CC BY
62
ного жителя до и после распределения межбюджетных трансфертов, что позволит сделать выводы о степени заинтересованности муниципальных образований в увеличении объема налоговых и неналоговых доходов и совершенствовать систему межбюджетного регулирования на основе согласования интересов субъекта федерации и муниципальных образований.
Библиографический список
1. Карчевская С.А. Повышение эффективности межбюджетных отношений нарегиональном уровне // Финансы. 2008. № 10. С. 21-27.
2. Левина В.В. Развитие межбюджетных трансфертов в регионе // Финансы. 2008. № 6. С. 24-27.
3. Федорова Е.А., Левина В.В. Межбюджетные трансферты как инструмент согласования интересов субъектов РФ и муниципальных образований в условиях реформирования бюджетного процесса // Региональная экономика. 2008. № 25(82). С. 2-8.
V.V. Levina
The efficiency assessment of the regional inter-budget grants
In the article is given the necessity of the efficiency assessment of the regional interbudget grants. As a base is devised the special method determined on the assessment of the municipal budget incomes with and without regional grants.
Key words: inter-budget adjustment, municipal budget, efficiency.
УДК 347.736
B.В. Чернов, канд. экон. наук, руководитель, (Россия, Тула, УФНС по Тул. обл.),
C.Н. Алехин, канд. экон. наук, зам. руководителя, (Россия, Тула, УФНС по Тул. обл.)
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЯ ПРОЦЕДУР БАНКРОТСТВА В УСЛОВИЯХ ПРОБЛЕМНЫХ ЯВЛЕНИЙ В ЭКОНОМИКЕ
Рассматривается последовательность реализации мер по повышению уровня администрирования процедур банкротства и их влияние на улучшение ситуации в регионе в части сокращения задолженности по налогам.
Ключевые слова: банкротство, налоговые органы, процедура, сборы, кредиторы, мониторинг, экономический кризис
Одним из наиболее сложных вопросов, решаемых в ходе формирования бюджета, является полнота сбора налогов, что естественно достигается при сокращении соответствующей задолженности.
Необходимо отметить, что экономические особенности регионов Российской Федерации существенно влияют на объемы задолженности по налогам в условиях становления и развития рыночных отношений.
В особо сложных условиях оказались регионы, имеющие развитые отрасли экономики, предприятия которых ориентированы на создание продукции с длительным производственным циклом, на базе элементов, поставляемых большим числом смежников (связи между которыми при распаде СССР оказались резко ослабленными). Учитывая историческую специфику экономики Тульской области, приходится признать, что именно на ее примере может рассматриваться положение региона, находящегося в особенно тяжелом экономическом положении, что подтверждается данными официальной статистики.
Характерной ситуацией в экономике на момент введения в действие Налогового кодекса явилось наличие недоимки предприятий по налогам, причем в Тульской области соотношение между недоимкой и поступлениями налогов было в два раза хуже, чем в среднем по России.
Усилиями налоговых органов Тульской области к 2008 г. удалось обеспечить достаточно высокий сбор начисляемых налогов (поступления достигли 97 % от начисленных сумм налогов). Тем не менее общая задолженность оставалась весьма значительной, а среднегодовой темп ее сокращения (в 2005-2007 гг.) — всего 3,3 %, что, естественно, не могло считаться удовлетворительным результатом.
Условием успешной работы по сокращению задолженности является эффективное администрирование процедур банкротства, что в современных экономических условиях России является весьма сложной задачей, решение которой требует использование эффективных нестандартных решений. Актуальность проблемы заключается еще и в том, что в условиях экономического кризиса приходится считаться с ростом масштабов уклонения налогоплательщиков от полной уплаты налогов.
В целом работа по администрированию процедур банкротства регламентирована Порядком, утвержденным Приказом ФНС России [1].
В целях наиболее полного представления интересов государства в деле о банкротстве и процедурах банкротства установлено разделение организаций на три группы по соответствующим, приведенным в Порядке, признакам (в основе разделения заложены принципы важности организаций для экономики и уровень их задолженности). Согласно проведенному распределению, в Тульской области число предприятий в процедурах банкротства превышает 200 ед., при этом в составе первой группы — менее 1 % их числа, в составе второй — не более 15 %, в составе третьей — наиболее многочисленной — около 85 % организаций.
