CC BY
167
тов различных специальностей: судей, нотариусов, адвокатов, партийных лидеров, членов Общественной палаты и т.д.
Рассматривая адвокатуру как многогранное правовое и общественное явление, находящееся в состоянии постоянного взаимодействия и взаимовлияния с политическими, экономическими, правовыми, социальными и культурными факторами, следует отметить усиление ее правозащитной функции по обеспечению эффективной защиты конституционных прав и свобод. Необходимо расширить сферу ее деятельности как института гражданского общества, объективно способного обеспечить профессиональный правовой конституционный надзор за обеспечением конституционных прав и свобод в деятельности органов власти.
В.Т. Азизова *
Общественная экспертиза нормативных правовых актов: обзор регионального законодательства
Ключевые слова: общественная экспертиза, нормативные акты, институты гражданского общества, региональное законодательство
Recently the public (civil) examination of projects of legislative and other legal acts is active display of activity of the institutes of a civil society. The description of procedure of public (civil) examination at federal level in activity of Civic chamber of the Russian Federation is presented in article. Besides, the comparative analysis of the regional legislation of the public examination of standard legal certificates is given in this article. The author spends the review of acts of subjects of the Russian Federation in the specified sphere, their classification, the comparative analysis of substantive provisions with revealing of tendencies of regulation of the questions of regulation and carrying out of public (civic) examination of legal acts of subjects of the Russian Federation by institutes of a civil society. During the analysis perspective positions about carrying out of public examination in separate subjects of the Russian Federation are revealed, and also the role of civic chambers of subjects of the Russian Federation in this process is defined.
Существенным условием повышения качества нормативных правовых актов является экспертиза законопроектов и действующего законодательства. Экспертная деятельность — это составная часть федерального и реги-
© Азизова Т.В., 2010
* Кандидат юридических наук, доцент кафедры теории государства и права Дагестанского государственного университета. [[email protected]]
онального механизмов обеспечения единого правового пространства Российской Федерации и реализуется через органы законодательной власти, юстиции, прокуратуры, иные органы, учреждения и организации.
Общественная экспертиза, являясь одним из видов экспертной деятельности, представляется основным способом участия институтов гражданского общества в правотворческой деятельности. В специальной литературе применительно к экспертизе нормативных правовых актов отмечается, что общественная экспертиза проводится общественными объединениями за счет их средств по их собственной инициативе, а также по инициативе отдельных граждан, групп граждан, других коммерческих и некоммерческих организаций. Результаты такой экспертизы должны быть публично заслушаны и учтены наравне с другими видами экспертиз.
Правовой основой проведения общественной экспертизы на сегодняшний день являются Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № Э2-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»1, Методика проведения общественной экспертизы, разработанная Министерством юстиции РФ, нормативные правовые акты субъектов Федерации. Общественной палате РФ предоставлено право проводить экспертизу проектов нормативных правовых актов Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов РФ и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, проектов правовых актов органов местного самоуправления либо в связи с обращением Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, проводить экспертизу проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов РФ и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, проектов правовых актов органов местного самоуправления.
По решению совета Общественной палаты она может проводить экспертизу проектов законов РФ о поправках к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих вопросы:
1) государственной социальной политики и конституционных прав граждан Российской Федерации в области социального обеспечения;
2) обеспечения общественной безопасности и правопорядка.
Далее в законе определены действия рабочей группы по рассматриваемому вопросу. Для проведения экспертизы Общественная палата создает рабочую группу, которая вправе: 1) привлекать экспертов; 2) рекомендовать
1 Росс. газ. 2005. 7 апр.
направить в соответствующие органы запрос о предоставлении необходимых документов и материалов для проведения экспертизы; 3) предлагать направить членов Общественной палаты для участия в работе комитетов и комиссий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации при рассмотрении законопроектов, являющихся объектом экспертизы; 4) предлагать Общественной палате направить членов Общественной палаты на заседания коллегий федеральных органов исполнительной власти, на которых рассматриваются проекты нормативных правовых актов, являющиеся объектом экспертизы.
