CC BY
22
УДК 377.008)
Арутюнян Г. О. магистрат 3-17 Г и МУ (м) СМУ Троянская М.А., д.э.н. зав. каф. Г и МУ
ФГБОУ ВО Оренбургский государственный университет
г. Оренбург
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО СОХРАНЕНИЮ ПАМЯТНИКОВ ИСТОРИИ И КУЛЬТУРЫ, НАХОДЯЩИХСЯ В МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ПРИМЕРЕ
Аннотация: В данной статье рассматривается нормативно правовая и организационная основа деятельности местных органов в сфере охраны и сохранения памятников истории и культуры муниципального значения.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, памятники истории, памятники культуры, охрана и сохранение, совещательные органы.
Arutyunyan G.O. undergraduate 3-17 SaMA Troianskia M.A.
Doctor of economics head of department SaMA,
FSBEI HE Orenburg State University,
Orenburg
IMPROVING THE ACTIVITIES OF LOCAL GOVERNMENTS IN PRESERVING HISTORICAL AND CULTURAL MONUMENTS OWNED
BY MUNICIPALITIES
Abstract: this article discusses the legal and organizational basis of the activities of local authorities in the field of protection and preservation of historical and cultural monuments of municipal importance.
Keywords: local governments, historical monuments, cultural monuments, protection and preservation, Advisory bodies.
Актуальность проблемы, рассматриваемой, в настоящей работе определяется, во-первых, тем обстоятельством, что охрана и сохранение памятников истории и культуры имеют важное, значение для общего состояния культурной сферы муниципальных образований; а во-вторых, тем, что здесь сложился ряд серьезных проблем, требующих привлечения не только муниципальных органов, но и общественных организаций и граждан. В данной статье предпринимается попытка анализа нормативно-правовых, организационных и иных аспектов муниципального управления в области охраны памятников истории и культуры. Вначале необходимо дать несколько определений наиболее значимых терминов, используемых в рассматриваемой
сфере6. Прежде всего, к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры), согласно ФЗ № 73-Ф3 от 25.06.2002 г.,7 можно отнести «объекты недвижимого имущества (включая объекты наследия археологического характера). И другие объекты с исторически связанными с ними территориальными пределами, произведениями живописи, скульптуры, искусства декоративно-прикладного характера. Объектами техники и науки и другими объектами материальной культуры, которые возникли в итоге исторических событий, определяющие собой со стороны истории, архитектуры, археологии, градостроительства, искусства, науки и техники, и т.д. и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры».
Полномочия органов местного самоуправления в указанной сфере регламентируются, прежде всего, законом № 131- ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»8. Обратимся к формулировкам вопросов местного значения для различных типов муниципальных образований. В п. 13 части 1 статьи 14 к вопросам местного значения городских поселений относится «сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения». Аналогичная формулировка дана в Основах законодательства Российской Федерации о культуре.
К вопросам местного значения сельских поселений с 2014 года этот вопрос не отнесен и решается органами муниципального района. Это представляется не вполне правомерным. Конечно, финансовые и прочие возможности сельских поселений весьма ограничены. Но, в связи с тем, что на территориях сельских поселений находится много памятников истории и культуры. Прежде всего, культовых сооружений и прочих объектов, -возможно, по нашему мнению, ввести для сельских поселений вопрос местного значения с формулировкой «участие в деятельности по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся на территории поселения». Такая формулировка, включенная хотя бы в статью 14.1, не будет требовать непременного финансирования сохранения и охраны памятников, но активизирует усилия местных структур по привлечению к этой деятельности населения муниципального образования, общественных организаций, хозяйствующих субъектов. Это даст возможность обращаться, при необходимости, в контрольно-надзорные и правоохранительные органы.
6 Сохранение культурного наследия в Российской Федерации [электронный ресурс]. Режим доступа -http://referatwork.ru/new/source/54064text-54064.html (дата обращения 27.01.2019)
7 Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" от 25.06.2002 N 73-ФЗ (последняя редакция)
8 Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ (последняя редакция)
В 2014 году в статью 15 закона №131- ФЗ9, в качестве вопроса местного значения муниципальных районов был введен пункт 19.3. Он гласит, что к вопросам местного значения муниципального района относится «сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности муниципального района, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории муниципального района».
Таким образом, только по отношению к объектам, являющимся, собственностью района осуществляются все три полномочия: сохранение, использование, и популяризация; а по отношению к объектам, находящимся на территории муниципального района, но не включенными в его собственность, используется формулировка «охрана». Термин «охрана» раскрывается в статье 6 закона № 73-ФЗ10, но с добавлением прилагательного «государственная». Это также представляется не вполне правомерным, так как по статье 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; а в статье 6 закона №73-ФЗ речь идет и о деятельности органов местного самоуправления.
