CC BY
725
Социальное обеспечение и правовая защита детей
АЗАРОВА Елена Герасимовна,
ведущий научный сотрудник отдела законодательства о труде и социальном обеспечении ИЗиСП, кандидат юридических наук
В Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 — 2017 гг. (далее — Стратегия 2012— 2017 гг.), утвержденной Указом Президента РФ от 1 июня 2012 г. № 761, дана объемная картина положения детей в современной России. В частности, отмечается, что масштабы и острота существующих проблем еще далеки от окончательного решения, а интересы будущего страны требуют принятия неотложных мер для улучшения положения детей и их защиты. В полной мере сказанное относится и к социальному обеспечению.
Основным международным актом, посвященным детям, является Конвенция ООН о правах ребенка от 20 ноября 1989 г. Для целей Конвенции ребенком является каждое человеческое существо до достижения 18-летнего возраста, если по закону, применимому к данному ребенку, он не достигает совершеннолетия ранее (ст. 1). Во всех действиях в отношении детей независимо от того, предпринимаются они государственными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, судами, административными или законодательными органами, первоочередное внимание уделяется наилучшему обеспечению интересов ребенка (ч. 1 ст. 3 названной Конвенции). Государственная поддержка и защита семьи, материнства, отцовства и детства признаются конституционными ценностями России как социального государства. Конституция РФ
в ст. 39 гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в других случаях, установленных законом.
Подчеркнем, что в Стратегии 2012—2017 гг., как в Конвенции о правах ребенка и в Конституции РФ, сделан акцент на необходимости решений и действий в отношении именно каждого ребенка, нуждающегося в конкретном благе. Это требование не допускает установления очередности получения социальных благ, возможности их предоставления в избирательном порядке, например в процентном отношении ко всем нуждающимся, в зависимости от финансовых возможностей страны или региона, путем выделения квот и др. Согласно международным и конституционным требованиям каждый ребенок вправе своевременно получать все необходимые для него блага социального обеспечения, которые сами по себе либо в совокупности со средствами родителей (семьи) достаточны для удовлетворения его жизненных потребностей. При этом меры социального обеспечения должны гармонично сочетаться с развитием в интересах детей и лиц с семейными обязанностями многих других отраслей законодательства.
Представляется очевидным, что права детей в сфере социального обеспечения следует рассматривать не только как безотносительную ценность, но и как одну из гарантий реализации их права на жизнь. Государства-участники признают, что каждый ребенок имеет неотъемлемое право на жизнь (ч. 1 ст. 6 Конвенции о правах ребенка). Они обеспечивают в максимально возмож-
ной степени выживание и здоровое развитие ребенка (ч. 2 ст. 6 названной Конвенции). Как уже отмечалось, Конвенция называет ребенком человеческое существо до достижения им 18-летнего возраста. Там же говорится, что ребенок ввиду его физической и умственной незрелости нуждается в специальной охране и заботе, включая надлежащую правовую защиту, как до, так и после рождения. Поэтому необходимо учитывать потребности и интересы также и не родившегося человеческого существа. При таком понимании ребенка его правовая защита и социальное обеспечение начинаются, как требует Конвенция, задолго до его рождения — в виде предоставления необходимых благ беременной женщине и, более того, в виде охраны труда и здоровья не только женщин и мужчин, но и детей — как потенциальных родителей. В современной медицине диагностические и лечебные методы могут применяться и применяются непосредственно на организме плода. Поэтому, как полагают представители медицинской науки, разногласия специалистов по вопросу, является ли плод (ребенок до рождения) человеком, должны быть преодолены в пользу «пло-да-ребенка-человека». Предлагается законодательно определить понятие плода-пациента, установить для него научно обоснованные гарантии права на адекватную медицинскую помощь, закрепить право родителей (матери) быть законными представителями такого пациента в осуществлении его прав1. Очевидно, что предлагаемый подход плодотворен не только с точки зрения правовой защиты человеческого существа как пациента. Речь могла бы идти также и о претензиях со стороны общества и семьи к беременной женщине, не соблюдающей рациональ-
1 См.: Баранов А. А, Лапин Ю. Е. Концепция законопроекта «Об охране здоровья детей в Российской Федерации» // Медицинское право и этика. 2003. № 3.
ный режим вынашивания ребенка и тем самым нарушающей его право на жизнь и охрану здоровья; к организации, где она работает, не обеспечивающей охрану ее труда; к органам социальной защиты, не предоставляющим беременным женщинам необходимых социальных услуг, например в виде их помещения в кризисный центр и т. п.
