ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОЦИАЛЬНЫЙ ЗАКАЗ И ЕГО АПРОБАЦИЯ В СФЕРЕ РАЗВИТИЯ ИНДУСТРИИ ТУРИЗМА Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

УДК 369:338.48

А.В. ФРЫГИН

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОЦИАЛЬНЫЙ ЗАКАЗ И ЕГО АПРОБАЦИЯ В СФЕРЕ РАЗВИТИЯ ИНДУСТРИИ ТУРИЗМА

Рассматриваются проблемы внедрения новых инструментов и механизмов повышения эффективности и качества оказания государственных услуг в сфере туристской индустрии. Через призму социального заказа анализируются условия и факторы, способствующие проведению реформ в системе управления туристским потенциалом регионов. Целью предлагаемых изменений является повышение качества и доступности услуг туристской направленности за счет привлечения к их оказанию негосударственного сектора экономики и создания здоровой конкурентной среды. Апробация социального заказа в области туриндустрии показывается как инструмент оплаты услуг организаций, привлеченных к их оказанию через механизм социального сертификата. Ключевые слова: социальный заказ, экономический и социальный эффект, национальный проект, государственная (муниципальная) услуга, мониторинг, оценка качества, социальный сертификат.

The problems of introducing new tools and mechanisms to improve the efficiency and quality of public services in the tourism industry are considered. Through the social order system, the conditions and factors contributing to the implementation of reforms in the management system of the tourist potential of the regions are analyzed. The purpose of the proposed changes is to improve the quality and accessibility of tourist-oriented services by attracting and providing them to the non-state sector of the economy and creating a healthy competitive environment. The approbation of a social order in the field of the tourism industry is a tool for paying for the services of organizations involved in their provision through the mechanism of a social certificate. Keywords: social order, economic and social effect, national project, state (municipal) service, monitoring, quality assessment, social certificate.

Эффективность деятельности любой системы, в том числе и туристской индустрии, зависит от множества факторов, среди которых одно из главенствующих мест занимают вопросы финансового обеспечения. Средства бюджетов всех уровней являются одним их основных источников финансирования отрасли. Формируемые на основе программно-целевых методов, они составляют базовую основу как целепо-лагания, так и денежного обеспечения сферы туризма [2]. Свод государствен-

© Фрыгин А.В., 2021

ных программ РФ, региональных и муниципальных программ представляет собой исчерпывающий перечень проводимых мероприятий.

В то же время имеющиеся способы и формы аккумулирования и выделения бюджетных средств не являются гарантией их эффективного расходования и достижения предусмотренных целей и задач. Другими словами, экономический эффект (экономия при осуществлении закупочной деятельности, использование бюджетных ассигнований в соответствии с их целевым назначением) не всегда коррелирует с

эффектом социальным, который предусматривает, а в области туризма, пожалуй, в первую очередь, степень удовлетворенности конечного потребителя объемом и качеством оказанных услуг.

В целях преобразования бюджетных средств в конкретные стимулы развития туристской индустрии, более полного использования имеющегося потенциала отрасли необходимы новые подходы к определению принципов и методов финансового обеспечения отрасли, отвечающие запросам и требованиям конечного получателя услуг [3].

Одним из таких нововведений, призванных дать толчок развитию современных подходов, является социальный заказ. Принятый в 2020 году Закон о социальном заказе [8] продолжает реформу бюджетной сети, проводимую с 2010 года, и направлен на повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг за счет привлечения негосударственного сектора к их оказанию.

Государственный (муниципальный) заказ представляет собой документ, определяющий показатели качества оказания услуг, их натуральный объем в количественном выражении, категории потребителей услуг и гарантии их получения, порядок отбора исполнителя.

В 2021-2024 годах Закон реализуется в режим апробации. При этом его целями являются:

• улучшение условий для оказания государственных услуг некоммерческими организациями, в том числе с привлечением частного сектора;

• усиление конкуренции при выборе негосударственных исполнителей услуг, повышение их заинтересованности в проводимых мероприятиях;

• увеличение охвата услугами и доступа к услугам социального характера населения независимо от возраста и места проживания;

• повышение качественных показателей, характеризующих оказанные услуги;

• рост удовлетворенности граждан оказанием государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере.

Следует отметить, что социальный заказ является новым способом оказания государственных (муниципальных) услуг. Действующие способы, сформированные более 10 лет назад, представляют собой государственные (муниципальные) задания, доводимые в обязательном порядке до бюджетных и автономных учреждений в соответствии с утвержденными нормативами затрат на единицу услуги, и являются неконкурентной формой оказания услуг.

