парадоксальная ситуация: с одной стороны, Российская Федерация, согласно Конституции, является социальным государством, в связи с чем принимает на себя целый ряд социальных обязательств, объем которых с каждым годом все более увеличивается, что требует такого же увеличивающегося финансирования, и это, в конечном итоге, становится для государства обременительным. С другой стороны, государство стремится переложить часть своих обязательств на работодателей. Но при этом не создает эффективной системы стимулирования для развития социальных программ в организациях, больше делая упор на развитии обязательных социальных систем, значительно увеличивая, в частности, социальные страховые взносы, стремясь переложить создание профессиональных социальных систем на сами организации и пр.
Ассоциацией менеджеров еще в 2002 году был проведен опрос руководителей бизнес-организацией с целью выяснения позиции российских управленцев о том, какая модель взаимодействия бизнеса и государства в социальной сфере является наиболее эффек-тивной11. Большинство респондентов (около 53%) заняли позицию сотрудничества с государством при определении приоритетов социальной политики и выявлении областей, где бизнес готов нести «социальную нагрузку» с учетом своих интересов. Эту позицию можно охарактеризовать как «позицию сотрудничества и диалога».
Почти вдвое меньшее число опрошенных (29,5%) выбрали вариант, при котором государственная социальная политика и социальные инициативы компаний существуют отдельно и независимо друг от друга. И еще меньше респондентов (17,6%) заявили, что государство должно лишь определять приоритеты социальной политики, а бизнес брать на себя основную часть функций в вопросах разработки и реализации социальных программ. Такой результат и сегодня является достаточно точно отражающим практический баланс возможностей и интересов государства, с одной стороны, и частного сектора, - с другой.
Руководители организаций считали нежелательной ситуацию, при которой все основные задачи по соци-
10 «Социальный портрет российской компании» Ассоциация менеджеров России. - М., 2009.
— Ассоциация менеджеров России: официальный сайт
//www.avu.ru
Погосян М.С. РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНЫХ ПРОГРАММ ОРГАНИЗАЦИЙ
альному обеспечению населения перекладываются на бизнес. По их мнению, бизнес не предназначен для их осуществления, а государство обладает необходимыми ресурсами для выполнения такой деятельности, в первую очередь, это те средства, которые поступают в бюджет в качестве налогов от деятельности организаций. Вместе с тем нерационально оставлять социальные программы государства и бизнеса полностью разобщенными.
В настоящее время потенциал участия организаций в решении социальных задач используется в России не полностью. Чтобы максимально использовать этот потенциал, необходимо создание благоприятных внешних условий, включая ясную и недвусмысленную политику государства по проблемам его взаимодействия с бизнес-организациями в социальной сфере.
Социальная ответственность бизнеса не должна превращаться в дополнительный социальный налог, замещать или дублировать социальную политику государства и местного самоуправления (нередко бизнес-организации в регионах заставляют делать взносы во всевозможные внебюджетные фонды). Необходимо определить перечень социальных нужд, за необеспеченность которых ответственность должен нести бизнес, будь это частный, государственный или смешанный. При этом определенная часть достаточно крупных структур государственного сектора также обязаны нести социальную ответственность не меньшую (если не большую), нежели структуры частного сектора.
Проведенный анализ показал, что среди основных направлений совершенствования государственного регулирования развития социальных программ необходимо выделить:
- развитие законодательства стимулирующего характера в рассматриваемой сфере и, в частности, изменение ряда положений налогового законодательства;
- создание системы льгот и преференций для работодателей, формирующих подобные программы (например, в системе госзакупок);
- введение обязательности социальной отчетности для ряда организаций, принадлежащих к определенным отраслям (например, газовой, нефтяной промышленности, транспорта, банковского сектора и пр.);
- нормативное закрепление социальной ответственности коммерческих организаций в качестве принципа осуществления предпринимательской деятельности;
- формирование программ сотрудничества бизнеса, государственных и муниципальных образований в социальной сфере;
- помощь со стороны государства по формированию социальных программ, в первую очередь, на градообразующих предприятиях.
Список литературы:
1. Федеральный закон от 19 апреля 1991 года №1031 «О занятости населения в Российской Федерации» /К/онсультантПлюс. -2011. - 1 июля.
