CC BY
88
A.JI. Благодир*
К ВОПРОСУ О ВЕРТИКАЛЬНОЙ (ИЕРАРХИЧЕСКОЙ) СТРУКТУРЕ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
Ключевые слова: вертикальная структура законодательства, сфера социального обеспечения, федеральный закон, акты общего и специального действия, региональное законодательство, нормативный акт органа местного самоуправления.
On the basis of general provisions of theory of Law the author studies the vertical structure of legislation in social security.
The vertical (hierarchic) structure of legislation can be seen as a structural chain consisting of a number offragments (links) which are interdependent.
Legislation in the sphere of social security is formed in the course of development the provisions of the RF Constitution thus including federal laws (current legislation). President’s normative acts can be included into this chain only in the case of absence of a corresponding federal law. After federal laws there follow sub-legislative federal acts. Sublegislative acts are subdivided into general acts and special acts (of branch and interbranch character).
The less organized part of the hierarchic structure of social security legislation is departmental normative acts.
The independent structural part in social security legislation is normative acts of RF subjects (regional legislation), the next part of the legislative hierarchic structure being normative acts of local government.
Вертикальную (иерархическую) структуру законодательства С.В. Поле-нина предлагает рассматривать как структурную цепь, состоящую из ряда частей (звеньев) более или менее выраженного иерархического строения, находящегося, в свою очередь, в определенной зависимости друг от друга1.
Целесообразно рассмотреть части иерархической структуры законодательства в сфере социального обеспечения.
Особое место в системе законодательства занимает Конституция Российской Федерации. Она обладает двойственным статусом: во-первых, представляет собой содержательную основу российского законодательства,
$
Кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового права и права социального обеспечения Института (филиала) Московской государственной юридической академии имени О.Е. Ку-тафина в г.Кирове. [ablagodir@yandex.ru]
1 См.: Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М., 1979. С, 41.
поскольку любой нормативный правовой акт, независимо от его места в структуре законодательной системы, в своей основе содержит конституционные положения и принципы (в этом смысле можно, думается, говорить о «конституционном духе» закона); во-вторых, Конституция РФ является нормативным правовым актом прямого действия и высшей юридической силы.
Право на социальное обеспечение является одним из основных конституционных прав граждан, закрепленных в Конституции РФ. Определяющее значение для развития законодательства в сфере социального обеспечения имеет конституционное положение о том, что Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7). Составной частью правовой системы России являются общепризнанные нормы международного права (ч. 4 ст. 15). Закрепленные в Конституции гарантии социального обеспечения соответствуют положениям междуна-родно-правовых актов — Всеобщей декларации прав человека (ст. 22 и 25), Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (ст. 9, ч. 1—3 ст. 10), Конвенции о правах ребенка (ч. 1 ст. 26). Все эти акты ратифицированы СССР, и Россия как правопреемник последнего несет обязательства по их реализации. Часть 3 ст. 37 Конституции РФ гарантирует каждому право на защиту от безработицы; в ст. 38 закреплено, что семья, материнство и детство находятся под защитой государства; в ст. 39 определено, что каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Там же предусмотрено, что государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом, поощряется добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность.
В ст. 41 Конституции РФ провозглашено, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов и других поступлений; ч. 3 ст. 40 закрепляет, что малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.
Важное значение для развития законодательства в сфере социального обеспечения имеют также конституционные положения, закрепленные в ч. 1 ст. 30 «Каждый имеет право на объединение, включая право создавать про-
фессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется»; в ч. 1 ст. 46: «Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод»; в подп. «ж» ч. 1 ст. 72 — положение о том, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится координация вопросов здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защиты, включая социальное обеспечение.
В развитие положений, закрепленных в Конституции РФ, формируется законодательство в сфере социального обеспечения путем принятия федеральных законов, регулирующих в ней общественные отношения.
Общегосударственное социально-обеспечительное законодательство включает в себя нормативные правовые акты, распространяющие свое властное воздействие на всю территорию государства и на все субъекты, подпадающие под государственную юрисдикцию. На данном уровне к таким актам относятся федеральные законы (текушее законодательство). Нормативные указы Президента могут быть включены в данную систему в том случае, если отсутствует соответствующий федеральный закон.