Социальный заказ призван реализовать конкурентные способы оказания услуг. Он применяется в двух формах: путем проведения конкурса (при распределении объема услуги может быть проведен между государственными и негосударственными организациями или только между государственными организациями) или выдачи сертификата (в случае выбора исполнителя услуги самим потребителем, при этом возможность использования должна быть предусмотрена соответствующим нормативным правовым актом).

Новации Закона предусматривают единый подход к финансовому обеспечению оказания бюджетных услуг независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, характеризуют применение новых конкурентных способов оказания бюджет-

ных услуг, публично определяют количество оказываемых услуг, разграничивают ответственность за их оказание (неоказание) [1].

Органами государственной власти РФ и субъектов РФ в целях реализации социального заказа разрабатываются мероприятия по нормативно-правовому регулированию, коммуникационной поддержке, отбору испол-

Содержание социального заказа предусматривает наименование социальной услуги, оказываемой гражданам бесплатно за счет средств бюджета, ее объем, качество способ и место ока-

нителей услуг, а также мониторингу, оценке результатов оказания услуг и показателям эффективности на основе пофакторной модели.

Социальный доход как новый инструмент управления и повышения эффективности и качества оказания государственных услуг в социальной сфере предусматривает несколько этапов (рис. 1).

зания. По итогам выполнения социального заказа уполномоченным органом должен ежегодно формироваться отчет. Структура показателей социального заказа представлена в таблице.

Структура показателей социального заказа

Целевой результат Тип индикатора Показатель Базовая величина Целевой ориентир Ответственный исполнитель

Улучшение условий для оказания услуг некоммерческими организациями Процесс Общее количество некоммерческих организаций, оказывающих услуги в отраслях социальной сферы, которым предоставляется государственная поддержка (обучение, налоговые льготы и другие виды поддержки), ед.

Итоговый результат Количество некоммерческих организаций на территории субъекта РФ, оказывающих услуги в социальной сфере, выбранных для апробации, ед.

I этап II этап III этап IV этап V этап VI этап

Проведение Определение Формирование Определе- Оказание Отчет, кон-

самообсле- целевых по- социального ние испол- услуг ис- троль, оцен-

дования казателей, заказа и выбор нителей полнителем, ка эффектив-

(анализ сло- плана их до- способа органи- услуг мониторинг ности

жившейся стижения зации оказания исполнения

системы) услуг

Рис. 1. Этапы формирования и реализации социального заказа

Поскольку реализация Закона о социальном заказе осуществляется в настоящее время путем совместных действий органов государственной власти федерального и регионального уровня, на 2021 год определены субъекты РФ, участвующие в апробации, по отдельным отраслям сформированы рабочие группы на основе горизонтального распределения полномочий между участниками, сформированы и опубликованы социальные заказы, определено количество граждан, получающих социальные гарантии [5].

В число отраслей, отобранных для апробации новых инструментов повышения эффективности и качества оказания государственных услуг в социальной сфере через систему социального заказа, вошла и индустрия туризма.

Основой взаимоотношений участников системы призван стать национальный проект «Туризм и индустрия гостеприимства», предусматривающий три основных направления: развитие туристской инфраструктуры, повышение доступности туристских услуг (федеральный проект), совершенствование управления в сфере туризма [7].

Взаимодействие федеральных

структур с регионом, участвующим в апробации социального заказа в сфере туризма, включает несколько этапов:

• разрабатывается нормативно-правовая база, определяются институциональные меры, направленные на повышение качества оказания услуг и рост конкуренции в отрасли, устанавливаются показатели, измеряющие запланированные эффекты апробации;

• определяются взаимосвязь бюджетного процесса, принятого в субъекте РФ с учетом его регио-

нальных особенностей и формирования (исполнения) социального заказа, и порядок размещения информации на Едином портале бюджетной системы, при этом методическую поддержку оказывает Министерство финансов РФ;

• формируется задание подведомственным органам власти;

• дорабатывается система мониторинга исполнения социального заказа и достижения утвержденных результатов;

• проводится независимая оценка достижения результатов апробации и общественное обсуждение доклада по итогам оценки.

В качестве инструмента социального заказа в сфере развития индустрии туризма выбран социальный сертификат. Он представляет собой именной документ, удостоверяющий право потребителя услуг (его законного представителя) выбрать исполнителей услуг для их получения в определенном объеме, на определенных условиях и определенного качества. Исполнителю услуг в этом случае гарантируется финансирование или возмещение из бюджета затрат, связанных с оказанием услуги.

Взаимодействие между органами государственной власти федерального и регионального уровня осуществляет Федеральное агентство по туризму, при этом каждой из структур (финансовому органу, органу в сфере информатизации, уполномоченному органу и т.д.) определены свои задачи и функции. Определена также система взаимодействия государственных органов с исполнителями и потребителями услуг и с общественными институтами (представлены в виде схем на рис. 2-4).

