CC BY
114
О деятельности Минэкономразвития России по совершенствованию законодательства о несостоятельности (банкротстве)*
Д.В. Скрипичников
заместитель руководителя Департамента корпоративного управления Министерства экономического развития Российской Федерации
Принятие в 2002 году закона о банкротстве положило начало уже третьему этапу развития законодательства о банкротстве в России. Результатом проводимой с 2002 года реформы стало качественное развитие института банкротства. Однако в ходе применения Федерального закона от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее - Закон о несостоятельности) были выявлены определенные проблемы и пробелы как в законодательстве о банкротстве, так и в иных отраслях по вопросам, связанным с несостоятельностью.
Российское законодательство о несостоятельности (банкротстве) является недостаточно эффективным и с точки зрения международных стандартов. По оценкам Всемирного банка, а также Европейского банка реконструкции и развития, в России такие показатели, как степень удовлетворения требований кредиторов, средний размер расходов на осуществление процедур банкротства и продолжительность дела о банкротстве все еще остаются на невысоком уровне.
По оценкам рейтингового агентства 81апЬагЬ&роог’в, правовой режим несостоятельности является недостаточно предсказуемым для кредиторов и предоставляет им весьма ограниченные механизмы защиты их интересов. Причем в большей степени это касается обеспеченных (залоговых) кредиторов.
До настоящего времени все еще не получили достаточного распространения реабилитационные процедуры в ходе дела о банкротстве. В частности, по статистике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, из нескольких десятков тысяч дел о банкротстве, возбуждаемых в год, лишь в 30-40 делах применялась процедура банкротства - финансовое оздоровление, в отношении около 1 тысячи дел - внешнее управление.
В связи с изложенным деятельность Министерства экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) по совершенствованию законодательства направлена на повышение указанных показателей, в том числе на развитие реабилитационных механизмов в рамках дела о банкротстве, а также на создание благоприятной атмосферы для всех участников процедур банкротства.
Минэкономразвития России разра-
ботаны проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» и проект федерального закона «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации и в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)». Эти законопроекты внесены Правительством Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и рассмотрены в первом чтении.
* По материалам доклада на 4-й ежегодной Международной конференции ACC INSOL EUROPE, проходившей 29-30 мая 2008 года в городе Санкт-Петербурге.
Законопроектами предусматриваются комплексные изменения законодательства о несостоятельности, включая вопросы развития саморегулирования в сфере деятельности арбитражных управляющих, совершенствования процедур финансового оздоровления, внешнего управления, мирового соглашения.
1. Развитие и усиление саморегулирования в сфере арбитражного управления, введенного в 2002 году, для эффективного контроля и надзора за деятельностью арбитражных управляющих со стороны само-регулируемых организаций (СРО), а также формирование действенных механизмов надзора государства за деятельностью са-морегулируемых организаций.
В настоящее время в Российской Федерации проводится государственная политика по передаче большинства контрольных функций органов государственной власти СРО. На наш взгляд, система регулирования профессиональной деятельности должна быть максимально гибкой, оперативно и адекватно реагировать на изменение общественных отношений в той или иной сфере. Необходимо предоставить субъектам профессиональной деятельности большую свободу с одновременным увеличением ответственности за недобросовестное поведение. При этом устранение административных барьеров должно происходить с одновременным введением механизмов страхования и финансовых гарантий деятельности субъектов профессиональной деятельности с целью обеспечения имущественной ответственности перед третьими лицами. Создание профессиональных объединений позволяет им более эффективно отстаивать свои интересы в отношениях с органами государственной власти.
В связи с этим законопроектом вводится понятие стандартов профессиональной деятельности арбитражных управляющих. Основная идея развития института саморегулирования состоит в том, что стандарты профессиональной деятельности, устанавливающие основополагающие нормы, будут разрабатывать сами СРО, а государственные органы будут их утверждать. Каждая СРО обязана будет утвердить соб-
ственные стандарты, обязательные для ее членов - арбитражных управляющих.
2. Статус арбитражных управляющих: права, обязанности, ответственность.
Права
Законопроектами предусматривается увеличение размера вознаграждения арбитражного управляющего, а также вводится дифференцированный подход определения вознаграждения арбитражного управляющего в зависимости от процедуры банкротства, сложности и объема его работы, а также от результатов удовлетворения требований кредиторов и т. д. Введение этой меры позволит обеспечить независимость арбитражных управляющих от иных участников дела о банкротстве.
Обязанности
Законопроектами предлагается ограничить возможный объем расходов на оплату услуг лиц, привлекаемых арбитражным управляющим для обеспечения его деятельности, определенной суммой, определяемой исходя из балансовой стоимости активов должника.
Ответственность
Законопроектами предлагается:
• регламентировать порядок формирования и размещения средств компенсационных фондов саморегулируемых организаций;
• уточнить порядок страхования ответственности арбитражных управляющих, включая требования к договору страхования;
• урегулировать порядок формирования специализированных органов (с учетом положений Федерального закона от 1 декабря 2007 года № 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях»).