В иерархии вертикальной структуры законодательства следующее место после федеральных законов занимают подзаконные акты федерального характера. Подзаконные акты, в свою очередь, подразделяются на акты общего1 и специального2 (отраслевого и межотраслевого) действия. Соотношение нормативных правовых актов подзаконного характера определяется горизонтальными (координационными) связями.
Структура правительственных нормативных актов, по мнению С.В. По-лениной, не имеет такого четкого организованного характера, как структура федеральных законов. Это объясняется тем, что среди правительственных нормативных актов нет (да и не может быть) акта, который играл бы применительно к этой структуре роль активного центра, подобно тому, как эту роль играет в структуре высших органов государственной власти Основной закон3.
1 См., напр.: Постановление Правительства РФ от 24 июля 2002 г. № 555 «Об утверждении Правил подсчета и подтверждения страхового стажа для установления трудовых пенсий» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 31. Ст. 3110.
2 См., напр.: Постановление Правительства РФ от 04 ноября 2004 г. № 592 «Об утверждении перечня заболеваний, возникновение или обострение которых обусловлено воздействием радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, аварии в 1957 г. на производственном объединении “Маяк” и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 45. Ст. 4443; Постановление Правительства РФ от 19 марта 2001 г. № 195 «О детском доме семейного типа» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 13. Ст. 1251.
! См.: Полений а С.В. Указ. соч. С. 45.
Такими причинами в обобщенном виде можно назвать: во-первых, отсутствие в данной структуре активного центра; во-вторых, множественность ведомственных нормативных актов, значительно превышающих число не только федеральных законов, но и постановлений Правительства; в-третьих, тот факт, что каждое министерство и ведомство, не обладая межведомственными полномочиями, вправе издавать нормативные акты в пределах своей компетенции и сферы деятельности1.
Самостоятельное звено иерархической структуры законодательства в сфере социального обеспечения составляют нормативные акты субъектов РФ (региональное законодательство).
Задача государства состоит в том, чтобы гарантировать каждому минимальный уровень социальной защиты, а значит, и минимальный уровень предоставления социального обеспечения. Государство пытается идти по пути установления минимальных государственных стандартов. Они должны быть дня регионов «отправной точкой», на которую те могли бы опираться при предоставлении социального обеспечения гражданам, проживающим на их территории. В связи с этим соотношение общегосударственной и региональной законодательных подсистем традиционно рассматривается в контексте иерархической соподчиненности региональных актов общегосударственным (федеральным).
Конституция РФ содержит разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами и закрепляет предметы ведения, принадлежащие исключительно Российской Федерации (ст. 71), а также предметы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72)2. В соответствии с принятыми на уровне Российской Федерации нормативными правовыми актами субъекты Российской Федерации вне полномочий органов государственной и исполнительной власти, предусмотренных в этих актах, осуществляют собственное правовое регулирование отношений по социальному обеспечению.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Данную сферу можно характеризовать как такую, за решение вопросов в которой несут ответственность Российская Федерация и образующие ее субъекты. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы. Заключенные в них положения
1 См.: Полетта С.В. Указ. соч. С. 45.
2 Более широким является совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов. Согласно ст. 72 Конституции РФ, к нему относятся: защита прав человека и гражданина (п. «б»); координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение (п. «ж»).
получают затем развитие в принимаемых в соответствии с ними законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации. Отсутствие федерального закона не может служить препятствием для выработки необходимого правового акта субъектом Федерации. Конституция не запрещает опережающего правового регулирования в субъекте Федерации, не устанавливает жесткой последовательности в регулировании отношений по вопросам совместного ведения. Она требует только одного: чтобы законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации принимались в соответствии с федеральными законами.
В структуре законодательства субъекта Федерации различные виды и формы нормативных правовых актов, по мнению И.Г. Дудко, занимают строго определенное место и имеют различную юридическую силу, то есть между ними существует связь иерархического типа1: Конституция (устав), законы, постановления законодательного (представительного) органа государственной власти и указы (постановления) высшего должностного лица субъекта РФ и т.д.
Региональное законодательство в сфере социального обеспечения, в свою очередь, может быть представлено следующей иерархической структурой: 1) законы субъектов; 2) подзаконные акты. При этом соотношение подзаконных нормативных правовых актов так же, как и на общегосударственном уровне, определяется горизонтальными (координационными) связями.
Законы субъектов Федерации регулируют в основном наиболее важные для того или иного региона и наиболее устоявшиеся общественные отношения. Предметом их регулирования выступают такие социально значимые отношения, которые возникают в сфере экономики, социальной сфере, сфере образования, здравоохранения, культуры и др.2.
В соответствии с федеральным законодательством субъекты Федерации принимают свои нормативные правовые акты, которые, по сравнению с федеральными, улучшают положение социально незащищенных граждан. Примерами такой законотворческой деятельности могут служить законы Кировской области от 29 октября 2001 г. № 19—30 «О материальной поддержке отдельных категорий женщин в Кировской области»3, от 3 ноября 2004 г. № 267—30 «О мерах социальной поддержки отдельных категорий специалистов, работающих, вышедших на пенсию и проживающих в сельских поселениях или поселках городского типа Кировской области»4 и др.
1 См.: Дудко И.Г. Юридические свойства закона субъекта Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 2. С. 3—6.
2 См.: Марченко М.Н. Источники права. М., 2005. С. 241.
! Вестник Кировской областной Думы и Правительства области. 2001. № 6 (39).
4 Сборник основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области. 2004. № 6 (58).
Подзаконные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации можно разделить на нормативные правовые акты высшего исполнительного органа государственной власти субъектов РФ, нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Эти акты конкретизируют порядок и условия предоставления соответствующих видов социального обеспечения, предусмотренных в законах субъектов Федерации1. Так, например, постановлением Кировской области от 18 декабря 2001 г. № 7/100 утверждено Положение о порядке назначения и выплаты отдельным категориям женщин пособий и единовременной выплаты при рождении ребенка. В соответствии с данным Положением отдельным категориям женщин Кировской области предоставляются следующие виды денежных выплат: пособие по беременности и родам; единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности; ежемесячное пособие на период ухода за ребенком до достижения им возраста полутора лет; единовременная выплата при рождении ребенка. Приказом Департамента здравоохранения Кировской области от 17 июля 2006 г. № 516 (в ред. от 28 декабря 2006 г.) утвержден Перечень медицинских показаний для назначения полноценного питания беременным женщинам, кормящим матерям и детям в возрасте до 3 лет2.
Таким образом, по мнению И.Г. Дудко, соотношение федерального и регионального законодательства должно определяться вертикальными (иерархическими) связями. При этом в качестве основного принципа следует рассматривать принцип непротиворечия. Причем подобное непротиворечив должно рассматриваться в двух ракурсах: с одной стороны, законодательство субъектов федерации не должно противоречить положениям, закрепленным на общегосударственном уровне; с другой — общегосударственное законодательство не должно ущемлять законные интересы субъектов и вторгаться в сферу вопросов, отнесенных к их ведению3.
Законодательство субъектов РФ можно признать системой, поскольку оно соответствует основным положениям теории системы, обладает свойством
1 См., напр.: постановление Правительства Кировской области от 07 декабря 2004 г. № 23/256 «Об утверждении Положения о порядке назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка» // Вести. Киров. 2004. 17 дек.; постановление Правительства Кировской области от 16 мая 2006 г. № 59/88 «Об утверждении порядка обеспечения одеждой, обувью, мягким инвентарем и единовременным денежным пособием детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа — выпускников областных государственных и муниципальных образовательных учреждений Кировской области» // Вести. Киров. 2006. 23 мая.
2 СПС «КонсультантПлюс. Кировский выпуск».
! См.: Ромашов РА., Сергевнин С.Л. Проблемы структурирования и функционирования системы современного законодательства в контексте федерализма // Правоведение. 2005. № 3. С. 9.
целостности, имеет четкие границы и находится в тесном контакте с другими системами (федеральное законодательство и нормативные правовые акты местного самоуправления)1. Под четкими границами понимается структурная обособленность законодательства субъектов РФ: во-первых, в зависимости от предметов ведения и уровня органов государственной власти; во-вторых, от территории действия нормативных правовых актов соответствующего субъекта. Под тесными контактами следует понимать все множество системных связей, складывающихся в системе законодательства Российской Федерации2.
Следующим самостоятельным звеном иерархической структуры законодательства являются нормативные акты органов местного самоуправления.
Согласно Конституции РФ (ст. 12), органы местного самоуправления «не входят в систему органов государственной власти». В этом смысле можно говорить о самостоятельности местного самоуправления в рамках его полномочий. Самостоятельность местного самоуправления имеет пределы, устанавливаемые Конституцией РФ и федеральными законами, а само местное самоуправление интегрировано в общую систему управления делами общества и государства3.
Структуру нормативных актов органов местного самоуправления характеризуют: 1) ограниченность сферы действия каждого акта, обусловленная не только компетенцией конкретного органа, но и его связью с определенной административно-территориальной единицей; 2) подчиненность актов нижестоящих местных органов актам вышестоящих местных органов; 3) подчинение нормативных актов исполнительно-распорядительного органа муниципального образования актам соответствующего представительного органа муниципального образования4.
Органы местного самоуправления в последние годы стали более активно участвовать в регулировании вопросов социального обеспечения, поскольку такая обязанность для них установлена рядом федеральных законов, в частности, Бюджетным кодеком РФ. В основном такие муниципальные нормативные правовые акты посвящены обеспечению семей с детьми, социальному обслуживанию граждан, медицинской и лекарственной помощи, реабилитации инвалидов и т.д.
Так, постановлением главы г. Кирова от 10 февраля 2006 г. № 6—П (в ред. от 27 июня 2007 г.) утверждено Положение о порядке расходования средств,
1 См.: Муратишн Ф.Р. Законодательство субъекта Российской Федерации — реальность, требующая осмысления // Журнал российского права. 1999. № 9. С. 83.
2 См.: Лесин А.В. Указ. соч. С. 114.
! См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С, 555.
4 См., напр.: Поленина С.В. Указ. соч. С. 47; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 572—577.
направленных на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан и граждан, страдающих определенными заболеваниями, по обеспечению лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения, отпускаемыми по рецептам врачей (фельдшеров) бесплатно1, которое определяет порядок расходования средств, направленных на реализацию мер социальной поддержки указанных категорий граждан, проживающих на территории муниципального образования «Город Киров».
Порядок и условия предоставления социальных услуг гражданам в той или иной форме регулируются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Например, распоряжением главы администрации Кильмезского района Кировской области от 13 июля 2005 г. № 351 создано муниципальное учреждение «Комплексный центр социального обслуживания населения Кильмезского района», в котором предусмотрено обслуживание граждан бесплатно, на условиях частичной и полной оплаты предоставляемых социальных услуг. Бесплатно обслуживаются несовершеннолетние дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации; пенсионеры, среднедушевой доход которых ниже бюджета прожиточного минимума, установленного для данного региона; безработные, а также лица, пострадавшие от стихийных бедствий, катастроф или в результате вооруженных и межэтнических конфликтов. Решение о плате, взимаемой с граждан пожилого возраста и инвалидов, принимается администрацией Центра на основании нормативных документов субъекта Федерации. В Кильмезском районе предусмотрено оказание социальных услуг в следующих формах: пребывание несовершеннолетних в отделении центра (создается в каникулярное время); срочная социальная помощь; социальное обслуживание на дому граждан пожилого возраста и инвалидов; помощь семье, женщинам и детям; предоставление социальных услуг гражданам пожилого возраста и инвалидам в геронтологическом отделении; содержание одиноких престарелых граждан в специальном жилом доме; оказание социальной медицинской помощи.
Постановлением главы Яранского района Кировской области от 29 декабря 2004 г. № 81 утверждено Положение о геронтологическом отделении муниципального комплексного Центра социального обслуживания населения Яранского района. Геронтологическое отделение создано в целях оказания социальных услуг гражданам пожилого возраста и инвалидам (мужчинам старше 60 лет, женщинам старше 55 лет), частично или полностью утратившим способность к самообслуживанию и нуждающимся по состоянию здоровья в постороннем уходе и наблюдении.
1 Бюллетень правовых актов органов местного самоуправления муниципального образования «Город Киров». 2006. 12 апр.
Нормативные правовые акты органов местного самоуправления достаточно разнообразны: одни могут регулировать порядок предоставления социальных услуг сразу в нескольких формах социального обслуживания1, другие — только в одном из видов оказываемых социальных услуг2.
Таким образом, вертикальная (иерархическая) структура законодательства в сфере социального обеспечения является многоуровневой.
