CC BY
10
УДК 338.48
А.А. БУЛГАКОВ, А.В. ФРЫГИН, И.Ю. ФЕДОРОВА
СОЦИАЛЬНЫЙ СЕРТИФИКАТ КАК ФОРМА ОРГАНИЗАЦИИ БЕСПЛАТНОГО ДЕТСКОГО ТУРИЗМА
Анализируются возможности использования социального сертификата в сфере детского туризма. Рассматриваются механизм финансового обеспечения исполнения государственного социального заказа и его преимущества в рамках пилотного проекта, инициируемого Федеральным агентством по туризму совместно с Министерством финансов. Предлагается методологический подход к оценке получаемого социально-экономического эффекта.
Ключевые слова: государственный социальный заказ, социальный сертификат, механизм финансового обеспечения, пилотный проект в сфере организации туристской деятельности, популяризация детского туризма, экономический и социальный эффект.
The possibilities of using a .social certificate in the field of children's tourism are analyzed. The mechanism of financial support for the execution of the state social order and its advantages are considered in the framework of a pilot project initiated by the Federal Agency for Tourism together with the Ministry of Finance. A methodological approach is proposedfor assessing the resulting socio-economic effect.
Keywords: state social order, social certificate, financial support mechanism, pilot project in the field of organization of tourism activities, promotion of children s tourism, economic and social effect.
Законодательная инициатива, проявленная специальными органами управления в сфере туристской деятельности совместно с общественными и другими гражданскими организациями, и их усилия по созданию равных условий для государственных и негосударственных хозяйствующих субъектов в социальной сфере нашли свое выражение в форме государственного социального заказа, который в настоящее время проходит апробацию [10]. Механизм государственного заказа способствует устранению неравенства в области доступа к бюджетному финансированию между организациями различных форм собственности. Тем
© Булгаков А.А., Фрыгин А.В., Федорова И.Ю., 2022
самым, по мнению разработчиков, усиливается конкуренция между потенциальными исполнителями государственных услуг [1, 8, 11].
Поскольку государственный социальный заказ является относительно новым инструментом оказания услуг, федеральное законодательство ограничивает сферу его применения несколькими отраслями, к числу которых относится организация туристской деятельности. Условиями реализации государственного социального заказа являются, во-первых, его нацеленность исключительно на физических лиц и, во-вторых, территориальные ограничения, выражающиеся в том, что только Правительству РФ дано право определять регионы, где он будет применяться.
Объемы оказания услуг (денежные и натуральные) через систему государственного социального заказа определяются конкурентным способом - через конкурсные процедуры, когда определяется конкретный исполнитель услуги, либо через социальный сертификат, предоставляемый непосредственному потребителю услуги, по которому он может получить данную услугу в организации, внесенной в специальный реестр. Этим данный способ отличается от неконкурентного, реализуемого путем доведения задания главного распорядителя бюджетных средств своей подведомственной организации, являющейся исполнителем установленного ей государственного задания (табл. 1).
Выполнение государственного социального заказа характеризуется рядом показателей, к которым относятся:
• сведения об объеме оказанной потребителю государственной услуги;
• прогнозируемый уровень количества потребителей услуг и его динамика;
• степень удовлетворения потребителя объемом оказанной услуги [5].
В свою очередь, определены элементы контроля за исполнением государственного социального заказа со стороны федеральных уполномоченных органов, к которым относятся предмет контроля (достижение показателей, характеризующих качество и объем оказания услуги, а также соблюдение стандарта ее оказания) и цели контроля (соблюдение условий и порядка оказания услуги).
Финансовое обеспечение государственного социального заказа должно соответствовать объемным показателям бюджета.
Государственный социальный заказ в сфере туристской деятельности органично вписывается в систему установленных для исполнения национальных целей развития Российской Федерации до 2030 года [9], в соответствии с которыми разработаны, в частности, национальный проект «Туризм и индустрия гостеприимства» и федеральные проекты «Развитие туристической инфраструктуры», «Повышение доступности туристических продуктов» и «Совершенствование управления в сфере туризма».
В рамках национального проекта «Туризм и индустрия гостеприимства» в 2022 году Федеральное агентство по туризму совместно с Министерством финансов РФ через формат государственного социального заказа реализует в настоящий период пилотный проект [11], одной из задач которого стала популяризация туризма для детей школьного возраста [3].
