CC BY
433
Особенности реализации государственной политики в области охраны объектов культурного наследия: к постановке проблемы
Specifics of public policy implementation in the realm of heritage sites preservation: problem
statement
Верховинская Л.В.
магистрант 3 курса, ф-т государственного и муниципального управления, Северо-Западный институт управления - филиал РАНХиГС,
РФ, г. Санкт-Петербург e-mail: liliya.verkhovinskaya@mail.ru
Verkhovinskaya L. V.
a graduate student, The faculty of state and municipal administration, North-West Institute of Management, Branch of RANEPA, Russia, St.Petersburg e-mail: liliya.verkhovinskaya@mail.ru
Аннотация.
В статье рассматривается государственная политика в области охраны объектов культурного наследия и основные особенности ее реализации в современных условиях. Освещаются имеющиеся проблемы и обозначено направление их решения.
Annotation.
The paper deals with public policy in the realm of heritage sites preservation and specifics of its implementation in the contemporary context. The present problems are discussed, guidelines to the solution of these problems are described.
Ключевые слова: объекты культурного наследия, памятники культуры, государственная политика в области охраны объектов культурного наследия.
Key words: heritage sites, cultural monuments, public policy in the realm of heritage sites preservation.
Российская Федерация обладает богатейшим культурным наследием и его сохранение становится важнейшим условием, позволяющим обеспечить целостность и разнообразие культурного пространства страны, устойчивое развитие российского государства в целом. Стабильный общественно-экономический прогресс любого государства невозможен без сохранения и передачи будущим поколениям граждан культурных достижений общества и его исторического опыта. В этой связи неотъемлемой составляющей цивилизованности в обществе выступает бережное отношение к культурному наследию и исторической памяти народа, выраженной в памятниках культуры. Однако, зачастую в результате природных и антропогенных воздействий происходят невосполнимые утраты объектов культурного наследия. Особую актуальность и значимость в данном случае приобретает политика государства в области охраны объектов культурного наследия и особенности ее реализации.
Государственная политика в сфере культуры (государственная культурная политика) представляет собой систему принципов, положенных в основу деятельности государства в области сохранения и распространения культуры. Наряду с этим, понятие «государственная культурная политика» включает саму деятельность государственных структур в сфере культуры [7].
В настоящее время одной из приоритетных целей государственной культурной политики в России, в соответствии со Стратегией на период до 2030 года, является сохранение культурного наследия [9]. Указанная
цель предполагает активную и последовательную деятельность в области охраны объектов, составляющих культурное наследие страны. Тем самым к ключевым направлениям культурной политики государства отнесено сохранение культурного наследия.
Государственная политика по сохранению культурного наследия - комплекс целей, задач, принципов, приоритетов, программ и мероприятий, направленных на сохранение объектов культурного наследия. В основе указанных мер признание приоритета сохранения культурного потенциала как важнейшего ресурса существования и развития народов страны. Они ориентированы на комплексный подход в решении вопросов сохранения, государственной охраны и использования объектов [1, С. 300].
Среди основных направлений политики государства можно обозначить:
- создание механизмов (правового, экономического, организационного) разграничения собственности на объекты;
- разработку правовых актов, которые регулируют сохранение и использование памятников;
- создание системы органов государственной охраны памятников;
- общую инвентаризацию состава объектов культурного наследия, их регистрацию в едином государственном реестре [4, С. 129].
Приоритеты государственной политики в области охраны объектов культурного наследия в РФ, основываются на международных правовых актах, Конституции РФ, федеральных и региональных законах, подзаконных нормативно-правовых актах.
В качестве базового закона в данной области выступает Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» [8]. Закон содержит классификацию объектов культурного наследия, в соответствии с которой объекты культурного наследия подразделяются по видам и по категориям историко-культурного значения. По первому критерию выделяют: памятники, ансамбли и достопримечательные места. По второму критерию различают объекты культурного наследия: федерального, регионального и муниципального (местного) значений.
Понятие сохранения объектов культурного наследия определено Федеральным законом № 73 -ФЗ, как меры по сохранению их историко-культурной ценности и обеспечению физической сохранности [8]. К работам по сохранению относят консервацию, ремонт, реставрацию и приспособление для современного использования.
Следует обратить внимание на такую особенность государственной культурной политики как введение Единого государственного реестра объектов культурного наследия (ЕГРКН), в который подлежат внесению объекты культурного наследия федерального значения и регионального значения [11]. Памятники истории и культуры относят к определенным видам и категориям в процессе составления документов государственного учета и внесения информации в ЕГРКН. Наряду с этим выделяются выявленные объекты культурного наследия - это объекты, обладающие признаками объекта культурного наследия, и включенные уполномоченными органами в перечень объектов культурного наследия.
Каждый объект культурного наследия подлежит охране со стороны государства. Государственная охрана объектов культурного наследия - совокупность мероприятий правового, информационного, финансового, организационного и иного характера по выявлению, постановке на учет, изучению объектов культурного наследия, обеспечению их сохранности. Указанные меры реализуют органы государственной власти РФ и субъектов РФ, органы местного самоуправления в рамках компетенции властей каждого уровня [8].