2. Федеральный закон от 26 декабря 1995 года №208-ФЗ «Об акционерных обществах» //КонсультантПлюс. - 2011. - 1 июля.
3. Федеральный закон от 12 января 1996 года №10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» //КонсультантПлюс. - 2011. - 1 июля.
4. Федеральный закон от 01 мая 1999 г. №92-ФЗ «О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений» //КонсультантПлюс. - 2011. - 1 июля.
5. Федеральный закон от 27 ноября 2002 года №156-ФЗ «Об объединениях работодателей» //КонсультантПлюс. - 2011. - 1 июля.
6. Федеральный закон от 24 июля 2007 №209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» //КонсультантПлюс. - 2011. - 1 июля.
7. Распоряжение ФКЦБ РФ от 04 апреля 2002 №421/р «О рекомендации к применению Кодекса корпоративного поведения» //КонсультантПлюс. - 2011. - 1 июля.
8. Ручкина Г.Ф., Купызин В.В. Социальная ответственность субъектов предпринимательской деятельности и правовое регулирование отношений по распределению прибыли //Предпринимательское право. - 2010. - №1.
9. Социальный портрет российской компании. Ассоциация менеджеров России. - М., 2009.
10. Act amending the Danish Financial Statements (Accounting for CSR in large businesses) //URL: http://www.csrgov.dk/ sw49166.asp.
References:
1. Federal Law of April 19, 1991 №1031 «On Employment of the Russian Federation» //Connsltant. - 2011. - J Jly 1.
2. Federal Law of 26 December 1995 №208-FL «On Joint Stock Companies» //Connsltant. - 22011 - J Jly 11
3. Federal Law of January 12, 1996 №10-FL «On Trade Unions, Their Rights and Guarantees» //Connsltant. - 22011 - July 1.
4. Federal law of May 1, 1999 №92-FL «On the Russian tripartite commission for regulation of social and labor relations» //Consultant. 2011. - July 1.
5. Federal Law dated November 27, 2002 №156-FL «On Associations of Employers» //Connsltant. - 22011 - July 1.
6. Federal law of July 24, 2007 № 209-FL «On the development of small and medium enterprises in the Russian Federation» //Consultant. - 2011. - July 1.
7. Order of the FCSM dated April 04, 2002 №421/r «On the recommendation to use the Corporate Governance Code» //Consultant. - 2011. - July 1.
8. Ruchkin, GF, Kupyzin V. Social responsibility of business entities and the legal regulation of profit sharing //Business Law. - 2010. - № 1.
9. Social Portrait of a Russian company. Russian Managers Association. - M., 2009.
10. Act amending the Danish Financial Statements (Accounting for CSR in large businesses) //URL: http://www.csrgov.dk/ sw49166.asp.
РЕЦЕНЗИЯ
Статья М.С.Погосяна посвящена проблеме, по сути, определяющей отношения между государством и, в первую очередь, бизнес-организациями по созданию дополнительных социальных программ в организациях. Поскольку эта тема довольно новая для России, постольку важен был зарубежный опыт, что и попытался отразить в своей статье автор.
М.С.Погосян, на мой взгляд, сформулировал в статье самые значимые проблемы в связи с данной темой: нужно ли такое регулирование, если да, то в каких пределах, в чем оно должно состоять. Автор обосновывает и собственную позицию (и с ней следует согласиться): такое регулирование необходимо, но оно не должно законодательно принуждать организации формировать такие программы. Заметим, что уже сейчас работодатели платят налоги во внебюджетные социальные фонды, и всякая новая социальная программа может быть рассмотрена как дополнительная нагрузка на бизнес. М.С.Погосян совершенно справедливо отмечает, что такое регулирование должно носить стимулирующий характер, хотя и не исключает введения обязательности публикации социальных отчетов для ряда организаций.
Статья написана на высоком теоретическом уровне, в ней много элементов новизны, а выводы, сформулированные автором, обоснованы.
Статья М.С.Погосяна может быть опубликована в журнале, рекомендованном ВАК РФ.
Научный руководитель:
к.э.н. Е.В. Вашаломидзе