В соответствии с установленным порядком, администрирование процедур банкротства в отношении второй группы предприятий осуществ-
ляется непосредственно региональным Управлением ФНС России, а в отношении третьей группы — инспекциями местного уровня.
Как показал опыт работы, в ходе осуществления функций по представлению интересов Российской Федерации в делах о банкротстве и процедурах банкротства, приходится сталкиваться с многочисленными проблемными ситуациями, выход из которых требует привлечения квалифицированных специалистов. Существенно осложняет вопрос администрирования указанной функции существенно неравномерная нагрузка в территориальных налоговых органах.
В частности, различие нагрузки по администрированию процедур банкротства в инспекциях достигало нескольких десятков (до 50) раз (расчет нагрузки осуществлен осредненно — по количеству процедур банкротства, приходящихся на одного работника).
При указанном неравномерном распределении дел по банкротству в налоговых органах региона реализация функций по банкротству в ряде инспекций осуществлялась единственным специалистом, выполняющим также и другие обязанности (в 14 инспекциях области администрированием процедур банкротства занимались 25 сотрудников). В связи с этим в процессе деятельности инспекциям местного уровня приходилось постоянно сталкиваться с трудностями:
- определения актуальной задолженности по налогам организаций с разветвленной сетью обособленных подразделений;
- анализа полноты и своевременности применения необходимых для инициирования процедуры банкротства мер взыскания задолженности;
- проведения процедур банкротства в условиях противодействия хорошо юридически подготовленной стороны;
- координации подразделений инспекции, в той или иной степени участвующих в процессе непосредственного взаимодействия с должниками.
Перечисленное негативно сказывалось на качественном уровне представления интересов Российской Федерации в делах о банкротстве и возникновению опасности коррупционных проявлений.
В определенной степени снижена эффективность работы отсутствием на местах сведений о результатах деятельности в масштабах региона как отдельных арбитражных управляющих, так и объединяющих их СРО (саморегулируемых организаций арбитражных управляющих).
Анализом выявлена неполная реализация возможностей налоговых органов в части:
- необоснованного затягивания процедур банкротства;
- обжалования действий арбитражных управляющих и взыскания с них убытков;
- работы по проблемной категории организаций — отсутствующих должников;
- выявления схем в деятельности арбитражных управляющих по уклонению от уплаты налогов;
- взаимодействия с правоохранительными органами в части соблюдения арбитражными управляющими налогового (а в ряде случаев уголовного) законодательства.
С целью повышения эффективности администрирования процедур банкротства разработаны и реализованы (в 2008 г. — частично, а в 2009 г.
— в полном объеме) следующие меры.
1. Все организации, находящиеся в процедурах банкротства, включены во вторую группу и приняты на контроль непосредственно в региональное Управление ФНС России по Тульской области. Указанное осуществлено на основании положений Порядка, предусматривающего принципиальную возможность такой передачи. Таким образом, Управление объединило в едином центре работу налоговых органов в части обеспечения процедур банкротства и урегулирования задолженности, что является одним из приоритетных направлений оптимизации работы налоговых органов.
2. В составе регионального Управления на базе отдела урегулирования задолженности и обеспечения процедур банкротства создана внутриведомственная группа (группа администрирования процедур банкротства
— далее по тексту — Группа), включающая помимо части сотрудников отдела, работников инспекций, занимающихся администрированием рассматриваемых процедур. Создание Группы осуществлено в рамках имеющейся численности сотрудников.
Непосредственное руководство Группой возложено на заместителя начальника отдела урегулирования задолженности и обеспечения процедур банкротства Управления, имеющего высшее юридическое образование, со значительным общим стажем работы в налоговых органах (более 5 лет).
Основными функциями и задачами группы являются:
- непосредственное представление интересов Российской Федерации в судах и на собраниях кредиторов (полное администрирование дел);
- подготовка позиций и направление для согласования в Управление и ФНС России;
- экономический анализ деятельности арбитражных управляющих.
Важным моментом работы Группы явилась полная ревизия полноты
всех материалов дел предприятий, находящихся на различных стадиях банкротства, т. е. фактически проведена тематическая проверка состояния дел по банкротству в масштабах области. В ходе этой работы выявлено и устранено большое количество ошибок и нарушений.