Согласно Конституции РФ (ст. 72), охрана объектов культурного наследия в стране является сферой совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов [6].
Правительством РФ формируется перечень федеральных государственных программ по сохранению культурного наследия и его развитию, создается возможность обеспечивать их практическую реализацию, организуется целевое финансирование запланированных мероприятий.
Федеральный уровень в реализации государственной культурной политики представляет Министерство культуры РФ. К сфере деятельности министерства отнесены государственная охрана, обеспечение популяризации и изучения культурного наследия. Ключевой задачей в данной сфере выступает сохранение объектов культурного наследия в условиях сложившейся исторической среды, не допущение утрат памятников для последующего поколения.
В соответствии с действующим законодательством Российская Федерация наделяет органы государственной власти субъектов РФ отдельными полномочиями по отношению к объектам культурного наследия (в т.ч. федерального значения), исключая особо ценные объекты, перечень которых определяет Правительство РФ.
В регионах функции, обеспечивающие реализацию государственной политики в области охраны объектов культурного наследия, реализуют органы исполнительной власти субъектов РФ и их структурные подразделения. К их полномочиям отнесены меры сохранения, использования, популяризации объектов культурного наследия, относящихся к региональной собственности; создание и реализация региональных программ; государственная охрана выявленных объектов культурного наследия и объектов регионального значения [8].
В регионах России в соответствии Федеральным законом от 25.06.2002 № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ», Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законодательством регионального уровня, органы местного самоуправления уполномочены осуществлять сохранение, использование и популяризацию объектов культурного наследия, относящихся к муниципальной собственности, а также обеспечивать государственную охрану объектов культурного наследия местного (муниципального) значений.
Учитывая вышесказанное, можно сказать, что современная система государственного управления в области охраны объектов культурного наследия в Российской Федерации имеет сложную многоуровневую структуру.
На сегодняшний день на территории Российской Федерации расположено 98700 объектов культурного наследия, включая: памятники - 88500, ансамбли - 8300, достопримечательные места - 1900 [10]. В России имеется 29 объектов всемирного наследия ЮНЕСКО (из них 18 - культурные объекты, 11 - природные объекты) [12]. Россия занимает 9 место в мире по количеству объектов ЮНЕСКО. Главным собственником объектов культурного наследия в РФ является государство [3, С. 14].
Что касается состояния объектов культурного наследия, то по данным ВООПИиК, 50 - 70% из них находится в неудовлетворительном состоянии [5, С. 8]. Большая их часть требует принятия срочных мер. Такое состояние и значительное снижение ценности объектов культурного наследия обусловлены прямым и косвенным воздействием различных факторов, как антропогенных, так и природных, в том числе - хозяйственной деятельностью человека. Кроме того, имеет место широкое распространение бесхозности объектов культурного наследия, снижение финансирования, значительное ослабление государственного и общественного контроля данной сферы.
В этой связи, важнейшим условием охраны наследия должно стать совершенствование мониторинга объектов культурного наследия страны как на федеральном уровне, так и на региональном. Также в области культурного наследия, как особенно значимой для общества, необходимо дополнение жесткого государственного надзора за исполнением законодательства институтами всестороннего общественного контроля.
Канадские ученые Гарри X. Шартран и Клэр Мак-Кафи, занимавшиеся исследованием вопросов обеспечения сохранения культурного наследия, определили типологию, содержащую основные возможные для государства роли в отношении культуры и культурного наследия:
1. «Государство - архитектор» - государством по отношению к социально-культурной сфере оказывается помощь, являющаяся частью программы по повышению общественного благосостояния. Она выражена прямым и долгосрочным финансированием. Государство курирует указанную сферу через правительственные организации (министерства, отделы культуры), которые определяют размеры и получателей субсидий.
2. «Государство - помощник (вдохновитель)» - государством акцентируется внимание на поддержке и развитии некоммерческих организаций. Оно не внедряется в содержательные аспекты культурной деятельности. Через налоговые льготы стимулируется привлечение к финансированию культурной сферы отдельных лиц, корпораций и организаций. При этом инструментарий управления ограничен определением размера льгот.
3. «Государство - патрон» поощряет культуру посредством применения стипендий и грантов. Поддержка им социально-культурной сферы происходит как бы на «расстоянии руки». Когда государством определяется лишь общий уровень помощи и выделяются соответствующие средства. Среди отдельных организаций средства распределяет организация, не связанная с правительством, например, Фонд или Совет.
4. «Государство - инженер» - всеми средствами реализации культурной деятельности владеет и распоряжается государство. Государством поддерживается культура и искусство, которые отвечают его политическим целям [2].
Роль государства может изменяться в соответствии с меняющимися условиями, связанными с его экономическим положением, политической ситуацией в стране, характером культурной политики и других факторов.
Если попытаться применить данную типологию для анализа особенностей роли государства по отношению к культуре и культурному наследию в нашей стране, можно выявить некоторую динамику роли государства по отношению к культуре.