3. Создание возможностей для перехода от ликвидационной к реабилитационной направленности процесса банкротства путем устранения препятствий для введения процедуры финансового оздоровления и заключения мирового соглашения при наличии налоговой задолженности.
В связи с этим необходимо уточнить основания для инициирования указанных процедур со стороны кредиторов - налоговых органов.
Подписка в любое время (495) 974-1945, 974-1950 81
5. Формирование прозрачного механизма проведения торгов по продаже имущества должника и его оценки в рамках процедур несостоятельности.
Законопроектами, в частности, более четко регламентирована процедура организации и проведения торгов, предусмотрено требование независимости (отсутствие заинтересованности) к организаторам торгов и оценщикам. Кроме того, регламентирована процедура контроля соответствия отчета об оценке законодательству Российской Федерации об оценочной деятельности, федеральным стандартам оценки, а также на предмет достоверности сведений, используемых в отчете, со стороны органа, уполномоченного в соответствующей сфере. Предусмотрена возможность проведения торгов в электронной форме.
6. Повышение информационной прозрачности реализации процедур банкротства - создание единого информационного ресурса сведений о банкротстве. Сегодня единственным официальным источником сведений о банкротстве является печатное издание «Коммерсантъ». Однако это неудобно, так как ежегодно публикуются около ста тысяч объявлений о банкротстве и приходится отлеживать интересующую информацию о конкретном должнике в каждом выпуске газеты. Соответствующая информация аккумулируется и в базах данных печатного издания, публикуемых в сети Интернет, но поиск необходимой информации затруднен.
В связи с этим Минэкономразвития России ведется работа по формированию общедоступного единого информационного ресурса в сети Интернет. Также предполагается расширение перечня сведений, которые будут публиковаться, включая следующую информацию:
• о СРО;
• об арбитражных управляющих (процедуры банкротства, в которых они утверждены, сведения об ответственности) и т. д.
В настоящее время прорабатываются вопросы совершенствования правового регулирования несостоятельности отдельных категорий лиц.
1. Введение реабилитационных процедур для граждан-должников.
До настоящего времени положения о банкротстве должника-гражданина, не являющегося индивидуальным предпринимателем, не вступили в силу. Введение в действие положений Закона о несостоятельности, регулирующих банкротство граждан, обусловлено стремительным развитием рынка потребительского и ипотечного кредитования. С учетом необходимости урегулирования задолженности граждан по выданным кредитам Минэкономразвития России разработало проект федерального закона о несостоятельности физических лиц, основными положениями которого являются:
1) в ходе наблюдения должник вправе представить в арбитражный суд план реструктуризации долгов, составленный в соответствии с требованиями, предусмотренными законопроектом, и согласованный с большинством кредиторов.
План реструктуризации долгов гражданина должен содержать положения о порядке, сроках и размере выплат, направляемых на удовлетворение требований кредиторов. План реструктуризации долгов может быть утвержден и при отсутствии согласия кредиторов в том случае, если планом предусмотрено полное удовлетворение требований кредиторов по обязательствам, обеспеченным залогом имущества должника, и требований по обязательным платежам, а также удовлетворение иных требований кредиторов третьей очереди в размере равном или большем, чем они могли бы получить при немедленной реализации имущества должника и распределении его доходов за 6 месяцев;
2) ограничения и запреты в отношении должника-гражданина:
• право на повторную подачу гражданином заявления о признании его банкротом и реструктуризации новых долгов, а также на получение новых кредитов в банках возникает по истечении 5-летнего «периода ожидания» между предыдущей и последующей процедурами банкротства;
• запрет на занятие предпринимательской деятельностью, учреждение юридических лиц в течение года с момента
признания гражданина несостоятельным (банкротом);
З) возможность освобождения гражданина, признанного банкротом и погасившего задолженность перед кредиторами своей конкурсной массой, от обязательств перед конкурсными кредиторами и уполномоченными органами, за исключением случаев заведомого банкротства.
В соответствии с законопроектом гражданин может быть признан арбитражным судом заведомым банкротом, если размер конкурсной массы не позволяет удовлетворить требования кредиторов в размере ста тысяч рублей, если должник не докажет в судебном порядке, что банкротство произошло в силу стечения тяжелых жизненных обстоятельств.
По нашему мнению, реализация мер, предлагаемых законопроектом, позволит стимулировать граждан-должников и их кредиторов к цивилизованным методам урегулирования потребительской задолженности.
2. Совершенствование процедур банкротства финансовых организаций.
Основной идеей, которая была положена в основу законопроекта, является то, что в отношении финансовых организаций, основными активами которой являются денежные средства клиентов, затягивать принятие мер по предупреждению банкротства нельзя, поэтому в проекте предусмотрено, что основанием для принятия мер по предупреждению банкротства является сам факт неоднократного неисполнения обязанностей перед клиентами независимо от суммы неисполненных обязательств.
Подобный механизм «быстрого реагирования» предусмотрен Федеральным законом от 25 февраля 1999 года № 40- ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций». На наш взгляд, нет никаких препятствий, чтобы применить его и в отношении иных финансовых организаций.