Финансовый механизм, посредством которого обеспечивается поддержка проекта, осуществляется в виде предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и осуществляется на основе софинансирования региональных расходных обязательств, возникающих при реализации мер, способствующих повышению степени доступности и популяризации различных туристских программ у вышеуказанной категории граждан [6].
Услуга предоставляется обладателям социального сертификата. Это именной документ, выдаваемый физическому лицу или его законному представителю, который получает право выбрать исполнителя услуги на свое усмотрение и в соответствии со своими приоритетами в установленном объеме
Таблица 1
Способы оказания услуг в социальной сфере
Форма оказания услуг Способ отбора Исполнители Заказчик услуг Проведение конкурса Финансирование
Государственное (муниципальное) задание Неконкурентный Государственные (муниципальные) учреждения Орган государственной власти (орган местного самоуправления) Не предполагается Субсидия на выполнение государственного (муниципального) задания
Конкурс Конкурентный Организации любых форм собственности Орган государственной власти (орган местного самоуправления) Предполагается Для подведомственных учреждений - субсидия на выполнение государственного (муниципального) задания. Для остальных исполнителей - субсидия на оказание услуг в социальной сфере, определенная по результатам конкурса
Социальный сертификат Конкурентный Организации любых форм собственности Потребитель Выбор остается за потребителем Для подведомственных учреждений - субсидия на выполнение государственного (муниципального) задания. Для остальных исполнителей - субсидия на финансовое обеспечение расходов на оказание услуг по социальному сертификату
Примечание: составлено авторами на основе данных официального сайта «Государственные программы Российской Федерации» [2].
и на основе заранее определенных условий. Социальный сертификат, выдаваемый для этого потребителю, позволяет также получить услугу определенного качества или возместить расходы, связанные с их оказанием, в соответствии с установленным в таких случаях нормативным правовым актом. По сути дела, социальный сертификат не может являться денежным эквивалентом услуги, которым потребитель может распоряжаться по своему усмотрению, он гарантирует только оказание соответствующей услуги [1].
Схема финансового обеспечения организаций, предоставляющих социальную услугу в сфере повышения доступности и популяризации туризма среди школьников, выглядит следующим образом.
Правительством Российской Федерации осуществлен отбор регионов, участвующих в проекте (всего на 2022 год их 18). Каждый из регионов должен соответствовать условиям, связанным с реализацией туристского продукта: продолжительность такого путешествия должна быть не менее 24 часов; в качестве потребителей туристского продукта выступают учащиеся 5-9-х классов; необходим соответствующий нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации и заключенное с Федеральным агентством по туризму соглашение о предоставлении субсидии.
Правительством Российской Федерации определен объем субсидий, выделяемых каждому региональному образованию на реализацию установленных нормативом мероприятий в разрезе повышения доступности и популяризации туризма для школьников, их общая сумма составила 500 млн рублей [7].
Размер субсидии (У^), выделяемой каждому из отобранных регионов, рассчитывается на основе формулы
где Афб - общий объем предусмотренных федеральным бюджетом ассигнований на реализацию конкретного пилотного проекта (на 2022 год - 500 млн рублей);
Si - весовой коэффициент, отражающий установленную численность учащихся 5-9-х классов в 1-м региональном образовании;
Li - предельный уровень софинансиро-вания из федерального бюджета в разрезе принятого расходного обязательства 1-го регионального образования.
В свою очередь, весовой коэффициент численности учащихся 5-9-х классов в каждом из отобранных региональных образований рассчитывается как соотношение количества учащихся 5-9-х классов в 1-м субъекте и общего числа данной категории учащихся.
Критерий оценки эффективности проводимых мероприятий определяется Федеральным агентством по туризму путем сравнения планового и достигнутого значения результата использования субсидии. В свою очередь, социальным эффектом как итоговым результатом освоения субсидии является количество потребителей туристского продукта (учащихся 5-9-х классов), совершивших путешествие продолжительностью не менее 24 часов подряд [4].
Возможно перераспределение субсидии, невостребованной по причине отсутствия у региона средств на софи-нансирование региональной программы, между другими субъектами Российской Федерации.