О реальном положении детей, наличии и остроте детских проблем можно судить по данным статистики, социологических исследований, государственных докладов, докладов Уполномоченного по правам человека и др. Как отмечается в Стратегии 2012—2017 гг., только за 10 последних лет численность российских детей сократилась более чем на 6,5 млн — с 31,6 до 25 млн. Там же говорится, что по данным Росстата в 2010 г. среди детей в возрасте до 16 лет доля малообеспеченных превышала среднероссийский уровень бедности. В наиболее уязвимом положении находятся дети в возрасте от полутора до трех лет, дети из многодетных и неполных семей, дети безработных родителей, дети-инвалиды, сироты, в том числе социальные2.
Ярким интегральным показателем условий жизни, развития и социального обеспечения детей является состояние их здоровья. На XVI Конгрессе педиатров России «Актуальные проблемы педиатрии» (2012) были приведены следующие цифры. Каждый десятый ребенок рождается недоношенным или имеет при рождении низкий вес. Ежегодно до 38% детей рождаются больными или заболевают в период новорож-денности. С 2000 г. общая заболеваемость детей в возрасте до 14 лет увеличилась на 26,6%, а в возрасте 15— 17 лет — на 97,8%. С требованиями школьных образовательных про-
2 Проблемы каждой из этих категорий детей имеют свою специфику и нуждаются в
самостоятельном исследовании. Подробнее см.: Азарова Е. Г. Социальное обеспечение детей: теоретические подходы. М., 2012.
грамм в полном объеме справляются не более 10% детей. Около 30% детей старшего подросткового возраста ограничены по состоянию здоровья в выборе профессии и трудоустройстве, до 30% юношей в возрасте 17 лет признаются негодными к военной службе. Более 40% подростков имеют заболевания, которые в дальнейшем могут ограничить возможность реализации репродуктивной функции. На состояние детского здоровья, как говорилось на Конгрессе, влияют условия и образ жизни детей: социально-экономические и школьные факторы, характер и качество питания и др.
Бедственное положение детей осознается и озвучивается. На протяжении последних 20 лет в многочисленных официальных документах — программах, национальных планах, концепциях, Стратегии 2012—2017 гг. не только назывались причины бедности детей и семей с детьми, сокращения рождаемости, плохого здоровья родителей и детей, но и предлагались разносторонние конкретные и значимые меры по исправлению сложившегося положения, многие из которых так и не были реализованы.
Несмотря на отдельные существенные решения, принятые в интересах детей, в развитии законодательства отчетливо проявилась и противоположная тенденция. Снижались ранее установленные для детей социальные гарантии, умалялись уже приобретенные ими права3, ответственность за социальное обеспечение детей передавалась с федерального на региональный или муниципальный уровни, сокращалось финансирование социальной политики или оно было заведомо недоста-
3 Были снижены размеры ежемесячных пособий на детей и ужесточены условия их предоставления. Изменились в худшую сторону правила исчисления пособий по беременности и родам, по временной нетрудоспособности и по уходу за детьми, были монетизированы социальные льготы для детей-инвалидов и т. п.
точным и др. Известны случаи выхода беременных женщин на акции протеста в связи с изменением правил исчисления пособий по беременности и родам, приведшим к сокращению размеров соответствующих страховых выплат, голодовок родителей из-за невозможности устроить детей в детские дошкольные учреждения и т. п. СМИ ежедневно обращаются к населению за материальной поддержкой детей, умирающих без дорогостоящей медицинской помощи, которая для семьи непосильна и по разным причинам не оказывается бесплатно. Тысячами исчисляются ежегодные отказы женщин от новорожденных детей в родильных домах. В России только по официальным данным производится в год около 1 млн абортов4.
Государство признается в ограниченности возможностей социального обеспечения маленьких россиян, открыто допуская их массовое иностранное усыновление, перед которым дети, лишенные попечения родителей, в силу своей беспомощности и незрелости беззащитны. При этом они лишаются российского гражданства и попадают в чужую для них среду5. В течение длительного времени разрешалось прерывание беременности на больших ее сроках по многочисленным официально установленным социальным показаниям: многодетность, неполнота семьи, наличие в семье ребенка-инва-лида, безработица одного из родителей, отсутствие надлежащего жилья, малообеспеченность семьи и т. д. Сейчас сохранилось лишь одно социальное показание для отказа от рождения ребенка при большом сроке беременности — факт изнасилования,
4 Частные клиники соответствующей информации не дают. По экспертным оценкам реальное число абортов составляет 5—6 млн в год. См.: Интервью с Е. Мизулиной. В России налажен бизнес на абортах // Известия. 2012. 23 июля.
5 Подробнее см.: Сидорова Т. Кому и зачем нужны наши дети // Правда. 2012. 26 апр.
хотя все названные выше факторы неблагополучия существуют и сегодня, а дети из таких семей, как отмечалось, наиболее уязвимы.
Необходимость кардинального улучшения качества жизни детей, в том числе за счет социального обеспечения, дальнейших реальных действий в их интересах, равно как и научных исследований в этой сфере, не требует особых доказательств6.
Правовая защита и социальное обеспечение ребенка начинаются с предоставления защиты и необходимых благ беременной женщине. Право ребенка на жизнь и на охрану здоровья плохо совместимы с работой матери во время беременности7.
6 О конкретных проблемах и предложениях по совершенствованию законодательства о социальном обеспечении детей см., например: Корсаненкова Ю. Б. Проблемы совершенствования законодательства о ежемесячных пособиях на ребенка // Трудовое право. 2008. № 3; Она же. Правовая защита семьи, материнства и детства в социальном обеспечении России // Вопросы ювенальной юстиции. 2009. № 6; Гусева Т. С. Социальное обеспечение семьи, материнства, отцовства и детства в России: теоретические и практические проблемы. Пенза, 2011; Герасимов В. Н. Правовая и социальная поддержка семей с детьми-инвалидами // Социальное и пенсионное право. 2011. № 3; Он же. Проблемы современных многодетных семей в России: сравнительный анализ с законодательством стран ЕС // Российская юстиция. 2011. № 2; Он же. Новые гуманитарно-правовые технологии решения проблемы воспитания детей в неблагополучных семьях // Семейное и жилищное право. 2011. № 5; Азарова Е. Г. Указ. соч.; Захаров М. Л. Социальное страхование в России: прошлое, настоящее и перспективы развития (трудовые пенсии, пособия, выплаты пострадавшим на производстве). М., 2013.
7 Риск спонтанного прерывания беременности в течение ее первых десяти недель приблизительно в 10 раз выше, чем в течение последующего периода. Особо уязвимы третья — шестая недели беременности, когда образуются зачатки органов и систем плода, а неблагоприятные факторы могут привести
В перспективе все беременные женщины, в том числе и не состоящие в трудовых отношениях, в особенности несовершеннолетние, должны получать пособие по беременности, причем с максимально раннего ее срока. Уже сегодня необходимо существенно расширить права учреждений здравоохранения на выдачу листка нетрудоспособности на весь период беременности — по состоянию здоровья женщины, по условиям ее труда либо по рекомендации врача в интересах ребенка.
Оптимальным продуктом питания в первый год-полтора жизни ребенка является материнское молоко, обеспечивающее адекватное развитие его организма при условии рационального питания кормящей женщины. Целесообразно ставить вопрос о предоставлении матери на весь период кормления ребенка грудью пособия по уходу за ним в большем размере, обеспечивающем, помимо прочих потребностей, ее качественное питание. Повышенный размер пособия мог бы стимулировать оптимальное кормление грудных детей.
Для детей раннего (ясельного) возраста жизненно необходимо постоянное присутствие взрослого, что исключает для последнего возможность какой-либо иной регулярной деятельности, в частности, оплачиваемого труда на условиях не только полной, но и неполной занятости. В соответствии с Трудовым кодексом РФ по заявлению женщины ей предоставляется отпуск по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. Однако страховым случаем признается уход за ребенком лишь в возрасте до полутора лет (ст. 7 Федерального закона от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»). Необходимо согласовать нормы законодательства о труде и социальном обеспечении, признав страховым случа-
к нарушению его дальнейшего развития, к различным врожденным уродствам.
ем уход за ребенком до достижения им трехлетнего возраста с выплатой соответствующего страхового обеспечения застрахованному лицу или его супругу (супруге). Аналогично следует продлить период выплаты этого пособия и лицам, не подлежащим обязательному социальному страхованию.
Наиболее массовым видом социальной поддержки бедных семей является ежемесячное пособие на ребенка, которое назначается в настоящее время в соответствии с региональным законодательством и составляет незначительную часть его официально установленного прожиточного минимума. Представляется, что федеральный законодатель не вправе самоустраниться от установления минимального стандарта ежемесячного пособия на детей в возрасте до 18 лет, по крайней мере для детей из многодетных и неполных семей.
Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации» был предусмотрен новый вид денежной помощи многодетным семьям в случае рождения третьего ребенка или последующих детей после 31 декабря 2012 г. Субъектам РФ рекомендовалось установить нуждающимся в поддержке семьям ежемесячную денежную выплату до достижения ребенком возраста трех лет в размере, соответствующем региональному прожиточному минимуму ребенка. Однако рекомендательный характер данной выплаты позволяет регионам с высокой рождаемостью ее не вводить, тем более что для них названным Указом не предусмотрено федерального софинансирования этих выплат8. Таким образом, семьи из разных регионов страны неправомерно оказываются в неравных условиях в зависимости от демографической обстановки в конкретной местности. Пред-
8 Такие выплаты будут производиться лишь в 50 субъектах РФ.
ставляется, что указанная выплата должна производиться всем многодетным семьям, имеющим детей указанного возраста, независимо от даты рождения и места проживания ребенка, а также без проверки нуждаемости семьи.
Анализ теории и практики социального обеспечения детей позволяет сформулировать следующее общее правило, которое можно положить в основу развития законодательства о социальных пособиях. Учитывая, что средней заработной платы должно быть достаточно для воспроизводства рабочей силы, включая подрастающее поколение, блага социального обеспечения в виде ежемесячных семейных пособий на детей следовало бы предоставлять в дополнение к заработной плате родителей в тех случаях, когда размеры семьи (число детей) превышают определенный стандарт. В настоящее время таким условным стандартом можно назвать семью с двумя детьми (при двух работающих родителях) или единственного работающего родителя с одним ребенком. Соответственно, ежемесячное пособие должно назначаться на третьего и последующих детей в полной, на второго и последующих детей — в неполной семье без проверки нуждаемости, в заявительном порядке. При таком подходе малообеспеченной семье ежемесячное пособие на ребенка возможно было бы предоставлять независимо от числа детей, в том числе и на одного ребенка, если у родителей (в неполной семье — родителя) низкая заработная плата или по объективным причинам она вообще отсутствует. Очевидно также, что размеры ежемесячных семейных пособий должны быть сопоставимыми со средствами, достаточными для удовлетворения потребностей ребенка (детей). Исходя из того что в настоящее время официальным минимальным стандартом выступает прожиточный минимум, установленный специально для детей, такое пособие на первых порах
могло бы составлять не менее 50% этого минимума.
Законодательство о социальном обеспечении детей должно развиваться лишь в направлении его улучшения, увеличения объема и повышения качества предоставляемых благ. В связи с этим необходимо рассмотреть вопрос о восстановлении утраченных прав на блага социального обеспечения или прежнего объема этих благ, а также не допускать в дальнейшем умаления уже имеющихся у детей прав.
Возможность реализации в обозримой перспективе названных выше и других многочисленных предложений по совершенствованию социального обеспечения детей и семей с детьми при всей их насущности и обоснованности вызывает большое сомнение в силу ряда причин. Назовем некоторые из них.
Дети, как отмечалось, нуждаются в специальной охране и заботе ввиду их физической и умственной незрелости. В связи с этим они не могут осознавать свои реальные нужды и потребности, формулировать и предъявлять требования к государству, отстаивать и защищать свои права и тем самым активно влиять на изменение законодательства в свою пользу. А без лоббирования его развития социальными группами, которые в этом нуждаются, шансы на значимые перемены очень малы.
Другой причиной недостаточного развития социального обеспечения детей следует признать то обстоятельство, что в обыденном представлении ребенок является не столько полноправным гражданином государства, полноценным членом общества, сколько членом малой социальной группы — семьи. Хотя семья признается основной ячейкой общества и естественной средой для роста и благополучия всех ее членов, в особенности детей, в то же время она существует автономно. Дети, как правило, живут с родителями, которые по собственному желанию и без какого бы то ни было согласования с го-
сударством или его разрешения произвели их на свет и тем самым приняли на себя ответственность за их судьбу. Поэтому в современном обществе, где многие взрослые люди бездетны, не желают, а зачастую и не могут себе позволить иметь детей, «детские» проблемы считаются частным делом семьи. Естественным является убеждение, что граждане должны соотносить потребность в детях или возможность их появления с наличием собственных финансовых и иных средств и условий, необходимых для их многолетнего содержания и воспитания.
Такой же позиции по существу придерживается и законодатель. Согласно ч. 2 ст. 38 Конституции РФ забота о детях, их воспитание — равное право и обязанность родителей. В семейном законодательстве конституционная обязанность заботиться о детях конкретизируется и как обязанность родителей их содержать. Социальное же обеспечение детей выступает в качестве материальной поддержки семьи в тех случаях, когда родители в силу объективных причин не располагают минимально необходимыми средствами для их содержания. В значительном числе случаев, например, когда речь идет об обеспечении ежемесячными семейными пособиями, материальная поддержка предоставляется после проверки нуждаемости, то есть при явной недостаточности собственных доходов семьи. Не принимается во внимание, что само наличие детей, а тем более многодетность даже при высокой заработной плате родителей нередко превращает семью сначала в малообеспеченную, а затем и в нищую. Соглашаясь с государственной позицией, добросовестные родители пытаются своими силами создать нормальные условия для жизни детей, в том числе и за счет интенсивной трудовой и бытовой нагрузок, ограничений в удовлетворении своих личных потребностей. В то же время миллионами исчисляются и родители, в основном
отцы, которые не только проживают отдельно от детей, но и уклоняются от уплаты на них алиментов.
В качестве причины недостаточного внимания к нуждам и потребностям детей можно назвать и их «невыгодность» для современного общества потребления. «Дни полной семьи как идеальной потребительской единицы сочтены», «корпорации осознали, что теперь есть два новых русла роста: во-первых, на развивающемся рынке одиночек и, во-вторых, в потворствовании разводам и концепции индивидуалистской свободы»9. Одиночки потребляют на 38% больше продуктов, на 55% больше электричества, на 61% больше газа, чем семьи из четырех человек. При разводе одна распавшаяся семья должна покупать два дома, два автомобиля, две стиральные машины, два телевизора. В США, например, число одиноких людей в возрасте от 25 до 34 лет, никогда не состоявших в браке, на 46% опережает состоящих в браке10. По данным ВЦИОМа у большинства россиян (93%) среди главных жизненных ценностей пока еще значится создание счастливой семьи и воспитание хороших детей. Однако образцы «красивой жизни», в том числе в массовой рекламе, приходят во все уголки страны и деструктивно влияют на традиционные семейные ценности. Двум людям, работающим на себя, без перспектив стабильности, сложно строить свое будущее вместе11. В России названные выше тенденции самым пагубным образом уже сказываются и на рождаемости, и на судьбе рожденных детей, и на социальном положении лиц с семейными обязанностями, особенно женщин, которые воспринимаются, в частности, работодателями как нежелательные работники.
Следует отметить и то, что жизнь, здоровье и благосостояние детей во
9 Владыкина Т. Если у Вас нет жены // Российская газета. 2012. 13 сент.
10 Там же.
11 Там же.
многом и напрямую зависят от соблюдения законодательства о труде. Нарушение его базовых положений также выступает своеобразной причиной невысокой эффективности социального обеспечения детей. Среди основных принципов регулирования трудовых отношений ст. 2 ТК РФ называет в соответствии с международными требованиями обеспечение права каждого работника на справедливые условия труда, в том числе отвечающие требованиям безопасности и гигиены; своевременную и в полном размере выплату справедливой заработной платы, обеспечивающей достойное человека существование для него самого и его семьи и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда.
Между тем на рождаемость отрицательно влияют: низкий денежный доход многих семей, отсутствие нормальных жилищных условий, тяжелый физический труд значительной части работающих женщин (около 15%), условия труда, не отвечающие санитарно-гигиеническим нормам, низкий уровень репродуктивного здоровья, высокое число прерываний беременности (абортов)12. Во многом все это — следствие прямого нарушения работодателями норм трудового законодательства об охране труда, в особенности женщин, и о справедливой его оплате, то есть тех принципиальных требований, которые отвечают интересам не только работников, но также их детей. Представляется необходимой разработка механизма возмещения Фонду обязательного социального страхования и Пенсионному фонду РФ, таких, например, расходов, которые они несут в связи с выплатой пособия по беременности и родам при патологии беременности, вызванной нарушением норм по охране труда жен-
12 См.: Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г. Утверждена Указом Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351.
щин, выплатой социальной пенсии и расходов на реабилитацию ребен-ка-инвалида, если инвалидность обусловлена неблагоприятными условиями труда матери, и т. п. Это не только увеличило бы финансовую базу для соответствующих выплат, но и в большей мере стимулировало бы работодателей к соблюдению законодательства об охране труда.
Что касается положения о справедливой заработной плате, об уровне оплаты труда, то его нарушает и сам законодатель, поскольку устанавливаемый им минимальный ее размер не только не соответствует его же собственному требованию об обеспечении достойного человека существования для него самого и его семьи, но не достигает даже физиологического прожиточного минимума, необходимого для удовлетворения потребностей хотя бы самого работника. Поставленная Стратегией 2012—2017 гг. задача сокращения бедности детей и обеспечения им минимального гарантированного дохода должна решаться прежде всего за счет установления механизма реализации положения ТК РФ о справедливой оплате труда. Без решения этого общего, но важного вопроса сфера социального обеспечения в силу ограниченности ее функций и средств не справится с проблемой детской бедности ни сейчас, ни в отдаленной перспективе.
Недостаточное развитие социального обеспечения детей обусловлено и тем, что при наличии в обществе конкурирующих интересов, многочисленных направлений бюджетного финансирования, закономерной ограниченности бюджетных возможностей государство не заинтересовано, а зачастую и не в состоянии принимать на себя значительные дополнительные так называемые расходные обязательства. На социальное обеспечение детей приходятся, как правило, остаточные средства. Иногда финансируются меры их социального обеспечения, представляющие внесистемные разрознен-
ные популистские акции, существенно не влияющие на материальное положение детей. В качестве примера можно назвать так называемый материнский капитал. Самоустранение государства в годы становления рыночной экономики от реальной ответственности за благосостояние детей привело к тому, что требуемое в настоящее время финансирование их должного социального обеспечения может быть выражено в суммах, сопоставимых с размерами консолидированного бюджета, а это делает проблему достойного существования всех детей объективно неразрешимой.
На качестве социального обеспечения детей сказывается эффект «семи нянек», у которых «дитя без глазу». Разносторонние интересы и потребности детей входят в сферу действия многих ведомств (органов и учреждений образования (в том числе органов опеки и попечительства), здравоохранения, социальной защиты населения, Пенсионного и иных внебюджетных фондов обязательного социального страхования, комиссий по делам несовершеннолетних, государственных органов законодательной и исполнительной власти разного уровня, муниципальных образований, а в необходимых случаях — судов, органов прокуратуры, уполномоченных по правам ребенка и по правам человека). В результате слабой координации своих действий они не справляются с задачей обеспечения счастливого детства каждому ребенку. Никто из них не берет на себя основную ответственность за благосостояние детей и отстаивание их интересов.
Значительно осложняет не только теоретическое исследование социальных прав детей, но и осуществление практических действий в их интересах комплексная отраслевая принадлежность предоставляемых им благ. Одно и то же благо может удовлетворять разные потребности ребенка. Так, дошкольные образовательные учреждения реализуют
его право на образование, но одновременно и на охрану здоровья. Они же, осуществляя уход и присмотр за детьми, предоставляют блага социального обеспечения. В последнее время были активизированы меры, направленные на предоставление услуг этих учреждений каждому нуждающемуся ребенку. Это привело к увеличению наполняемости групп и нагрузки воспитателей — с неблагоприятными последствиями для здоровья и воспитания детей. Родители зачастую отводят в детский сад заведомо больного ребенка с очевидными неблагоприятными последствиями для здоровья других воспитанников. Неизбежное смешение целевого назначения и отраслевой принадлежности конкретных социальных благ снижает интерес их отраслевого исследования. Между тем, если смотреть на услуги дошкольных учреждений не с точки зрения создания условий профессиональной занятости родителей, а с позиции интересов самих детей, очевидно, что ребенок в большей мере нуждается не в коллективном, а в индивидуальном (семейном) уходе, присмотре и воспитании. Что касается образовательных услуг, то для их получения достаточно находиться в дошкольном учреждении не более трех-четырех часов в день.
Как отмечается в преамбуле Конвенции о правах ребенка, для полного и гармоничного развития личности ребенку необходимо расти в семейном окружении, в атмосфере счастья, любви и понимания. Хотя счастье, любовь и понимание не имеют и не могут иметь юридического определения, эти понятия общеизвестны и должны учитываться при определении статуса детей, а также при действиях в их интересах. Представляется, что требование семейного окружения следует относить не только к детям, лишенным попечения родителей и нуждающимся в замещающей семье, но и к тем, которые вынуждены находиться в течение полного дня, а иногда и недели в
детском дошкольном учреждении13. Рассуждая таким образом, мы опять поднимаем проблему оплаты труда родителей. Здесь уместно процитировать К. Маркса: «А разве заработной платы не должно было хватать для прокормления троих детей и жены? Разве минимум заработной платы не должен быть достаточным для поддержания и размножения ро-да?»14 Очевидно, что в современных условиях, когда ради обеспечения содержания детей вынуждены работать оба родителя, услуги детских дошкольных учреждений в качестве блага социального обеспечения остаются весьма актуальными.
Ратифицировав Конвенцию МОТ от 23 июня 1981 г. № 156 «О равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и женщин: трудящиеся с семейными обязанностями», Россия возложила на себя закрепленную в этом акте обязанность развивать и содействовать развитию государственных или частных служб быта, таких, как учреждения и службы по уходу за детьми и оказанию помощи семье. Однако услуги детских дошкольных учреждений сегодня доступны не всем. Эта проблема требует решения на федеральном уровне: если тот или иной субъект РФ не обеспечивает нуждающегося ре-бенка-дошкольника услугами учреждений по уходу, он должен возмещать семье расходы по уходу за ним в домашних условиях. Такие же выплаты могли бы предоставляться и семьям, которые на добровольной основе сами воспитывают дошколь-
13 «Когда мы изолируем стариков от детей, что мы и делаем на самом деле все, — говорит Л. Аркус, — это очень плохо и для детей, и для стариков, потому что дети таким образом попадают в детские сады, где они никому не нужны, где они сталкиваются с нелюбовью, а старики замкнуты на своих мыслях о том, что завтра им умирать». URL: http:// bg.ru/society/lyudi_poterpyat-10542.
14 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 23. С. 458.
ников, не пользуясь услугами указанных учреждений.
Надеемся, что предпринятая нами попытка выявления и анализа причин, затрудняющих оптимальное развитие социального обеспечения детей, получит свое дальнейшее исследование.
Отметим также отсутствие убедительного теоретического обоснования того обстоятельства, что в современных условиях государство возлагает основные материальные заботы о ребенке на родителей или главным образом на них. На наш взгляд, недопустим традиционный отказ от понимания фактов рождения и воспитания ребенка как выполнения семьей ее социальной, а не индивидуальной (или, по крайней мере, не только индивидуальной) функции, особо значимой для общества и государства в условиях демографического кризиса. То, что родители (иногда в ущерб личным интересам) добровольно содержат и воспитывают нового члена общества, поскольку считается, что они рожают его для себя, не означает, что ребенок, как самостоятельный гражданин государства, не должен иметь реального права на многие социальные блага, которые он лично не в состоянии оплатить: на бесплатное образование (включая дошкольное и высшее), бесплатную медицинскую помощь (включая высокотехнологичную), бесплатное социальное обслуживание, бесплатную (безвозмездную) жилую площадь и др.
В связи с активной позицией граждан (семей) по отстаиванию прав детей представляется весьма важным учесть в законодательстве о правах детей опыт Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», в ст. 33 которого о праве инвалидов на создание общественных объединений законодатель провозгласил:
общественные объединения, созданные и действующие в целях за-
щиты прав и законных интересов инвалидов, есть форма социальной защиты инвалидов. Государство оказывает указанным общественным объединениям содействие и помощь, в том числе материальную, техническую и финансовую;
полномочные представители общественных объединений инвалидов привлекаются для подготовки и принятия решений, затрагивающих интересы инвалидов. Решения, принятые с нарушением этой нормы, могут быть признаны недействительными в судебном порядке;
в собственности общественных объединений инвалидов могут находиться предприятия, учреждения, организации, хозяйственные товарищества и общества, здания, сооружения, оборудование, транспорт, жилищный фонд, интеллектуальные ценности, денежные средства, паи, акции и ценные бумаги, а также любое иное имущество и земельные участки в соответствии с законодательством РФ.
Развитие законодательства о правах детей и семей с детьми с учетом приведенных выше положений должно способствовать более оптимальному учету их интересов в сфере социального обеспечения. Органы социальной защиты населения должны играть активную организующую роль в объединении различных категорий семей с детьми для совместных действий в интересах детей, для решения проблем таких семей за счет самоорганизации и взаимопомощи, в том числе и в качестве социальных работников.
В заключение несколько слов о детях, лишенных попечения родителей и находящихся в силу этого на государственном обеспечении. Ребенок, который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или который в его собственных наилучших интересах не может оставаться в таком окружении, имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством. Государства-участники в соответствии со своими
национальными законами обеспечивают замену ухода за таким ребенком (ст. 20 Конвенции о правах ребенка). В силу положений этой Конвенции ребенок, лишенный семьи, должен передаваться на воспитание прежде всего другим лицам (семье) и лишь при отсутствии такой возможности — в учреждения, предназначенные для детей.
В России приоритетной формой семейного устройства детей признается приемная семья, т. е. опека либо попечительство над ребенком или детьми, осуществляемые по договору за вознаграждение, при ежемесячной выплате денежных средств на содержание детей. Однако далеко не все регионы могут достойно оплатить труд приемных родителей, что приводит к отказу от приемных детей. В настоящее время создание приемных и па-тронатных семей превратилось в кампанию. Вопросы определения детей в замещающую семью должны быть в большей мере урегулированы на федеральном уровне. Необходимо обязательно учитывать психологическую ориентированность кандидатов в приемные родители на интересы детей. Так, руководитель проекта «Новая семья» благотворительного фонда «Приют детства» А. Г. Рудов отмечает, что часто в намерении создать приемную семью нет духовной составляющей: «Приходят люди, которые видят в ребенке исключительно средство производства. Но так долго продолжаться не может, ребенок — человек, он прекрасно чувствует, что происходит в семье, и в 14—15 лет приходится возвращать его в детское учреждение, потому что в этой семье он жить не может»15.
Во многих регионах реализация идеи семейного устройства детей, лишенных попечения родителей, привела к сокращению числа детских домов, и прежде всего малокомплектных, где условия воспитания в большей мере приближены к семей-
15 URL: http://www.journaldetskidom.ru/
magazme/?act=moreid=530.