Совет Общественной палаты в соответствии со ст. 18 Федерального закона об Общественной палате Российской Федерации может принять одно из следующих решений:
• провести экспертизу проекта нормативного правового акта и подготовить проект заключения Общественной палаты по результатам экспертизы;
• определить комиссию Общественной палаты, ответственную за подготовку проекта заключения, а в случае, если предмет рассматриваемого проекта нормативного правового акта соответствует вопросам ведения другой комиссии Общественной палаты, определить данную комиссию в качестве соисполнителя по данному проекту заключения;
• установить срок представления комиссией Общественной палаты проекта заключения на заседание Совета Общественной палаты;
• разослать для ознакомления данный проект во все комиссии Общественной палаты.
Несмотря на вышеуказанную процедуру проведения общественной экспертизы на федеральном уровне, очевидно, существует необходимость предметного регламентирования содержательной стороны экспертной деятельности на федеральном уровне, которая могла бы выражать консолидированное мнение организованных гражданских структур по актуальным вопросам государственной и социальной политики: приоритетам законотворческой деятельности, федеральным программам и механизмам их реализации, вопросам проведения социальных реформ и возможности включения в них творческого потенциала гражданских инициатив.
В этом аспекте законодательство субъектов Российской Федерации представляется более развитым, поскольку в его рамках приняты и действуют законы, постановления, положения и иные акты, регламентирующие проведение общественной экспертизы с определением круга субъектов ее проведения, их полномочий, форм и содержаний заключений по экспертизе и т.п.
Анализ большинства нормативных правовых актов субъектов Федерации, в той или иной мере регламентирующих проведение общественной
экспертизы, позволил выявить особенности правового регулирования указанного института деятельности гражданского общества на региональном уровне.
Институт общественной экспертизы в определенной степени закреплен в законодательстве большинства субъектов Российской Федерации, однако только в десяти из них имеются специализированные правовые акты, четко и поэтапно регламентирующие не только проведение этого вида экспертизы, но и точно определенные цели, виды, инициаторов, круг субъектов, юридическую силу решений по итогам общественной экспертизы и т.п.
Основные положения относительно общественной экспертизы преимущественно закреплены в законах субъектов РФ об общественных палатах этих субъектов. Подобная ситуация отмечается в Кемеровской, Липецкой, Курской, Ярославской, Ленинградской, Пензенской, Орловской, Челябинской, Новосибирской, Нижегородской, Тамбовской, Брянской, Оренбургской, Ульяновской областях, г. Москве, Республиках Мордовия, Татарстан, Алтайском и Приморском краях, Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах и в других субъектах РФ. В законах указанных субъектов РФ закреплены общие положения относительно:
• объектов экспертизы;
• полномочий Общественной палаты по проведению общественной экспертизы.
Анализ норм, содержащихся в рассматриваемых нормативных правовых актах, позволяет говорить о том, что в них не закреплено понятие общественной экспертизы, более того, ни Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации», ни ее Регламент не дают определения этого термина. Исключение составляет Закон Ямало-Ненецкого автономного округа «Об Общественной палате», где под общественной экспертизой понимается «исследование Общественной палатой Ямало-Ненецкого автономного округа проекта нормативного правового акта автономного округа в целях прогнозирования социальных и экономических последствий его принятия, выявления соответствия проекта нормативного правового акта общим потребностям и согласованным интересам граждан, проживающих на территории автономного округа, по результатам которого формулируется мнение Общественной палаты о целесообразности принятия проекта правового акта, а также предложения по внесению в него изменений и дополнений»1.
1 Об Общественной палате Ямало-Ненецкого автономного округа: Закон ЯНАО от 15 ноября 2006 г. // СПС «Гарант» — законодательство РФ с комментариями <Шр: // base.garant.ru /27906176.Ыш> (последнее посещение — 23 сентября 2009 г.).
Объектами общественной экспертизы преимущественно во всех указанных субъектах РФ являются:
• проекты нормативных правовых актов органов законодательной, исполнительной власти, а также органов местного самоуправления (все субъекты РФ, за исключением Закона Ярославской области «Об Общественной палате»1, где вообще не указаны объекты общественной экспертизы);
• действующие нормативные правовые акты, которые в качестве объекта закреплены только в законе Кемеровской области2;
• действия (бездействие) органов исполнительной власти Ленинградской области, органов местного самоуправления Ленинградской области3.