Поскольку механизм выделения субсидий из федерального бюджета включает софинансирование необходимых расходов, в том числе из региональных бюджетов, то каждый из них должен предусматривать соответствующие затраты.
Общий объем расходов на реализацию пилотного проекта по трем регионам, получившим наибольший объем ассигнований из федерального бюджета, представлен в табл. 2.
Таблица 2
Финансовое обеспечение в рамках пилотного проекта с учетом наибольшего объема выделенных ассигнований, млн руб. [3]
Региональный субъект Российской Федерации Финансовое обеспечение проекта на основе софинансирования расходов, млн руб.
Федеральный бюджет Бюджет субъекта РФ Всего
Московская область 101,6 40,6 142,2
Республика Башкортостан 55,5 22,0 77,5
Челябинская область 44,4 20,0 64,4
По предварительным расчетам, участниками экспериментального запуска проекта могут стать около 100 тыс. человек.
Анонсированный Федеральным агентством по туризму механизм предоставления услуги через социальный сертификат по данному направлению примерно идентичен во всех регионах страны.
Более подробно рассмотрим его на примере Московской области как субъекта Российской Федерации, получившего наибольшую поддержку из федерального бюджета и первым начавшего реализацию проекта, который на территории Подмосковья разбит на три этапа.
В первом этапе, проходившем в июне 2022 года, приняли участие учащиеся 40 школ области, реализующих программу «Умные каникулы». Они посетили города Дмитров и Сергиев Посад, славящиеся своими историческими традициями и памятными местами. Особенностью первого этапа
является то, что здесь предусмотрены только групповые посещения. Учащиеся, среди которых в рамках программы произведен отбор, продолжают школьное обучение, но в последующем в рамках летнего отдыха в лагере в игровой форме обучаются дополнительным предметам и в плане развития посещают различные культурные институции (музеи, театры и т.д.).
На втором этапе, прошедшем в июле текущего года, были организованы, в отличие от первого, индивидуальные туры по историческим местам Московской области.
Третий этап (сентябрь 2022 года) предусматривает организацию групповых и индивидуальных туров с экскурсионными программами и проживанием в комфортных условиях.
Следует отметить, что пилотный проект 2022 года охватывает значительно больший контингент обучающихся, чем это реализовывалось в рамках предыдущей программы - «Больше, чем путешествие» (2021 год), кото-
рая была ориентирована в основном на участников определенных объединений и движений.
Сама процедура предоставления услуги не представляется сложной. Родители (законные представители) участников проекта подают заявку на получение социального сертификата в личном кабинете на портале «Госуслуги». Необходимыми параметрами для ее заполнения являются:
• цель обращения;
• подходящий случай;
• категория заявителя;
• кто подает заявление;
• способ обращения.
Предоставление копий каких-либо
документов условиями оформления социального сертификата не предусмотрено, поскольку все необходимые сведения в дальнейшем проверяются по системе межведомственного электронного взаимодействия с органами ЗАГС и Министерством образования Московской области. В случае наличия уже действующего социального сертификата подача заявления невозможна. Если заявка удовлетворяет всем требованиям, то формируется социальный сертификат, который автоматически фиксируется Министерством культуры и туризма по Московской области и отражается в личном кабинете родителя (законного представителя) учащегося на портале «Госуслуги». После подтверждения сертификата родители (законные представители) учащихся в течение пяти календарных дней выбирают туристский продукт и подписывают договор с туроператором. Таким образом получение услуги путем оформления социального сертификата реализуется на практике.
В Республике Башкортостан социальные сертификаты в области дет-
ского туризма распределены по линии Государственного комитета Башкирии по туризму. Реализация проекта охватывает период с апреля по декабрь 2022 года. Поставщиками услуг являются операторы, входящий в Единый федеральный реестр туроператоров, при этом как требование выдвинута страховая ответственность туроператоров не менее чем на 500 тыс. рублей (всего их на территории 41, из них примерно четверть готовы оказать социальные услуги в рамках пилотного проекта). Проект охватывает около 11 тысяч участников, которым предлагаются познавательные и краеведческие экскурсии как в летнее время, так и в межсезонный период.