Взаимодействие государства с исполнителями услуг

Личный жабикет исголюгтепд услуг

Форттронхие схедеютиоб открытости исголхкге леи устуг

Псвача исполнителями уснут ишж ю ютючекие I реестр исполнителей услуг

Ведение спрахочмткох с перечти

ислолюсклей услуг к _ перечне« усжуг_

Заключит догохора меаду исполнителем услуг к потребителе« услуг

Официальный сайт

.1*4 ЧЩГ.1Н4 г*>0ЛЦ'КТвгкикч Си.*? ьли*)

www.bus.nov. ГЦ

Публ икания «еяедаи об открытости ксголнителх услуг ю официальном сайге

Обеспечит проведения оценки кспопхитетй услуг к ошишик №П услуг

«Электр нньш бюджет»

Информацией на л система, ^ обеспечивающая формирование

реестра исполнителей упуг "V. ¿(^

ВгаимсвейсттиесЕПГУ: псиучект заягокисполюггелей услуг, юлрахлекие уведомлений

Монитор к№ предоставление кепеч кителями услуг ашшх, псатхерждакиих ашиок услугк

Ведем» реестра 1С по л кителей услуг: отражение инфермаюиоб объемах услуге рамках предъявленных ис потките лю услуг сертификатов

Втаимсвействге с реестрсм потребителей услуг: по луче ю« данных о выбранных гс по пик тел*« услуг, объемах ока; ываемых услуг, договорах и актах тсполхктелл услуг

Регионалънаяинформационкаясистема в сфер бюджетных прею отношений или ВРрЗТ «Электр нкый бюджет»

Фсрмирохание бетаекжкых рамочных соглашений

Формирован« ккхжашгаикнш реестра сертификатов йечт фдааиоов ото обеспечения соглашения о предостилекиисубгивии, таюоочкнеге) с к: пол кителем услуг

Формирохамт стстов об кс полке кии соглашений

Оплата соглаиккий

С

Реестр »добросовестных к: полните тек услуг

Ратгешек» тфермахши о реестрах кполхитеяей услуг го социальному сертификату ка ЕПК

Лестр соглашений о предоставлении субсидий

Рис. 2

Взаимодействие государства с потребителями услуг

Личш.1Й каГимгг гас потреби! еля услуг У1сп У™ I

8US.G0V.RU

I Енфсрмэшктнэи систола, я

□Я еспечнвзкщяя ведение реестре ! \ потрейгкаей услуга сфере торизма

Р®гнокныш инф^ршшоьшая [__]

снстша в сфере Рюджегкык ■ > * правоотношений 1 1 —I

Взаимодействие с ЕПГУ: РП:

• включение информации о потребителях услуг,

• получение заявлении потребителей признанных получателями услуга, контроль

услуг, направленле ооратяых непревышения ооьема оказания услуги;

уведомлении; « формирование сертификата:

• получение информации « включение информации о выбранном

о выоранном потреолтелеы услуг исполнителе услуг,

исполнителе услуг « информационное взаимодействие с реестром

Формлрова кие реестра сертификатов. нсполшггелей1 передача информации о выбранном исполнителе услуг, объеме

данных об изменении суммы реестра услуги

Форллфование социальных заказов, включаюшж объемы оказания услуг

Постановка на учет принимаемых обязательств на основании обшей суммы реестра сертификатов

Рис.3

о

к &

В целях формирования лучших практик реализации Закона о социальном заказе в сфере индустрии туризма отобран ряд пилотных субъектов РФ, реализующих направление «Доступность и популяризация туризма для детей школьного возраста».

В частности, в Московской области региональным комитетом по туризму разработан и действует Порядок предоставления субсидий организациям, осуществляющим в качестве туроператора оказание услуг по экскурсионному обслуживанию организованных групп несовершеннолетних туристов по туристским маршрутам Подмосковья, связанных с народно-художественными промыслами. Планируемая численность участников пилотного проекта (учащихся 5-9-х классов) на 2021 год составляет 80 тыс. человек, или свыше 18% от общего количества учащихся 5-9-х классов (428,2 тыс. человек). Предварительный объем регионального софинансирования составит около 100 млн руб. При этом 19 предприятий, расположенных на территории области, которые входят в состав туристских потоков, представляют более 60% видов промыслов всей страны.

В рамках информационного направления разработан брендбук, организовано участие в выставках «Ладья», «Медиана», «Путешествуй». Совместно с Министерством образования предприятия, представляющие народно-художественные промыслы, включены в список рекомендованных для экскурсионного посещения школьными экскурсионными группами.