Предлагается как минимум две меры по предупреждению банкротства:
1) самостоятельное проведение соответствующих мероприятий самой организацией с обязательным уведомлением контрольного органа (например, для страховых орга-
низаций - Федеральной службы страхового надзора, для профессиональных участников рынка ценных бумаг - Федеральной службы по финансовым рынкам);
2) введение временной администрации.
Какую из этих двух мер выбрать, будет решать контрольный орган. Основания принятия указанных решений четко прописаны в законопроекте.
3. Совершенствование процедур банкротства отсутствующих должников - недействующих юридических лиц (разрабатывается соответствующий законопроект).
За последние годы создание короткожи-вущих предприятий («фирм-однодневок»), которые затем превращаются в недействующие юридические лица, приобрело в России значительные масштабы. Основное количество таких фирм - это организации, не представляющие установленную законодательством налоговую отчетность или представляющие «нулевую» отчетность в налоговые органы. С каждым годом количество таких юридических лиц в реестре увеличивается.
В целях решения этой проблемы законопроектом предлагается внесение изменений в законодательство, предусматривающих упрощение процедуры банкротства отсутствующих должников, а также должников, соответствующих признакам недействующих юридических лиц, а именно:
1) упрощенный порядок установления размера требований кредиторов;
2) проведение собрания кредиторов в деле о банкротстве должника - недействующего юридического лица, отсутствующего должника путем заочного голосования;
3) проведение финансового анализа должника в упрощенном порядке.
Кроме того, в законопроекте предлагается определять целесообразность дальнейшей реализации процедуры в зависимости от следующих обстоятельств:
1) возможность принятия мер по оспариванию сделок должника и привлечению к субсидиарной ответственности лиц, имеющих или имевших право давать указания, обязательные для исполнения должником, с целью увеличения конкурсной массы должника и удовлетворения требований кредиторов;
Подписка в любое время (495) 974-1945, 974-1950 ВЗ
2) вероятность обнаружения имущества отсутствующего должника.
При отсутствии указанных обстоятельств конкурсное производство в отношении отсутствующего должника подлежит завершению, что является основанием для внесения записи в Единый государственный реестр юридических лиц о ликвидации юридического лица, а также основанием для списания задолженности указанного лица по обязательным платежам в соответствии с законодательством о налогах и сборах.
Предлагаемые изменения по совершенствованию законодательства, по нашему мнению, позволят устранить последствия злоупотреблений со стороны лиц, ведущих предпринимательскую деятельность в корпоративной форме, посредством создания «фирм-однодневок» с целью уклонения от исполнения обязательств перед кредиторами и обязанностей по уплате налогов и сборов.
Законопроект является одним из элементов комплексного совершенствования законодательства наряду с проектами федеральных законов, предусматривающими:
1) введение механизмов, препятствующих появлению юридических лиц - однодневок, создаваемых с целью уклонения от выполнения обязательств по уплате обязательных платежей (совершенствование порядка регистрации юридических лиц);
2) повышение ответственности учредителей (участников) и членов органов управления юридических лиц за оставление юридических лиц без проведения установленной законодательством процедуры ликвидации;
3) привлечение к субсидиарной ответственности лиц, имеющих или имевших право давать указания, обязательные для исполнения должником и оспаривания сделок должника при несостоятельности должника.
4. Совершенствование гражданского законодательства, законодательства о несостоятельности (банкротстве) в части правового режима залога, включая порядок удовлетворения требований залоговых кредиторов.
Изменения, в частности, будут касаться правового положения субъектов за-
логовых правоотношений, способов реализации предмета залога, особенностей удовлетворения требований залогодержателя при банкротстве залогодателя, предоставившего имущество в залог в обеспечение исполнения обязательств третьего лица.
5. Регулирование трансграничной несостоятельности.
В настоящее время проводится анализ международного опыта, включая практику применения Типового закона ЮНСИТРАЛ о трансграничной несостоятельности, а также Регламента Евросоюза о трансграничной несостоятельности.
Концепция законопроекта о трансграничной несостоятельности, разрабатываемая Минэкономразвития России, нацелена:
• на устранение проблемы коллизий правопорядков в процедурах банкротства;
• на обеспечение признания иностранных судебных решений о несостоятельности на началах взаимности;
• на обеспечение координации и сотрудничества между судебными органами и управляющими различных стран.
Осознавая, что эффективность института трансграничной несостоятельности может быть достигнута лишь в рамках сотрудничества на международном уровне, мы считаем важным сделать первый шаг в направлении создания необходимых для этого предпосылок, прежде всего на национальном уровне. В то же время мы стремимся к расширению международного сотрудничества России в этой сфере в ближайшем будущем.
В заключение хотелось бы отметить, что реализация мер, предусмотренных указанными законопроектами, позволит обеспечить сбалансированное развитие института банкротства, в том числе создаст дополнительные стимулы и основания для эффективного применения реабилитационных процедур в рамках дела о банкротстве, станет еще одним шагом на пути создания эффективного и прозрачного режима несостоятельности (банкротства) для всех участников процедур банкротства как российских, так и иностранных.