Социальный заказ в Челябинской области путем предоставления социального сертификата охватывает победителей и призеров творческих, спортивных и интеллектуальных мероприятий различного уровня (от международных до муниципальных). Правом получения социального сертификата пользуются учащиеся, занесенные в модуль «Сетевой город. Образование». Экскурсионное обслуживание охватывает города Южного Урала - Челябинск (посещение исторического музея, центра исторического наследия Южно-Уральской железной дороги, информационного центра атомной отрасли и др.), Златоуст (посещение оружейного центра «АиРовка», который представляет исторические ремесла рудокопов, кузнецов и оружейников, горного парка имени П.П. Бажова, национального парка «Таганай» и др.), Магнитогорск (посещение парка отдыха «Лукоморье», цехов магнитогорского металлургического комбината).
В Красноярском крае пилотный проект охватывает 7,5 тыс. участни-
ков. Экскурсионное обслуживание учащихся, оформивших социальный сертификат, разбито на несколько сроков и предполагает знакомство с природным парком «Ергаки», национальным парком «Красноярские столбы», фанпарком «Бобровый лог», мараловодческими фермами и пасеками - всего 28 маршрутов, 20 из которых соответствуют номиналу социального сертификата, а восемь продуктов предполагают доплату от 1100 до 8000 рублей. Каждый школьник может получить только один сертификат и отправиться в один тур, независимо от его стоимости.
Для предотвращения фактов нецелевого использования бюджетных средств, повышения эффективности их использования, минимизации воз-
можных рисков Правительством Российской Федерации предусмотрено осуществление контроля. Контрольные функции за соблюдением регионами условий предоставления субсидий возложено на Федеральное агентство по туризму. Ответственность за достоверность представляемых в агентство сведений возлагается на субъекты Российской Федерации, которыми в государственной информационной системе «Электронный бюджет» размещаются отчеты о расходах бюджета на предусмотренные условиями предоставления субсидии цели (экономический показатель) и отчеты о достигнутом значении результативности в рамках использованной субсидии (показатель социальной эффективности).
ЛИТЕРАТУРА и ЭЛЕКТРОННЫЕ РЕСУРСЫ
1. Мухлынин И.В. Социальный заказ, социальный сертификат: новации оказания государственных услуг// Финансы. 2022. № 5. С. 24-29.
2. Официальный сайт «Государственные программы Российской Федерации». URL: spending. gov.ru>gp/ (дата обращения: 03.01.2022).
3. Официальный сайт Министерства финансово РФ. URL: minfin.gov.ru/ru/ (дата обращения: 01.08.2022).
4. Официальный сайт Федерального агентства по туризму. URL: https://tourism.gov.ru/ (дата обращения: 01.08.2022).
5. Постановление Правительства РФ от 19.11.2020 № 1891 «О порядке формирования государственных социальных заказов на оказание государственных услуг в социальной сфере, отнесенных к полномочиям федеральных органов государственной власти, о форме и сроках формирования отчета об их исполнении» (вместе с Правилами формирования государственных социальных заказов на оказание государственных услуг в социальной сфере, отнесенных к полномочиям федеральных органов государственной власти).
6. Постановление Правительства РФ от 30.12.2021 № 2577 «Обутверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при реализации комплекса мер, направленных на повышение доступности и популяризацию туризма для детей школьного возраста».
7. Распоряжение Правительства РФ от 30.12.2021 № 3989-р «О распределении субсидий, предоставляемых в 2022 году в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при реализации мер, направленных на повышение доступности и популяризацию туризма для детей школьного возраста».
8. Роль финансовой системы в обеспечении развития государства: отечественный и зарубежный опыт: монография / под ред. О.В. Макашиной. М.: Русайнс, 2022.
9. Указ Президента РФ от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года».
10. Федеральный закон от 13.07.2020 № 189-ФЗ «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере».
11. Шутилина Н.В. Оценка удовлетворенности потребителей в индустрии гостеприимства // Материалы VI Междунар. науч.-практ. конф. «Инновации в управлении ассортиментом, качеством и безопасностью товаров и услуг» (Львов, 6 декабря 2018 г.). Львов: Растр-7, 2018. С. 271-273. URL: https://tourlib.net (дата обращения: 03.01.2022).