Схема взаимодействия участников пилотного проекта представлена на рис. 5.

Аналогичное направление туристской деятельности разработано в Тюменской области, где получателями услуги являются победители и призеры областных конкурсов краеведческой и патриотической направленности среди школьников 5-9-х классов. Для них разработаны детские маршруты «Тобольск - историческая столица Сибири», «Черное золото Сибири», «Романовы в Сибири» и др., предлагаются открытые уроки и профориентацион-ные программы.

Туристский продукт предусматривает экскурсионную программу с посещением объектов показа, трансфер, питание и проживание в отеле. Определены принимающие туроператоры: ООО «Тюмень зарубежтур» и ООО «Трэвел».

Апробация Закона о социальном заказе в сфере туриндустрии осуществляется и в Калининградской области, где целевыми группами также являются учащиеся 5-9-х классов. Участникам проекта предлагаются перемещение на автобусе туристского класса, обзорные экскурсии, питание и размещение в гостинице. Целевые показатели включают обслуживание 6 тыс. обучающихся ежегодно, период оказания услуги - с 15 сентября по 15 мая, общий объем финансирования - 42 млн руб.

Подводя итоги первых шагов реализации механизма социального заказа, необходимо отметить, что совершенствование форм и методов государственного финансирования индустрии туризма является насущной необходимостью современного развития отрасли. При этом требуется четкое определение задач и понимание желаемых результатов. Создание гибкой модели управления отраслью с учетом ограниченных возможностей бюджетов

Туризм

Целевые показатели, достижение которых может быть обеспечено в рамках реализации проекта

Национальный проект «Туризм и индустрия гостеприимства»

Федеральный проект «Повышение доступности туристских продуктов»

Результат 1.1.Разработан и реализуется комплекс мер,

направленный на повышение доступности и популяризацию туризма для детей школьного возраста

Целевой показатель (тыс. чел.)*

2022 - 300

2023 - 300

2024 - 300

Общая модель взаимодействия участников системы

Граждане

Реестр получателей услуг:

Г -

Обучающиеся основного общего образования (5-9 классы)

Государство

Уполномоченный _орган_

Финансовый орган

Федеральное казначейство

Туристский продукт*

Площадка

для диалога

Реестр исполнителей услуг:

Туроператоры

Организации, оказывающие туристские услуги

Соглашение о предоставлении субсидии

ъ

со к х ^ I- I

го го £ т

о 9-

5-е-

Исполнители услуг

* При условии софинансирования из федерального бюджета на уровне не более 70%

* Продолжительность не менее одно ночи Стоимость не более 7 тыс. рублей

Рис.5

всех уровней, адаптация участников к изменяющимся условиям в процессе практического применения новых инструментов оказания государственных (муниципальных) услуг, выбор и разработка стратегии должны быть включены в единую систему мероприятий, представленную по необходимости в виде нескольких основных блоков [4].

Процедура реализации механизма социального заказа через определен-

ные действующим законодательством способы (выдача социального сертификата, отбор путем проведения конкурса) должна обладать системой обратной связи, позволяющей проводить доработку выбранных мер, их корректировку, а в необходимых случаях и замену. Это станет важным фактором, позволяющим адаптировать существующие модели под изменяющиеся условия.

^Ш ЛИТЕРАТУРА И ЭЛЕКТРОННЫЕ РЕСУРСЫ

1. Актуальные проблемы функционирования финансовой системы России: монография/ под ред. О.В. Макашиной. М.: Кнорус, 2021.341 с.

2. Зигерн-Корн Н.В. Теоретическое обоснование государственной политики пространственного развития сферы туризма // Вестник Московского государственного областного университета. Серия «Естественные науки». 2019. № 2. С. 30-39.

3. Путрик Ю.С., Ефимова Г.Н. Экскурсия как фактор сохранения и использования наследия: нормативно-правовой аспект//Вестник РМАТ. 2020. № 1. С. 129-133.

4. Солянникова С.П. Ответственная бюджетная политика в условиях высокого уровня неопределенности: правила разработки и критерии оценки // Инновационное развитие экономики. 2016. № 3 (33). С. 91-96.

5. Сайт Министерства финансов РФ. URL: minfin.gov.ru/ru/ (дата обращения: 08.09.2021).

6. Сайт Комитета по туризму Московской области. URL: tourism.mosreg.ru (дата обращения: 08.09.2021).

7. Распоряжение Правительства РФ от 05.05.2018 № 872-р «Концепция федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (20192025 годы)"».

8. Федеральный закон от 13.07.2020 № 189-ФЗ «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере».