CC BY
37
ФОРМИРОВАНИЕ МЕХАНИЗМА ЛИКВИДАЦИИ ОТСУТСТВУЮЩИХ ДОЛЖНИКОВ С ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ ПРОЦЕДУРЫ БАНКРОТСТВА
Р.А. ИЕшков
всероссийский заочный финансово-экономический институт
По данным Федеральной налоговой службы, по состоянию на начало 2006 г. количество организаций, не сдающих отчетности более года, достигло 1 285 тыс. (на 01.01.2005 — 1 183 тыс.), что составляет 30 % от общего количества организаций. Задолженность этих организаций на начало 2006 г. более 145 981 млн руб., что составляет 5,4 % от доходных поступлений за 2005 г., администрируемых ФНС России.
Что же это за организации? В основном — это «фирмы-однодневки», созданные для использования схем ухода от налогов. Регистрируются эти фирмы, как правило, для проведения конкретной финансовой операции, либо ряда операций в течение короткого срока, не превышающего одного года. Эти организации на протяжении своего существования сдают «ненулевые» балансы и показывают минимальные налоговые начисления, которые, как правило, и уплачивают. Поэтому задолженность перед бюджетом Российской Федерации таких организаций либо отсутствует, либо мала. Это характерно для крупных городов, таких как Москва, Санкт-Петербург и Московская область. Количество организаций, не сдающих отчетности более года и не имеющих задолженности, в этих городах на превышает 97, 85 и 46 % соответственно от общего количества не сдающих отчетности более года организаций.
Другая составляющая — это организации, которые вели хозяйственную деятельность, но либо не уплачивали начисляемых налогов, либо в отношении них были крупные доначисления по результатам контрольных мероприятий, проводимых налоговыми органами. Собственники и руководители таких организаций в короткий срок вывели активы организации-должника, на которые могло быть обращено взыскание в рамках мер принудительного взыскания задолженности за счет имущества должника, в соответствии со ст. 47 Налогового кодекса РФ. После этого такие организации «бросались», и хозяйственная деятельность велась уже посредством вновь созданных юридических лиц.
Процедура ликвидации таких должников, при которой у недобросовестных налогоплательщиков не возникло бы чувства безнаказанности, — одна из основных задач, стоящих перед Федеральной налоговой службой1, на первый взгляд, кажется легко выполнимой. Однако опыт 2005 и 2006 гг. показал, что это не совсем так.
Федеральным законом от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее — Федеральный закон о банкротстве) предусмотрен упрощенный порядок проведения процедуры банкротства отсутствующего должника.
При этом под отсутствующим должником понимается такое юридическое лицо или гражданин, у которого руководитель должника — юридического лица, фактически прекратившего свою деятельность, или сам гражданин отсутствует, или установить место их нахождения не представляется возможным. В этой связи налоговым органом факт несдачи отчетности налогоплательщиком в срок, превышающий один год, является признаком прекращения его деятельности.
Федеральными законами от 23.12.2004 № 173-Ф3 «О федеральном бюджете на 2005 год» и от 26.12.2005 № 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год» были выделены и доведены до ФНС России лимиты бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов на 2005 и 2006 гг., предусматривающие выделение денежных средств на проведение мероприятий, связанных с процедурами банкротства в отсутствие должника. При этом на 2005 г. было выделено 200 тыс. руб., а на 2006 г. — уже 1 200 тыс. руб. Соответствующая статья расходов предусмотрена и в федеральном бюджете Российской Федерации на 2007 г.
1 В соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» на Федеральную налоговую службу возложены функции уполномоченного органа по представлению требований Российской Федерации в делах о банкротстве и в процедурах банкротства.