С.Г. Ермолаев*
К ВОПРОСУ О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ПРАВОВЫХ НОРМ В ОБЛАСТИ СПОРТА
Ключевые слова: спортивное право, конституционное право, сравнительный анализ, государственное регулирование, конституция, спорт.
The article provides the analysis of the constitutional provisions which regulate the sphere of sport. In this connection the author demonstrates in what way and what issues are regulated by norms of constitutions in different countries. The particular attention is paid to Brazilian Constitution, which is a shine example of the constitutional regulation of sport; it contains Section III “On Sport” consisting of four chapters and three paragraphs.
The author also provides the reader with comparative legal analysis of Russian and foreign constitutional provisions on sport. The author comes to conclusion that the norms of the Constitution of the Russian Federation leave much to be desired in relation to sports regulation, It seems it would be helpful that issues of governmental support of the development of sport and physical culture are stated in a separate constitutional section. The author considers that such improvement will create better basis for legislative regulation of sports activities as well as serye as a guarantee of the sportsmen’s rights and give an impulse for development of sports in our country.
В настоящее время спорт отражает состояние общества, в котором он развивается. За годы реформ спортивная деятельность и, соответственно, го-
1 См.: распоряжение главы администрации Кильмезского района Кировской области от 13 июля 2005 г. № 351 «О создании муниципального учреждения “Комплексный центр социального обслуживания населения Кильмезского района”» // СПС «КонсультантПлюс. Кировский выпуск».
2 См., напр.: постановление администрации Юрьянского района Кировской области от 21 октября 2003 г. № 148 «Об отделении постоянного проживания для граждан пожилого возраста и инвалидов»; распоряжение администрации Юрьянского района Кировской области от 03 июля 2003 г. № 287-р «О доме-интернате малой вместимости для граждан пожилого возраста и инвалидов Комплексного центра социального обслуживания населения»; постановление главы администрации Вятскополянского района Кировской области от 24 июля 2007 г. № 65 «Об утверждении Положения о предоставлении жилых помещений в специализированном доме “Специальный дом для одиноких престарелых граждан”» // СПС «КонсультантПлюс. Кировский выпуск».
Аспирант Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина. [ermspartak@ hotmail.com]
сударственное руководство им в России претерпели значительные трансформации, которым довольно сложно дать однозначную оценку. Развитие спорта оказалось под мощным влиянием процессов, происходящих в спорте развитых стран. Поэтому для определения путей развития спортивной сферы, поиска оптимальной модели государственного руководства спортивной деятельностью в нашей стране необходим сравнительный анализ законодательства зарубежных странах и России. Это даст возможность понять природу и внутреннюю логику его развития, что поможет избежать негативных моментов и перенять положительные в развитии спорта в нашей стране.
Несмотря на особенности развития спорта в отдельных государствах, формы вовлечения государств в спорт имеют много общего. Они зависят прежде всего от тех целей, которые ставят перед спортом общество и государство.
Главная форма вовлечения государства в спорт на современном этапе — разработка и принятие актов спортивного законодательства. Для каждой страны характерны свои механизмы управления спортивным движением, но правовое регулирование в данной сфере присуще в той или иной степени практически всем государствам.
Государства вырабатывают правила спортивных отношений, в том числе с международным (иностранным) элементом. Посредством своего внутреннего законодательства государства определяют статус спортивных организаций, спортсменов и других внутренних субъектов спортивных отношений, порядок их деятельности.
Также устанавливаются правовые режимы, в рамках которых функционирует любительский, профессиональный спорт, в том числе осуществляются управление спортивной сферой, финансирование спорта, его ресурсное обеспечение, сбор налогов, противодействие насилию и применению допинга в спорте, разрешение спортивных споров.
С помощью законодательства определяется степень свободы для коммерческой деятельности в сфере спорта, обеспечивается необходимый государственный контроль.
Признание права всех граждан на занятие спортом влечет за собой необходимость включения этого права в государственные конституции. Место и значимость спорта в конституциях стран различно. Однако если в конституции страны отсутствует упоминание о спорте, то это не означает, что эта страна игнорирует или не заинтересована в его развитии.
Одним из основных прав каждого человека являются занятия физическим воспитанием и спортом — так гласит ст. 1 Международной хартии