В обязательном порядке почти все Общественные палаты субъектов РФ проводят общественную экспертизу проектов нормативных актов, затрагивающих вопросы внесения изменения в конституции (уставы) субъектов РФ 4, обеспечения общественной безопасности и правопорядка5, социальной политики и конституционных прав граждан. В этом аспекте дополнительные объекты общественной экспертизы определены в законодательстве Кемеровской области («проекты законов и иных нормативных актов, затрагивающих вопросы деятельности некоммерческих организаций»6), Орловской области («проекты законов и иных нормативных актов, затрагивающих вопросы межрелигиозных и межнациональных отношений»7) и т.п. Представляется, что выделение в качестве объектов общественной экспертизы только проектов нормативных правовых актов является перспективным, но не достаточно полноценным, поскольку требуется проведение не только
1 Об Общественной палате Ярославской области: Закон Ярославской области от 13 января 2009 г. № 1-ОЗ // СПС «Гарант» — законодательство РФ с комментариями <Шр: // www.garant.ru/hotlaw/doc/130233.htm> (последнее посещение — 23 сентября 2009 г.).
2 Об общественной палате Кемеровской области: Закон Кемеровской области от 2 марта 2006 г. № 39 // СПС «Гарант» — законодательство РФ с комментариями <Ы1р: // www.garant.ru/hotlaw/mon/75216.htm> (последнее посещение — 23 сентября 2009 г.).
3 Об Общественной палате Ленинградской области: Областной закон от 25 февраля 2009 года № 20-оз // СПС «Гарант» — законодательство РФ с комментариями <Ы1р: // www.garant.ru/hotlaw/doc/133911.htm> (последнее посещение — 23 сентября 2009 г.).
4 Об Общественной палате Алтайского края: Закон Алтайского края от 3 ноября 2005 г. № 87-ЗС // СПС «Гарант» — законодательство РФ с комментариями <Ы1р: // www.garant.ru/hotlaw/mon/67650.htm> (последнее посещение — 23 сентября 2009 г.); Об Общественной палате Орловской области: Закон Орловской области № 851-ОЗ от 08 декабря 2008 г. // СПС «Гарант» — законодательство РФ с комментариями <Ы1р: // www.garant.ru/hotlaw/doc /128494.Ыш> (последнее посещение — 23 сентября 2009 г.); и др.
5 Об Общественной палате Курской области: Закон Курской области от 14 июля 2005 г. // СПС «Гарант» — законодательство РФ с комментариями <Ы1р: // www.garant.ru/hotlaw/mon /63347.Ыш> (последнее посещение — 23 сентября 2009 г.); Об Общественной палате Тамбовской области: Закон Тамбовской области от 23 июня 2006 г. № 61-З; и др.
6 Об общественной палате Кемеровской области: Закон Кемеровской области от 02 марта 2006 г. № 39.
7 Об Общественной палате Орловской области: Закон Орловской области № 851-ОЗ от 08 декабря 2008 г.
перспективной, но и ретроспективной экспертизы уже принятых и действующих нормативных правовых актов органов законодательной и исполнительной власти, а также органов местного самоуправления.
Относительно полномочий Общественных палат субъектов РФ по проведению общественной экспертизы в региональном законодательстве в основном сложился определенный стереотип, основанный на положениях аналогичного Федерального закона, включающий полномочия по привлечению экспертов, направлению запросов о предоставлении необходимых материалов и документов по экспертируемым проектам нормативных актов, направлению членов общественной палаты для участия в работе органов исполнительной и законодательной власти при рассмотрении проектов, являющихся объектами экспертизы 1. Исключение составляет Закон Липецкой области «Об Общественной палате», где рекомендуется «предложить Общественной палате и ее президиуму направлять членов Общественной палаты для участия в работе комитетов и комиссий» только законодательного органа Липецкой области «при рассмотрении законопроектов и иных нормативных правовых актов, являющихся объектом экспертизы»2.