Формулировка вопроса местного значения для городских округов, в п.18 части 1 статьи 16 закона № 131-ФЗ11 идентична формулировке вопроса для городских поселений. Внутригородские районы не имеют подобного вопроса местного значения в своем перечне в ст.16.2. Вопросы местного значения для внутригородских муниципалитетов городов федерального значения, как известно, определяются законами городов федерального значения.
Таким образом, нормативно-правовые основы для деятельности местных органов в данной сфере достаточно многообразны. Основные положения содержатся в Основах законодательства Российской Федерации о культуре; вопросы местного значения сформулированы в законе №131-ФЗ12; но наиболее детально направления деятельности урегулированы в законе № 73-Ф313. В этом законе в статье 9.3 полномочия органов местного самоуправления излагаются таким образом: «1) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности муниципальных образований; 2) государственная охрана объектов
9 Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-Ф3 Статья 15. Вопросы местного значения муниципального района (ред. от 27.12.2018) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 08.01.2019)
10 Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" от 25.06.2002 N 73-Ф3 (последняя редакция)
11 Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-Ф3 Статья 16. Вопросы местного значения городского округа (ред. от 27.12.2018) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 08.01.2019)
12 Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-Ф3 (последняя редакция)
13 Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" от 25.06.2002 N 73-Ф3 (последняя редакция)
культурного наследия местного (муниципального) значения; 3) определение порядка организации историко-культурного заповедника местного (муниципального) значения; 3.1) обеспечение условий доступности для инвалидов объектов культурного наследия, находящихся в собственности поселений или городских округов; 4) иные полномочия, предусмотренные настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами». Но следует отметить, что в самом законе №73-ФЗ кроме этих полномочий достаточно много иных обязанностей местных органов местного самоуправления. Так, например, в статье 16.1 указано, что «муниципальные органы охраны объектов культурного наследия организуют проведение работ по выявлению и государственному учету объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия». Такое многообразие полномочий и обязанностей неизбежно требует от муниципальных органов при установлении функциональных обязанностей структурных подразделений администраций провести систематизацию таких полномочий14.
Переходя к рассмотрению организационных основ муниципальной деятельности в этой сфере, следует особо указать на статью 10 закона №73 -ФЗ, в которой говорится. Что меры по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране памятников истории и культуры осуществляют «местные администрации либо входящие в их структуру и уполномоченные в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия отраслевые (функциональные) или территориальные органы». В основном, такие полномочия установлены для крупных самостоятельных структурных подразделений администраций муниципальных образований. Это управления или департаменты или отделы, занимающиеся муниципальным управлением в сфере культуры. Например, в п.2.4 ст.2 Положения об Управлении культуры администрации городского округа город Воронеж повторяется формулировка вопроса местного значения.
Вместе с тем, очень многие полномочия в этой сфере должны исполнять структурные подразделения администраций, занимающиеся управлением муниципальной собственностью. Например, в п. 3.5. Положения о Департаменте муниципальной собственности Администрации города Кирова говорится, что Департамент «осуществляет учет объектов муниципальной собственности, включая движимое и недвижимое имущество, земельные участки, водные объекты, ведет реестры». А закон №73-ФЗ15 и Федеральный закон от 30 ноября 2010 года N 327-ФЗ16 "О передаче религиозным
14 Органы местного самоуправления и сохранение объектов культурного наследия [электронный ресурс]. Режим доступа - https://cyberlemnka.ru/artide/n^rgany-mestnogo-samoupravleniya-i-sohranenie-obektov-kultumogo-naslediya (дата обращения 27.01.2019)
15 Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" от 25.06.2002 N 73-ФЗ (последняя редакция)
16 Федеральный закон "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности" от 30.11.2010 N 327-ФЗ (последняя редакция)
организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности" требуют учета и ведения реестров объектов, передаваемых из муниципальной собственности в пользование религиозных организаций. Очевидно, что в небольших городских поселениях гораздо меньше возможностей для полноценного выполнения всех полномочий, возлагаемых законом №73-ФЗ на местные органы. Поэтому здесь уместно делегирование части полномочий на районный уровень.