Приказом ФНС России, Минэкономразвития России, Минфина России от 10.03.2005 № САЭ-3-19/80@/53/34н «О реализации положений постановления Правительства Российской Федерации от 21 октября 2004 г. № 573 «О порядке и условиях финансирования процедур банкротства отсутствующих должников» (далее — совместный Приказ) были утверждены:
— перечень и предельный размер подлежащих компенсации расходов конкурсного управляющего, осуществлявшего процедуру банкротства отсутствующего должника, проводимую по заявлению уполномоченного органа,
— перечень и порядок представления документов, подтверждающих право конкурсного управляющего, осуществлявшего процедуру банкротства отсутствующего должника, проводимую по заявлению уполномоченного органа, на получение вознаграждения;
— перечень и порядок представления документов, подтверждающих право конкурсного управляющего на компенсацию расходов в связи с осуществлением процедуры банкротства отсутствующего должника, проводимой по заявлению уполномоченного органа.
Пионерный характер разработки финансового механизма обеспечения процедур банкротства отсутствующих должников нашел отражение в качестве и эффективности реализации положений данного приказа. В частности, возникшие в связи с вопросом о компенсации расходов арбитражных управляющих разногласия привели к большому увеличению количества споров, рассматриваемых в арбитражных судах, что явилось дополнительной нагрузкой для арбитражных судов (речь об этом пойдет далее) и причиной отказа арбитражных управляющих от проведения процедур банкротства в более короткие сроки, а то и вовсе к самоустранению от проведения процедур банкротства отсутствующих должников, так как данная работа становилась для них неприбыльной. Основные недостатки реализации совместного Приказа можно свести к следующему.
В ряде субъектов РФ арбитражные суды, вынося определение о завершении конкурсного производства, проведенного в упрощенном порядке, по ст. 227 — 230 Федерального закона о банкротстве, обязывают конкурсных управляющих опубликовать сведения о прекращении производства по делу о банкротстве, исходя из положений ст. 57 и п. 3 ст. 28 Федерального закона о банкротстве, предписывающего обязательную публикацию сведений
о введении процедуры наблюдения, о признании должника банкротом и об открытии конкурсного производства, а также о прекращении производства по делу о банкротстве.
Вместе с тем совместным Приказом определено, что компенсации подлежат расходы конкурсного управляющего на опубликование сведений о признании должника банкротом и об открытии конкурсного производства. Определенный совместным Приказом перечень расходов является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит, в связи с чем расходы арбитражных управляющих на опубликование сведений о введении процедуры наблюдения и сведений о завершении процедуры конкурсного производства, возмещению за счет средств, выделяемых уполномоченному органу из федерального бюджета, не подлежат.
Понятие квитанции об оплате как финансового документа не разъяснено каким-либо нормативным документом или действующими нормами законодательства РФ. Так, квитанцией не может считаться ни кассовый чек, используемый при расчете с физическими лицами, ни платежное поручение, используемое при расчете с юридическими лицами. При этом квитанция может считаться документом, подтверждающим факт оплаты, но не факт выполнения работ (оказания услуг).
Документы, подтверждающие оплату транспортных расходов, телефонных переговоров и расходов по копированию документов, не могут быть персонифицированы ни в отношении конкурсного управляющего, проводящего процедуру банкротства, ни в отношении конкретного отсутствующего должника. Определить достоверность понесенных конкурсным управляющим расходов при проведении процедуры банкротства определенного отсутствующего должника при представлении такого рода документов не представляется возможным.
В соответствии с положениями совместного Приказа размер компенсации транспортных расходов, телефонных переговоров лимитирован расходами в сумме 1 000 руб. В этой связи компенсация данных расходов при представлении любых финансовых документов, утвержденных действующим законодательством, не может быть признана обоснованной.
Совместным Приказом не учтен порядок возмещения значимых расходов арбитражного управляющего, имеющих место при проведении процедуры банкротства отсутствующего должника. К таким расходам можно отнести расходы по приобретению канцелярских товаров и по подготовке
к передаче на хранение документов должника, подлежащих обязательному хранению.
В связи с большим количеством процедур банкротства отсутствующих должников, инициированных налоговым органом в 2005 — 2006 гг., и ограниченным количеством саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, выразивших желание быть включенными в списки по выбору саморегулируемых организаций арбитражных управляющих для указания в заявлении о признании отсутствующего должника банкротом, и отсутствием свободных денежных средств непосредственно у арбитражных управляющих, выявлены многочисленные факты оплаты расходов арбитражного управляющего третьими лицами (в частности, саморегулируемой организацией арбитражных управляющих, членом которой является арбитражный управляющий, или коммерческим банком) за арбитражного управляющего по его поручению. Вместе с тем Федеральный закон о банкротстве и постановление Правительства РФ от 21.10.2004 № 573 «О порядке и условиях финансирования процедур банкротства отсутствующих должников» не содержат ограничений по возникновению между конкурсным управляющим и третьим лицом гражданско-правовых отношений в порядке, установленном гражданским законодательством РФ, при проведении конкурсным управляющим процедуры банкротства отсутствующего должника.
Таким образом, оснований для неприменения института обязательства в гражданско-правовых отношениях, возникающих между конкурсным управляющим и третьим лицом при проведении конкурсным управляющим процедуры банкротства отсутствующего должника, законодательством Российской Федерации не установлено.
Таким образом, с правовой точки зрения, действующее законодательство, несмотря на выявленные на начальном этапе реализации совместного Приказа недостатки, позволило ФНС России активизировать процессы инициирования процедур банкротства отсутствующих должников начиная со второй половины 2005 г..
За второе полугодие 2005 г. (после регистрации совместного приказа Минюстом России 18 апреля 2005 г.) инициировано более 6 000 процедур, а за 10 мес. 2006 г. инициировано уже более 60 000 процедур банкротства отсутствующих должников.
Одновременное проведение процедуры банкротства такого количества отсутствующих должников потребовало скоординированной работы не только ФНС России, но и других органов исполни-
тельной власти и судебных органов, а также саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, «Российской газеты», ФГУП «Почта России» и других участников процедуры банкротства.
Высшим Арбитражным Судом РФ в январе 2006 г. была высказана позиция о нецелесообразности инициирования процедур банкротства налоговыми органами в отношении отсутствующих должников и возможность исключения недействующего юридического лица из единого государственного реестра юридических лиц (далее — ЕГРЮЛ) по решению налогового органа при наличии у последнего задолженности по налогам и сборам, пеням и штрафам перед бюджетами разных уровней.
Однако данная позиция противоречит:
• ст. 61 Гражданского кодекса РФ, в которой указано, что, если стоимость имущества ликвидируемого юридического лица недостаточна для удовлетворения требований кредиторов, оно может быть ликвидировано только в порядке, предусмотренном ст. 65 (несостоятельность (банкротство) юридического лица) Кодекса;
• положениям ст. 21.1 Федерального закона от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», которой предусмотрено, что в случае, если исключением из единого государственного реестра юридических лиц затрагиваются права и законные интересы кредиторов и иных лиц, то решение об исключении из государственного реестра не принимается;
• положениям ст. 7 и 227 Федерального закона о банкротстве, которыми предусмотрено право налоговых органов на подачу заявления о признании отсутствующего должника банкротом. Данную позицию Федеральной налоговой
службы поддержало и Министерство экономического развития и торговли РФ.
При этом, несмотря на наличие в гражданском законодательстве норм, прямо запрещающих ликвидировать юридическое лицо в случае недостаточности его имущества для удовлетворения требований кредиторов вне рамок процедур банкротства, Высший Арбитражный Суд РФ высказывает мнение о том, что налоговые органы «искусственно возбуждают дела о банкротстве», а не исключают в административном порядке недействующих юридических лиц.