Основным вектором для утверждения института общественной экспертизы является качественная нормативно-правовая база, определяющая порядок и механизмы проведения общественной экспертизы, закрепляющая юридический статус общественных экспертов и формы взаимодействия со структурными подразделениями органов государственной власти. Систематизация и анализ нормативных правовых актов, регламентирующих институт общественной экспертизы, позволяет выявить пласт актов, носящих как базовый, так и детализирующий характер регулирования правоотношений в рассматриваемой сфере. К подобным актам относятся Положение об общественной экспертизе, принятое Общественной палатой Удмуртской Республики3, Положение об общественной экспертизе Общественной палаты Республики Дагестан4, Положение об общественной экс-
1 Об Общественной палате Республики Мордовия: Закон Республики Мордовия от 15 февраля 2006 г. № 7-З // СПС «Гарант» — законодательство РФ с комментариями <http: // www.garant.ru/hotlaw/mon/73674.htm> (последнее посещение — 23 сентября 2009 г.); Об Общественной палате Республики Татарстан: Закон Республики Татарстан от 14 октября 2005 г. № 103-ЗРТ // СПС «Гарант» — законодательство РФ с комментариями <http: // www.garant.ru /hotlaw/mon/66217.htm> (последнее посещение — 23 сентября 2009 г.); и др.
2 Об Общественной палате Липецкой области: Закон Липецкой области от 6 октября 2005 г. № 954-пс // СПС «Гарант» — законодательство РФ с комментариями <http: // www.garant.ru/hotlaw/doc/114884.htm> (последнее посещение — 23 сентября 2009 г.).
3 Положение об общественной экспертизе в Удмуртской Республике от 28 февраля 2008 г. // Официальная Удмуртия <http: // www.udmurt.ru/ru/official/socium/palata /documents/ exper-tiza.php> (последнее посещение — 22 сентября 2009 г.).
4 Положение об общественной экспертизе Общественной палаты Республики Дагестан // Общественная палата Республики Дагестан < http: // www.opdag.ru/> (последнее посещение — 23 сентября 2009 г.).
пертизе Общественной палаты Ульяновской области', Положение о порядке проведения общественной экспертизы Иркутской области2, Положение об общественной экспертизе нормативных правовых актов Ростовской области, регулирующих развитие предпринимательства в Ростовской области3, Положение об Экспертном Совете по проведению общественной экспертизы нормативно-правовых актов при Правительстве Саратовской области4, проекты Федерального закона «Об общественной экспертизе», проект Закона Сахалинской области «О гражданской экспертизе и гражданском контроле» и др.
В указанных нормативных актах разработаны положения относительно целей, принципов, плана и порядка проведения общественной экспертизы, сроки ее проведения, вопросы организации деятельности рабочей группы, содержания заключения общественной экспертизы. Так, определение общественной экспертизы содержится в Положении об общественной экспертизе Общественной палаты Республики Дагестан, согласно которому общественная экспертиза (экспертиза) — это комплексное аналитическое исследование проектов законов и программ социально-экономического развития Республики Дагестан и проектов нормативных правовых актов Правительства Республики Дагестан, органов исполнительной власти Республики Дагестан, проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, направленное на установление соответствия проектов и действующих нормативных правовых актов достижениям научной и правовой мысли, правам и законным интересам граждан, результатом которого выступает мотивированное заключение (экспертное заключение), включающее рекомендации для
1 Положение об общественной экспертизе, утвержденное на заседании совета Общественной палаты Ульяновской области (протокол № 4 от 2 февраля 2007 г. Общественной палаты Ульяновской области) // Ульяновская область: Губернатор и Правительство <Ы1р: // ulgov.ru/news/regional/4523c50f2769c/> (последнее посещение — 21 сентября 2009 г.).
2 Положение о порядке проведения общественной экспертизы Иркутской области // Правительство Иркутской области — портал органов исполнительной власти <Ы1р: // www.govirk.ru/tematicheskie%20razdely/obshectvo/obxhestvennaja%20palata/polozinie/default.asp х> (последнее посещение — 23 сентября 2009 г.).
3 Положение об общественной экспертизе нормативных правовых актов Ростовской области, регулирующих развитие предпринимательства в Ростовской области // Администрация Ростовской области <Ы1р: // www.donland.ru/content/info.asp?partId=5&infoId=3006&topic FolderId=33&topicInfoId=0> (последнее посещение — 23 сентября 2009 г.).