К странам, выступавшим в роли государства-«инженера», как правило, принято относить СССР. В данной модели государство решает как распоряжаться финансовыми ресурсами, определяет их получателей и осуществляет контроль за рациональностью расходования средств через специально уполномоченные государственные органы. Государством поддерживается деятельность, осуществляемая в соответствии с политическими целями и стандартами. В этом случае вся деятельность подчинена целям государственной идеологии.
Как известно, начало 1990-х годов в нашей стране было ознаменовано проведением социальных и экономических реформ, когда произошло изменение механизмов вмешательства государства в культуру. Тотальный контроль процессов со стороны Правительства был ослаблен, а также определены объемы по бюджетному финансированию указанной сферы. Данный период характеризовался переходом от модели «государство-инженер» к модели «государство-архитектор».
На современном этапе наблюдается наметившийся курс в сторону демократизации процессов государственного регулирования сохранения культурного наследия, характерный для модели государства-«патрона». Россия заинтересована в увеличении числа субъектов политики государства, так как посредством таких мер возможно создать дополнительные возможности как для развития культуры, так и для сохранения культурного наследия. Так в последнее время в России началась реализация практики грантовой поддержки проектов в отношении культурного наследия, положено начало применению механизмов государственно-частного партнерства. При этом, существующий политический вектор в сфере охраны наследия недостаточно стимулирует инвесторов. Поскольку алгоритмы взаимодействия между государством и частным сектором зачастую четко не определены, отсутствуют условия для привлечения частных инвестиций к сохранению объектов культурного наследия, не отработаны механизмы преференций по аренде, кредитованию и налогообложению.
В целом, в современных условиях в России необходимо пересматривать сложившуюся систему распределения финансовых средств на культурное наследие, выявлять возможности для увеличения такого финансирования до размеров, необходимых для гарантированного обеспечения его сохранения. Необходима продуманная политика государства по финансированию действий, направленных на сохранение наследия, также необходимо применение механизмов по привлечению инвесторов, создание и развитие системы экономического поощрения для граждан, которые участвуют в сохранении памятников, поскольку такие меры могут принести положительные результаты в деле сохранения культурного наследия страны.
Стоит подчеркнуть, что не существует модели, которая была бы эффективная и неизменная во все времена. Сформировать оптимальную модель можно только с учетом политических, экономических и культурных традиций каждой отдельной страны. Поэтому меры по сохранению культурного наследия, принимаемые государством, необходимо регулярно пересматривать с учетом существующих условий.
Подводя итоги, можно сказать, что в современных условиях политика государства, ориентированная на обеспечение сохранения и увеличение культурного потенциала России и регионов, является важным элементом культурной политики страны, которая должна быть нацелена на сохранение культурного наследия. Для эффективного обеспечения сохранности объектов культурного наследия необходима усовершенствованная политика государства и законодательство, которые защитят объекты культурного наследия от разрушения, постороннего вмешательства и негативного воздействия. В основе такой политики государства должен быть детальный учет фактического состояния объектов культурного наследия. Наряду с этим, должны приниматься во внимание как политические, так и социально-экономические современные условия в каждом регионе, а также ресурсы властей федерального, регионального и местного уровней, возможности общественных организаций и традиции народов, в том числе, проживающих в данном регионе.
Список используемой литературы:
1. Белозор А.Ф. Культурное наследие как объект общегосударственной и региональной политики // Научный альманах. - 2016. - № 2-4. - С. 300-304
2. Востряков Л.Е. Культурная политика: подходы и концепции западных исследователей // Научные труды СЗАГС. - 2011. - Т.2. Вып. 1. - С. 42-52.
3. Кудрявцев А.П. Стратегия сохранения и развития исторического наследия РФ. Перечень проблем и направление решения // ACADEMIA. Архитектура и строительство. - 2016. - № 1.- С. 5-16
4. Никифорова А.А., Гумерова Г.А. Стратегические цели культурной политики в области сохранения памятников наследия // Вестник угроведения. - 2014. - № 3(18). - С. 128-131
5. Актуальные проблемы экономики культурного наследия / Под ред. А.Я. Рубинштейна. - М.: Гос. ин-т искусствознания, 2016. - 108 с.
6. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993). - М: Проспект. - 2016. - 32 с.
7. Федеральный закон РФ от 09.10.1992 № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» // Российская газета. - N 248. - 17.11.1992. - ст. 3
8. Федеральный закон РФ от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - № 26. - 01.07.2002. -ст. 2519
9. Распоряжение Правительства РФ от 29.02.2016 N 326-р «Об утверждении Стратегии государственной культурной политики на период до 2030 года» // Собрание законодательства РФ. - N 11. - 14.03.2016. - ч. III
10. Российский статистический ежегодник 2018. Федеральная служба государственной статистики [Электронный ресурс] - Режим доступа: https://www.gks.ru/storage/mediabank/year18.pdf (дата обращения 05.12.2019)
11. Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации [Электронный ресурс] - Режим доступа: https://opendata.mkrf.ru/opendata/7705851331-egrkn (дата обращения 07.12.2019)
12. Официальный сайт ЮНЕСКО [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://whc.unesco.org/ru/list/?iso=ru&search=& (дата обращения 09.12.2019)