На наш взгляд, исключение юридических лиц из ЕГРЮЛ, ранее осуществлявших предпринимательскую деятельность, накопивших долги не
только по обязательным платежам в бюджет, но и перед иными кредиторами, при существующем упрощенном «заявительном» порядке регистрации юридических лиц, отсутствии уголовной ответственности за «оставление» юридического лица, приведет к созданию и использованию недобросовестными налогоплательщиками схем по уклонению от уплаты обязательных платежей в бюджет в целях инициирования исключения юридического лица в административном порядке путем непредставления в течение года бухгалтерской отчетности и создания видимости отсутствия предпринимательской деятельности. Ведь именно при проведении процедуры банкротства в права арбитражного управляющего входит и выявление признаков преднамеренного и фиктивного банкротства, и направление запросов в федеральные органы власти, осуществляющие функцию регистрации прав собственности на недвижимое и движимое имущество отсутствующего должника в целях розыска и возврата имущества должника, средства, от реализации которого пойдут на погашение задолженности перед Российской Федерацией.
Так, в 2005 г. арбитражными управляющими было выявлено имущество в 86 процедурах на сумму более 226 млн руб., а за первое полугодие 2006 г. таких случаев было уже 203. Поскольку процесс возврата и оформления прав на это имущество занимает продолжительный период, давать экономическую оценку эффективности таких процедур пока рановато. Однако бесспорно: выявление подобного рода имущества должника свидетельствует о возможностях возврата бюджетных средств, выделенных на финансирование процедур банкротств отсутствующих должников.
Наряду с экономической эффективностью реализации одной из новых функций ФНС России надо иметь в виду и профилактическую составляющую эффекта: юридические лица, склонные к «исчезновению», должны знать, что в конце-кон-цов будет найдено их «растаявшее» имущество и будет обращено на покрытие задолженности перед бюджетной системой.
Вместе с тем в 2006 г. были предприняты меры по урегулированию отдельных спорных вопросов, призванные способствовать развитию процесса инициирования и проведения процедур отсутствующего должника.
Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ принято информационное письмо от 17.01.2006 № 100 «О некоторых особенностях, связанных с применением статьи 21.1 Федерального закона «О
государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Согласно пп. 1 и 2 указанного письма «при рассмотрении вопроса о принятии заявления налогового органа о принудительной ликвидации юридического лица в судебном порядке или о признании юридического лица банкротом, судам необходимо проверять, не является ли юридическое лицо недействующим, и проводилась ли процедура исключения его из реестра юридических лиц по решению регистрирующего органа. Соблюдение указанного порядка не проверяется, если в силу закона к юридическому лицу не может применяться процедура исключения из реестра юридических лиц по решению регистрирующего органа».
В п. 3 информационного письма судам предлагается возвращать заявления о принудительной ликвидации или о признании банкротом юридического лица, отвечающего признакам недействующего юридического лица, за исключением случаев, когда решение об исключении недействующего юридического лица из реестра не принято ввиду поступления возражений или признано недействительным в судебном порядке.
Так, при наличии признаков недействующего юридического лица налоговый орган вынужден принять решение о предстоящем исключении юридического лица из ЕГРЮЛ, опубликовать его в органах печати. Далее, тот же налоговый орган как кредитор направляет заявление о невозможности исключения юридического лица из реестра в связи с наличием у него задолженности перед бюджетом.
В связи с тем, что налоговые органы одновременно осуществляют контроль за соблюдением налогового законодательства и выступают в качестве регистрирующего органа, положение указанного информационного письма вынудило налоговые органы предъявлять самим себе возражения по процедуре административного исключения из реестра юридических лиц ввиду наличия задолженности по обязательным платежам.
Таким образом, арбитражные суды значительного количества субъектов РФ в соответствии с указанным информационным письмом возвращали заявления налоговых органов о признании отсутствующих должников банкротами по причине непроведения процедуры исключения из реестра юридических лиц по решению регистрирующего органа (например, Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа, Арбитражный суд Астраханской области, Арбитражный суд Чукотского автономного округа, Арбитражный суд Яма-
ло-Ненецкого автономного округа), в том числе при неопубликовании решения о предстоящем исключении из ЕГРЮЛ в «Вестнике государственной регистрации».
Законом о банкротстве не предусмотрен сокращенный срок проведения процедуры конкурсного производства в отношении отсутствующего должника. В этой связи арбитражные суды в отношении отсутствующих должников вводят процедуру конкурсного производства на срок от шести месяцев до одного года.
На практике для реализации мероприятий, связанных с проведением процедуры банкротства отсутствующего должника, арбитражному управляющему необходимо не более четырех месяцев. Однако ходатайства уполномоченного органа о введении процедуры конкурсного производства на срок менее шести месяцев арбитражными судами не удовлетворялись. Также не удовлетворялись ходатайства арбитражных управляющих о досрочном назначении судебных заседаний по рассмотрению итогов проведения процедур банкротства отсутствующих должников.
При этом само рассмотрение дала о банкротстве отсутствующих должников арбитражными судами различных субъектов РФ неоднократно переносилось в связи с большой загруженностью судей. Такое усложнение процедуры ликвидации юридических лиц и признания банкротом приводит к дополнительным расходам бюджета на осуществление необоснованных действий, а также к искусственному затягиванию данных процедур.
В ходе анализа причин затягивания процедуры банкротства отсутствующего должника на срок более четырех месяцев ФНС России также были выявлены следующие факты.
Так, в связи с большим количеством запросов в федеральные органы власти, осуществляющие функцию регистрации прав собственности на недвижимое и движимое имущество отсутствующего должника, срок представления ответов на запросы составляет значительное время. Вместе с тем в ряде субъектов РФ вводятся ограничения по количеству запросов от одного арбитражного управляющего, подаваемых одновременно.
При направлении запросов об открытых счетах в коммерческих банках, особенно находящихся в других регионах по отношению к должнику, ответы на данные запросы либо не поступают, либо поступают с большими задержками.
Одновременно с этим весь объем пересылки информации и документов в отношении всего ко-
личества отсутствующих должников осуществляется ФГУП «Почта России». Данная дополнительная нагрузка в ряде субъектов РФ привела к срыву своевременного представления саморегулируемыми организациями кандидатур арбитражных управляющих, получения ответов и документов арбитражными управляющими и неполучения налоговым органом заявлений арбитражных управляющих о возмещении затрат на проведение процедуры банкротства отсутствующего должника.
При этом официальным изданием «Российская газета», определенным в соответствии со ст. 28 Федерального закона о банкротстве для опубликования сведений, предусмотренных настоящим Федеральным законом, также значительно затягиваются сроки публикации в отношении отсутствующих должников, что не позволило в короткие сроки начать реализацию достаточного количества процедур банкротства отсутствующих должников.
В этой связи в целях повышения эффективности механизма ликвидации отсутствующих должников целесообразно установить минимальный размер задолженности перед Российской Федерацией организации — отсутствующего должника, достаточный для инициирования процедуры банкротства, и законодательно утвердить критерии, позволяющие принять решение о применении упрощенной процедуры ликвидации недействующего юридического лица в административном порядке.
Учитывая вышеизложенное, процесс ликвидации отсутствующих должников не является легким путем решения проблемы по минимизации использования фирм- «однодневок» и повышения исполнения налоговой дисциплины. Кроме того, он вызывает неоднозначную оценку со стороны субъектов, участвующих в процедурах банкротства. Несомненно, эта работа повлекла как огромные трудозатраты со стороны всех участников данного процесса, так и привела к расходованию бюджетных средств.
Вместе с тем функцию, по ликвидации отсутствующих должников можно было бы целиком переложить на так называемых «государственных ликвидаторов». Такое предложение высказывалось Федеральной налоговой службой еще в 2005 г.