4 Положение об Экспертном Совете по проведению общественной экспертизы нормативно-правовых актов при Правительстве Саратовской области: Постановление Правительства Саратовской области от 19 февраля 2007 г. № 48-П // Гражданское общество Саратовской области <Ы1р: // sargo.ru/index.php?option=com_content&task=view&id=238> (последнее посещение — 21 сентября 2009 г.).
лиц, принимающих решения, используемое в процессе разработки и реализации решений органов власти с целью наиболее полного учета вышеуказанных прав и интересов граждан. Помимо этого, Положение об общественной экспертизе, принятое Общественной палатой Удмуртской Республики 29 августа 2008 г., и Положение об общественной экспертизе Общественной палаты Ульяновской области также содержат значимые статьи, включающие понятия, используемые в положении, требования, предъявляемые к экспертам, привлеченным к проведению общественной экспертизы.
Анализ рассматриваемых нормативных актов позволяет указать основные принципы формирования экспертных комиссий: профессионализм членов экспертной комиссии; представленность в составе экспертной комиссии специалистов разных областей знаний; временность функционирования экспертной комиссии; включение в состав экспертной комиссии представителей всех заинтересованных социальных групп; добровольность участия в проведении экспертизы; открытость процедуры общественной экспертизы, гласность, обязательность публикации как результатов проведения экспертизы, так и состава и уровня квалификации ее членов.
Положительными моментами принятия специализированных подзаконных актов об общественной экспертизе являются следующие:
— четко определены требования к кругу лиц, ответственных за организацию и проведение общественной экспертизы;
— нормативно закреплены предмет и объекты общественной экспертизы, права и обязанности организаторов экспертизы и экспертов;
— разработаны нормы, регулирующие порядок предоставления необходимой для общественной экспертизы информации и рассмотрения результатов экспертизы;
— определены права и ответственность экспертов и должностных лиц различного уровня при организации, проведении и рассмотрении результатов экспертизы.
Целью процесса общественной экспертизы является установление соответствия деятельности органов государственной власти, других социальных институтов социальным интересам граждан и задачам социально-экономической политики (политики регулирования социальной сферы, направленной на достижение благосостояния в обществе, а также формирование предложений по достижению этого соответствия) в различных условиях существования государства и общества. К задачам общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов следовало бы отнести также аргументированное заключение о соответствии законопроектов положениям социально-экономической политики, целям и задачам развития и функционирования гражданского общества; выявление положений и статей
проектов нормативных правовых актов, которые могут иметь негативные социальные последствия, и оценка возможных масштабов таких последствий; оценка законопроектов на предмет соответствия конституционным нормам, законным интересам граждан и представление вывода о целесообразности и допустимости их реализации; внесение предложений по возможным решениям социальной проблемы, которая возникнет в результате принятия анализируемого проекта.
Обзор регионального законодательства об общественной экспертизе позволяет разделить его на две группы нормативных актов. Первую из них составляют законы субъектов РФ об Общественной палате, положения которых за небольшим исключением дублируют соответствующие положения Федерального закона «Об Общественной палате РФ». Вторая группа актов позволяет в полной мере регулировать общественные отношения в сфере производства общественной экспертизы институтами гражданского общества, поскольку именно общественная экспертиза является самоорганизующейся системой социального контроля, предназначенной для принятия социально ответственных государственных решений (законов), обеспечивающих равные возможности для развития всех граждан государства. Установление общественного контроля над законотворческой деятельностью с помощью общественной экспертизы, обсуждения и прозрачности деятельности повысит качество законов и ответственность лиц, принимающих законы и иные государственно-важные решения, укрепит правовое государство, разовьет правовую культуру граждан.
М.М. Силкина *
Особенности этапа выдвижения кандидата в органы и на должности местного самоуправления
Ключевые слова: пассивное избирательное право, выборы, муниципальное право, кандидат, избирательная комиссия, выдвижение кандидата, средства массовой информации, субъекты пассивного избирательно права, иностранный гражданин, общественное объединение
In the article a detailed analysis has been made upon the current elective legislation, legislation on mass media and obligatory exemplar of documents. On the basis of the author's empirical experience, confirmed with the cited concrete court's
© Силкина М.М., 2010
* Соискатель Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина. [[email protected]]