ным. «Детей переселяют из маленьких детских учреждений в большие, продолжая наполнять эти казармы, которые давно признаны самыми проблемными учреждениями для сирот. Что происходит с детьми, как они чувствуют себя после этих перемен — мало кого волнует. Вот это перемещение детей, как чемоданов, стало большой бедой», — считает А. Г. Рудов16. М. Э. Юрданова, сотрудник аппарата уполномоченного по правам человека Калужской области, высказывает мнение этой службы о том, что детские дома искусственно закрывать нельзя. Она напоминает, что недавно политика государства была построена на том, чтобы предельная численность детей в детских домах составляла не более 40—50 человек, а сейчас закрываются именно такие дома. Так, при ликвидации Обнинской школы-интерната для детей-сирот дети из нее были переданы в пять других учреждений, что привело к увеличению численности в них. Помимо прочих отрицательных последствий таких решений, немаловажно и то, что при переводе детей в другую местность родственники теряют возможность их посещать. По мнению М. Э. Юрдановой, у ребенка, достигшего 10-летнего возраста, необходимо спрашивать, хотел бы он перейти в другое образовательное учреждение или нет17. Очевидно, что проблемы социального обеспечения детей, лишенных попечения родителей, весьма серьезны и также нуждаются в самостоятельном фундаментальном исследовании.
Библиографический список
Азарова Е. Г. Социальное обеспечение детей: теоретические подходы. М., 2012.
Баранов А. А., Лапин Ю. Е. Концепция законопроекта «Об охране здоровья детей в Российской Федерации» // Медицинское право и этика. 2003. № 3.
Владыкина Т. Если у Вас нет жены // Российская газета. 2012. 13 сент.
16 Там же.
17 Там же.
Герасимов В. Н. Новые гуманитарно-правовые технологии решения проблемы воспитания детей в неблагополучных семьях // Семейное и жилищное право. 2011. № 5.
Герасимов В. Н. Правовая и социальная поддержка семей с детьми-инвалидами // Социальное и пенсионное право. 2011. № 3.
Герасимов В. Н. Проблемы современных многодетных семей в России: сравнительный анализ с законодательством стран ЕС // Российская юстиция. 2011. № 2.
Гусева Т. С. Социальное обеспечение семьи, материнства, отцовства и детства в России: теоретические и практические проблемы. Пенза, 2011.
Захаров М. Л. Социальное страхование в России: прошлое, настоящее и перспек-
тивы развития (трудовые пенсии, пособия, выплаты пострадавшим на производстве). М., 2013.
Корсаненкова Ю. Б. Правовая защита семьи, материнства и детства в социальном обеспечении России // Вопросы ювенальной юстиции. 2009. № 6.
Корсаненкова Ю. Б. Проблемы совершенствования законодательства о ежемесячных пособиях на ребенка // Трудовое право. 2008. № 3.
Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 23. С. 458.
Сидорова Т. Кому и зачем нужны наши дети // Правда. 2012. 26 апр.
Правовое регулирование оказания услуг по организации и проведению массовых культурно-зрелищных мероприятий в открытых общественных местах*
МАЛЕИНА Марина Н иколаевна,
профессор МГЮА, доктор юридических наук
Отношения по организации массового отдыха граждан и пользованию благами культуры занимают особое место в социальной сфере. Речь идет о мероприятиях, именуемых как культурно-зрелищные, культурномассовые, культурно-просветительные, театрально-зрелищные, массовые развлекательные и т. п., которые могут проводиться под открытым небом в общественных местах, доступных для посещения неопределенного круга лиц, или в специализированных учреждениях. Таким образом, критериями разграничения массовых мероприятий выступают содержание (характер), место проведения, количество участников. Примерами культурно-зрелищных мероприятий в открытых общественных местах (улица, площадь города, парк,
* Статья выполнена при информационной поддержке СПС «КонсультантПлюс».
акватории рек и водоемов) являются фестиваль, карнавал, фейерверк, народное гулянье, праздничный концерт, авиашоу, театрализованное представление, дискотеки, мото- и велогонки, авторалли вне спортивных объектов. Соответственно, отношения по проведению массовых культурно-зрелищных мероприятий, имеющих плановый характер, в специализированных учреждениях и стационарных сооружениях, отвечающих назначению их использования (театр, кинотеатр, цирк, спортивный стадион, а также корпоративные вечера в помещении), составляют отдельную группу и в данной статье не рассматриваются.
Организация открытого массового культурно-зрелищного мероприятия предполагает функционирование комплекса отношений разной отраслевой принадлежности: 1) между организатором и органом исполнительной власти возникают административные отношения в силу указания об этом в нормативном акте субъекта Федерации