Схема взаимодействия элементов системы налоговых органов Тульской области приведена на рис. 1, на котором обозначено:
- Рук. УФНС — руководство регионального Управления ФНС России по Тульской области;
- ЦА УФНС — центральный аппарат Управления;
- ИФНС № 1, ИФНС № 2, .... — инспекции местного уровня;
- РГ — руководство группы администрирования процедур банкротства;
- ГБ № 1, ГБ № 2, ... — сотрудники группы администрирования процедур банкротства, являющиеся одновременно служащими соответствующих инспекций либо центрального аппарата УФНС.
В виде стрелок на схеме обозначены информационные потоки:
- со стороны руководства Группы в инспекции — обычно запросы в отношении предприятий, находящихся в процедурах банкротства или на этапе подготовки к осуществлению этих процедур;
- со стороны инспекций — формализованные формы информации об экономических аспектах деятельности соответствующих предприятий, их налоговой дисциплине, предпринятых в отношении них мерах взыскания задолженности.
Рис. 1. Схема взаимодействия элементов системы налоговых органов Тульской области, реорганизованных в части администрирования
процедур банкротства
Как следует из общетеоретического анализа схемы, введение дополнительных обратных связей приводит к повышению точности всей системы (в рассматриваемом случае — точности соблюдения налогового законодательства) при одновременном усложнении управления этой системой.
Повышение эффективности администрирования процедур банкротства достигается вследствие следующего.
1. Запрашиваемые из инспекций сведения санкционируются руководством Управления, что повышает уровень исполнительской дисциплины.
2. Представляемые данные в полном объеме анализируются ведущими специалистами Группы в части достаточности и актуальности.
3. Массив сведений единообразен в целом по региону и достаточен с учетом требований ФНС России, а также с учетом быстро изменяющейся арбитражной практики.
4. Единая форма данных, а также их полнота и актуальность обеспечивает возможность решения задачи взаимозаменяемости сотрудников Группы в процессе судебного рассмотрения хода осуществления процедур банкротства.
5. Обилие в рамках региона процедур банкротств позволяет ввести определенные элементы специализации сотрудников по ведению процедур банкротства в разрезе категорий предприятий (в частности унитарных, сельскохозяйственных и т. д.). Такое категорирование также является мощным инструментом обеспечения взаимозаменяемости сотрудников Группы.
6. Деятельность сотрудников Группы регулярно рассматривается и выявленные рекомендации доводятся до всех членов Группы, что позволяет не только избежать повторения ошибок, но и широко использовать положительный опыт.
7. Концентрация процедур банкротства в руках относительно небольшой консолидированной группы сотрудников позволяет реализовать единый подход к осуществлению соответствующих процедур и облегчить степень обоснованности отстаивания интересов государства в делах по банкротству.
В ходе подготовки к работе Группы с целью повышения уровня контроля ее деятельности разработан регламент взаимодействия с инспекциями местного уровня.
В соответствии с регламентом инспекции:
- принимают и направляют в Группу для согласования решения о подаче заявлений о признании должников банкротами;
- направляют в суд заявления о признании должников банкротами.
После введения процедур банкротства соответствующие дела передаются для администрирования в Группу.
Группа администрирования процедур банкротства:
- осуществляет полное администрирование дел о банкротстве в порядке, установленным приказом ФНС России от 18.10.2004 г. № САЭ-3-
19/2@ «Об утверждении порядка разграничения полномочий органа по представлению интересов Российской Федерации как кредитора в делах о банкротстве и в процедурах банкротства между центральным аппаратом ФНС России и территориальными органами ФНС России»;
- осуществляет мониторинг заявлений, поданных иными коммерческими кредиторами или должниками, с целью своевременного и полного администрирования указанных процедур;
- осуществляет сбор и анализ документов, необходимых для полноценного участия сотрудников группы в собраниях кредиторов и судебных заседаниях;
- проводит аналитическую работу;
- согласует с участием руководства Управления проект решений о подаче заявлений о признании должника банкротом в Арбитражный суд;
- ведет мониторинг дел о банкротстве предприятий 1, 2 группы;
- осуществляет методологическое руководство и общий контроль.
Создание Группы позволило обеспечить полное применение при
представлении интересов Российской Федерации в делах о банкротстве технических средств, в частности звукозаписи и фотосъемки, ранее рассредоточенных по инспекциям области.
В целях организации работы Группы за каждым сотрудником закреплены дела по банкротству предприятий с учетом их специфики. Регламентирована четкая взаимозаменяемость сотрудников. Введена жесткая система контроля Группы руководством Управления. Важным элементом системы является еженедельная подготовка докладов по направлениям осуществленных и планируемых работ, представляемых руководством Группы и начальником отдела урегулирования задолженности и обеспечения процедур банкротства.
Указанная структура контроля позволяет существенно минимизировать коррупционную составляющую в ходе администрирования процедур банкротства, а также усилить контроль исполнения основных указаний ФНС России в части соответствующих направлений деятельности.
В виду расположения основной части сотрудников группы в областном центре, вблизи к расположению Арбитражного суда обеспечено участие представителя уполномоченного органа во всех собраниях кредиторов и судебных заседаниях (что ранее далеко не всегда соблюдалось).
Учитывая, что основная масса собраний кредиторов проходит в офисах арбитражных управляющих, располагающихся в городе Туле (в связи с невозможностью проведения собрания кредиторов по месту нахождения должника), а судебные заседания проходят в Арбитражном суде, который также находится в непосредственной близости места нахождения основной части сотрудников группы, удалось существенно (почти в полтора раза) снизить как временные, так и транспортные расходы налоговых органов при администрировании процедур банкротства.
Одним из наиболее существенных результатов реализации перечисленных мер является усиление контроля со стороны руководства Управления за администрированием процедур банкротства. Наличие мощной скоординированной, достаточно многочисленной группы позволило выделить в ее составе две подгруппы взаимозаменяемых сотрудников, занимающихся соответственно:
- правовым и экономическим анализом, а также подготовкой документов по делам о банкротстве;
- юридическим сопровождением процедур банкротства.
Подготовка позиций налоговых органов к судебным заседаниям и
собраниям кредиторов основывается на подробном изучении материалов дел о банкротстве, использовании судебной практики с применением опыта и знаний тесно взаимодействующего с созданной Группой правового отдела Управления.
Концентрация в составе Группы специалистов с соответствующим опытом работы обеспечила возможность обучения молодых специалистов посредством проведения регулярного анализа изменений законодательства, нюансов арбитражной практики, опыта работы других регионов, а также разработки нестандартных методических приемов работы.
Проведенная реорганизация работы позволила консолидировать информацию о различных аспектах процедур банкротства и обобщить данные как в отношении СРО, так и конкретных арбитражных управляющих.
В результате деятельности Управления по администрированию процедур банкротства в 2009 г. получены следующие результаты.
1. Работа по противодействию необоснованному продлению сроков конкурсного производства
Осуществляется полный анализ сроков исполнения обязательств арбитражных управляющих. При выявлении существенных отклонений этих сроков от требуемых обжалуются определения Арбитражного суда Тульской области о продлении сроков конкурсного производства. В результате указанной работы Арбитражный суд отказал в удовлетворении ходатайства конкурсных управляющих о продлении срока конкурсного производства по восьми делам и обязал арбитражных управляющих представить для утверждения заключительный отчет (до 2009 г. определения Арбитражного суда о продлении сроков не обжаловались, целесообразность продления сроков конкурсного производства не анализировалась).
2. Обжалование действий арбитражных управляющих
Обеспечено повышение качества подготовки жалоб на действия арбитражных управляющих:
- арбитражным судом удовлетворено 50 % жалоб (в 2008 г. — 20 %), причем по двое арбитражных управляющих отстранены от ведения процедур банкротства;
- управлением федеральной регистрационной службы удовлетворено 70 % жалоб (в 2008 г. — 30 %), в отношении ряда арбитражных управляющих вынесены решения о привлечении к административной ответственности с наказанием в виде штрафа в размере 2500-5000 руб.
3. Иски о взыскании убытков с арбитражных управляющих
По результатам рассмотрения материалов дел о банкротстве подготовлены и направлены 18 (втрое больше, чем год назад) исковых заявлений о взыскании убытков, причиненных арбитражными управляющими в процессе ведения процедур банкротства (все иски — в стадии рассмотрения судами).
4. Банкротство отсутствующих должников
Удалось добиться взаимопонимания с арбитражным судом в части банкротства весьма проблемной категории организаций — отсутствующих должников. В результате в отношении ряда должников (с задолженностью около 40 млн руб.) Арбитражным судом Тульской области введены упрощенные процедуры банкротства.
5. Работа с арбитражными управляющими
5.1. С целью контроля за деятельностью арбитражных управляющих, используется система мониторинга деятельности арбитражных управляющих на основе разработанного паспорта, позволяющего вести статистику исков, жалоб и размеры погашения текущих и реестровых требований каждым управляющим.
5.2. Принимается активное участие в заседаниях дисциплинарных комиссий, проводимых саморегулируемыми организациями. В результате в отношении двух арбитражных управляющих применены штрафные санкции в размере 25 и 50 тыс. руб.
5.3. Широко используется (с составлением актов осмотра, производства фотосъемки) анализ материалов об имуществе, включенном в конкурсную массу и подлежащим продаже. Выявленные несоответствия сведениям, представленным конкурсными управляющими, используются в претензионной работе с арбитражными управляющими.
5.4. По выявленным в отчетах несоответствиям и нарушениям арбитражным управляющим направлено около 250 писем с требованиями устранить замечания. Корректировка или объяснения представлены более чем в 200 случаях.
5.5. С целью скорейшего завершения дел внедрена практика установления для арбитражных управляющих утверждаемых на собраниях кредиторов планов по завершению процедуры банкротства.
6. Работа по минимизации расходования конкурсной массы
По результатам анализа обоснованности расходов в 11 случаях на собраниях кредиторов выносился вопрос об обязании конкурсного управляющего расторгнуть договоры с привлеченными специалистами или об обязании конкурсного управляющего понизить заработную плату специалистам (в 9 случаях рекомендации налоговых органов реализованы).
7. Работа по достоверности оценки имущества банкротов
Подготовлена жалоба в СРО оценщиков с просьбой провести проверку деятельности одного из оценщиков имущества банкротов по факту выявленного непрофессионального выполнении своих обязанностей (жалоба удовлетворена).
8. Выявление схем в деятельности арбитражных управляющих схем уклонения от уплаты налогов
По результатам анализа выявлены две повторяющиеся схемы незаконного обогащения за счет средств предприятий-банкротов конкурсных управляющих и аффелированных лиц. Материалы анализа направлены в Арбитражный суд, прокуратуру, УВД и находятся в настоящее время в стадии рассмотрения.
9. Работа с правоохранительными органами
Регулярно направляются в правоохранительные органы обращения о проверке наличия признаков фиктивного или преднамеренного банкротства.
ФПж
0,8
0,9
1.0
0,7
01.01. 01.01.
2005 2006
01.01.
2007
01.01. 01.01. 01.01.
2008 2009 2010
Рис.2. Фактические (ФП) значения показателей снижения
задолженности
Ведется работа по привлечению к ответственности бывших руководителей предприятий-банкротов. В отношении руководителя одного из предприятий судебными инстанциями Тульской области вынесен приговор о признании виновным в совершении уголовного преступления, предусмотренного ст. 196 УК РФ и назначено наказание в виде штрафа в размере 240 тыс. руб.
Проведенная реорганизация деятельности налоговых органов Тульской области в части администрирования процедур банкротства позволила с учетом осуществления комплекса мер по взысканию задолженности существенно улучшить один из показателей деятельности налоговых органов региона — показатель сокращения задолженности по сравнению с базовым значением (в качестве этого значения Федеральной налоговой службой России установлено значение полной задолженности на 01.01.2005 г.). Как следует из анализа данных графика изменения во времени фактического значения показателя снижения задолженности (ФП) в Тульской области (рис. 2) уже на этапе осуществления реорганизационных мероприятий — в 2008 г. — удалось увеличить годовой темп снижения задолженности с 2 до 7 %, а в 2009 г. (при завершенной реорганизации) — до 12,5 %.
Таким образом, как следует из представленных материалов, реализация мер по повышению уровня администрирования процедур банкротства повысила их эффективность и привела к существенному улучшению ситуации в регионе в части сокращения задолженности по налогам.
Библиографический список
1. Об утверждении порядка разграничения полномочий уполномоченного органа по представлению интересов Российской Федерации как кредитора в делах о банкротстве и в процедурах банкротства между Центральным аппаратом ФНС России и территориальными органами ФНС России: Приказ ФНС России от 18 октября 2004 г. № САЭ-3-19/2@.
V.V.Chernov, S.N.Alekhin
Perfection of administration procedures of bankruptcy in conditions the problem phenomena in economy
The sequence of realization of measures on increase of a level of administration of procedures of bankruptcy and their influence on improvement of a situation in region regarding reduction of debts under taxes is considered).
Key words: bankruptcy, tax bodies, procedure, gathering, creditors, monitoring, an economic crisis