К числу наиболее существенных проблем муниципальной деятельности в данной области является финансирование охраны и сохранения объектов культурного наследия. Бюджеты подавляющего большинства муниципальных образований дефицитны; объемы муниципального долга велики. В этих условиях ожидать полного выполнения всех обязательств, налагаемых на муниципалитеты законом №73-ФЗ нереально. Объекты культурного наследия муниципального значения находятся в муниципальной собственности, но, как правило, не могут использоваться для извлечения дохода. Рассуждая теоретически, можно предполагать, что объекты культурного наследия, памятники истории и культуры будут способствовать увеличению туристического и рекреационного потенциала муниципальных образований; а посредством этого - и наполняемости местных бюджетов. Но и это требует первоначальных расходов.
Одним из направлений совершенствования муниципальной деятельности в области охраны памятников истории и культуры можно считать привлечение представителей общественности. В нормативно -правовых актах есть указания на некоторые формы привлечения представителей общественности к такой деятельности.
Так в ст. 36.1. в Основах законодательства Российской Федерации о культуре 1992 года указано, что «органы местного самоуправления с участием общественных организаций вправе формировать общественные советы по проведению независимой оценки качества оказания услуг организациями культуры, расположенными на территориях муниципальных образований, и утверждать положение о них».
Наибольшие возможности для создания таких органов имеют, конечно, городские округа. Но и в других типах муниципальных образований создание и функционирование таких органов вполне возможно. В этих органах могут быть представлены и руководители органов местного самоуправления и муниципальные служащие соответствующих подразделений администраций, а также депутаты представительных местных органов. И представители общественных, религиозных, национальных и иных общественных организаций; представители научных и учебных учреждений, находящихся на территории муниципального образования; представители хозяйствующих субъектов, связанные, прежде всего, с обслуживанием и реставрацией объектов истории и культуры; наконец, представители федеральных и
региональных органов власти17. Такое широкое представительство даст возможность регулярно обсуждать основные направления деятельности в этой сфере, проекты наиболее значимых решений в этой сфере, в особенности вопросы о передаче памятников в аренду или пользование. Каких-либо существенных расходов на содержание этих органов не предусматривается; решения их будут иметь рекомендательный характер. Нормативной базой для создания совещательных органов могут стать решения местных представительных органов; Глав муниципальных образований или местных администраций. Возглавлять такой орган может по должности Глава муниципалитета или местной администрации; секретарем совета может быть сотрудник местной администрации. Представители муниципальной власти будут участвовать в деятельности органов по назначению; остальные члены советов - по согласованию. Полезно было бы сформулировать в региональных нормативно-правовых актах основные полномочия и порядок формирования и деятельности таких органов. Для муниципального уровня полезен был бы и пример, и опыт деятельности региональных советов.
Помимо создания предлагаемых органов в данной сфере полезны и участие общественности в различных формах общественного контроля; и взаимодействие с органами региональной и федеральной власти. Таким образом, проблема совершенствования деятельности органов местного самоуправления в сфере охраны памятников истории и культуры весьма многогранна и требует усилий не только муниципального уровня власти; но и участия федеральных и региональных органов и должностных лиц; и активности со стороны местного сообщества.
Использованные источники:
1. Основы законодательства Российской Федерации о культуре (утв. ВС РФ 09.10.1992 N 3612-1) (ред. от 05.12.2017)
2. Федеральный закон "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности" от 30.11.2010 N 327-Ф3 (последняя редакция)
3. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-Ф3 (последняя редакция)
4. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-Ф3 (последняя редакция)
5. Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" от 25.06.2002 N 73-Ф3 (последняя редакция)
6. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-Ф3 Статья 15. Вопросы местного значения муниципального района (ред. от 27.12.2018) "Об общих принципах
17 3аметки горожанина [электронный ресурс]. Режим доступа - https://art-oleg.blogspot.com/2015/05/blog-post.html (дата обращения 27.01.2019)
организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 08.01.2019)
7. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ Статья 16. Вопросы местного значения городского округа (ред. от 27.12.2018) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 08.01.2019)
8. Заметки горожанина [электронный ресурс]. Режим доступа - https://art-oleg.blogspot.com/2015/05/blog-post.html (дата обращения 27.01.2019)
9. Органы местного самоуправления и сохранение объектов культурного наследия [электронный ресурс]. Режим доступа -https://cyberleninka.ru/article/n/organy-mestnogo-samoupravleniya-i-sohranenie-obektov-kulturnogo-naslediya (дата обращения 27.01.2019)
10. Сохранение культурного наследия в Российской Федерации [электронный ресурс]. Режим доступа - http://referatwork.ru/new/source/54064text-54064.html (дата обращения 27.01.2019)