По данным налоговых органов, по состоянию на 01.10.2006 общее количество организаций, не представляющих отчетности более года, составило более 1 242тыс. ед. В том числе имели задолженность и подлежали ликвидации через процедуру банкротства более 300 тыс. организаций. Таким
образом, только расходы бюджетной системы на выплату вознаграждения арбитражным управляющим, осуществляющим банкротство отсутствующих должников, могут составить более 3 млрд руб.
Кроме того, накладные расходы на оплату публикаций, почтовые услуги, транспортные услуги и услуги связи у арбитражных управляющих, осуществляющих штучные процедуры банкротства, окажутся заведомо выше расходов уполномоченного органа. Так, в настоящее время указанные расходы составляют в среднем 6 тыс. руб. Таким образом, сумма компенсаций накладных расходов арбитражных управляющих составит более 1,8 млрд руб.
В общей сложности потребность в расходах федерального бюджета на финансирование процедур банкротства отсутствующих должников в рамках действующего законодательства составит не менее 5 млрд руб. (без учета банкротства новых отсутствующих должников).
В случае осуществления процедур банкротства «государственными ликвидаторами» общие расходы на выплату заработной платы из расчета средней загрузки (20 дел в мес.) сотрудников налоговых органов на уровне старшего государственного налогового инспектора (без учета районных коэффициентов) составят не более 130 млн руб.
Кроме того, при оптовых заказах публикаций, использовании единого программного продукта всеми инспекциями, а также существующей инфраструктуры налоговых органов накладные расходы на банкротство одной организации составят около 2 000 руб. на одну процедуру, т. е. всего 600 млн руб. Вместе с тем налоговые органы уже подключены к единой информационной системе ГИБДД и в ближайшее время будут подключены к информационной системе учета регистрации прав на недвижимое имущество. Более того, налоговые органы обладают информацией об оперативно-розыскных мероприятиях, проведенных Федеральной службой судебных приставов (далее — ССП) в рамках исполнительного производства, проводимого по решению налогового органа о взыскании задолженности за счет имущества должника.
Таким образом, передача функции «государственного ликвидатора» налоговым органам позволит сократить потребность в расходовании средств бюджетной системы на банкротство отсутствующих должников с 5 млрд руб. до 0,73 млрд руб., т. е. почти в семь раз.
При существующем уровне финансирования (1 200 млн руб. на год в соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2006 год») процедура ликвидации отсутствующих должников в условиях действующего законодательства о банкротстве займет более четырех лет (без учета банкротства новых отсутствующих должников). При принятии предлагаемых поправок процедура ликвидации отсутствующих должников займет не более одного года.
При этом при наделении «государственного ликвидатора» правами и обязанностями арбитражного управляющего будет устранен основной недостаток упрощенной ликвидации в административном порядке, предлагаемой Высшим Арбитражным Судом РФ, — отсутствие анализа причин образования задолженности и непривлечение должника к административной или уголовной ответственности, розыска и возврата имущества должника. Кроме того, «государственный ликвидатор» будет наделен полномочиями оформлять правоустанавливающие документы на выявленное имущество должника, не оформленное в установленном порядке, либо документы в отношении которого утеряны. Отсутствие данной возможности у сотрудников ССП зачастую приводит к невозможности реализации имущества в рамках исполнительного производства.
Таким образом, ликвидация организаций — отсутствующих должников — это социально-экономическая проблема, но для увеличения эффективности ее реализации требуется внесение комплексных изменений в Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, законодательство о государственной регистрации, законодательство о несостоятельности (банкротстве).
Стоит отметить, что решение данной задачи не приведет к исчезновению проблемы упрощенной ликвидации в административном порядке отсутствующих должников, не имеющих задолженности перед Российской Федерацией, но участвующих в «серых схемах» ухода от налогообложения. Эта задача гораздо шире и связана с большим объемом контрольной работы, которую необходимо провести налоговым органам, а также с внесением изменений в законодательство, ужесточающих требования при государственной регистрации вновь создаваемых юридических лиц.
