CC BY
48
В этом смысле существует и определенная связь между правовым государством и демократическим, либеральным, конституционным государством.
Однако если исходить из российской государственной и правовой жизни, то данная связь не будет иметь место, пока сама Конституция 1993 года будет выступать лишь субъективной фиксацией желаемого.
М. В. Захарова*
Особенности правового регулирования социальных отношений, складывающихся в области игорного бизнеса, как функциональная платформа реализации континентально-европейского стиля правового мышления (на примере швейцарской правовой системы)
Ключевые слова: азартные игры, пари, правовое регулирование, реформа
The article carries out a comparative legal analysis of the ways to resolve the problems of regulation of the social relations forming in the Swiss gambling industry. In light of the current process of introducing large-scale legislative innovations in the Russian Federation following the adoption of the Law On State Regulation of Gambling Games Organization and Playing and On Amending Several Legislative Acts of the Russian Federation, it appears expedient to analyze foreign experience in resolving the issues directly related to the mechanism of legal regulation in the aforementioned area.
The research offered to your attention contains doctrinal assessment of the following issues:
— regulatory base of the gambling industry functioning in Switzerland;
— pre-reform mechanism of legal regulation in the aforementioned area;
— conceptual foundation of the reforms in the sphere of playing games, betting and establishment of gambling houses in Switzerland;
— correlation of implementation of private and public interest in the regulatory area of the Swiss approach to the gambling industry as to a socially important sector of the country's social and economic life.
© Захарова M.B., 2010
* Кандидат юридических наук, начальник отдела организации научной работы Управления научных исследований Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина. [аvis_777@mail.ru]
Статья подготовлена в ходе выполнения поисковой научно-исследовательской работы в рамках реализации ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009—2013 годы.
Континентально-европейский стиль правового мышления является базовым интеллектуальным инструментарием для построения правовых систем континентальной Европы. Отграничение одного стиля правового мышления от другого детерминируется, прежде всего, особенностями процессов правопонимания и правообразования, существующих в национальном сообществе. Анализ этих особенностей применительно к правовым системам различных государств позволяет говорить о существовании четырех основных стилей правового мышления:
1. континентально-европейского (назван так по основной сфере территориального распространения). Он основан на концептах юридического позитивизма и ориентирован прежде всего на внешний по отношению к социальной среде законодательный способ правообразования;
2. англо-саксонского (назван по центру генезиса и развития). Базируется на константах социологического позитивизма, процесс правообразования носит в первую очередь судебный, а не законодательный характер;
3. традиционного. Распространен в странах с так называемым традиционным типом правосознания, базируется на внутрисоциальном способе правообразования;
4. религиозно-доктринального. Получил наибольшее распространение в теократических и клерикальных государствах. Основан на тезисе о том, что право носит божественный характер, его создание — это процесс религиозного откровения, который репродуцируют на материальную плоскость либо авторы священных книг, либо доктринеры этих текстов.
B свете реализации крупномасштабных законодательных новелл, которые имеют место в Российской Федерации в связи с принятием Закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ» представляется целесообразным провести анализ зарубежного опыта решения вопросов, непосредственно связанных с механизмом правового регулирования в означенной выше сфере. Выбор эмпирической базы исследования определяется двумя основными причинами. Во-первых, Швейцария так же, как и Россия, принадлежит к континентально-европейскому юридическому миру1. Во-вторых, развитие правового регулирования в области игорного бизнеса достигло в этой западноевропейской стране стадии надлома — Швейцарская Конфедерация наравне с Российской Федерацией стоит на пороге реформ в представленной выше сфере. Цели научного исследования послужит доктринальная оценка следующих вопросов:
1 См. подр.: Захарова М.В. Российская правовая система: проблемы идентификации и развития // Lex Russica (Научные труды МГЮА). 2008. № 2.
— нормативные основания функционирования игорного бизнеса в Швейцарии;
— дореформенный механизм правового регулирования в означенной выше сфере;
— концептуальная основа преобразований в области проведения игр, пари и организации игорных домов в Швейцарии;
— соотношение реализации частного и публичного интереса в нормативном поле швейцарского подхода к игорному бизнесу как социальнозначимому сектору общественно-экономической жизни страны.
Швейцарская нормативно-правовая база по азартным играм имеет определенную степень аутентичности, как по количественным характеристикам, так и по качественным составляющим. Сразу обращает на себя внимание не вполне традиционный спектр отображающих государственную волю законодательных актов в означенной выше сфере правового регулирования. В общем виде государственно-правовая оценка азартным играм и лотереям как феноменам общественной практики дана на уровне самой Конституции страны!
Какие же вопросы правового регулирования в данной сфере напрямую закрепляет швейцарский Основной закон?
Во-первых, это проблемы разграничения законодательной компетенции в означенной сфере. Как гласит ч. 1 ст. 106 Конституции Швейцарии, «законодательство об азартных играх и лотереях относится к компетенции Конфедерации».
Во-вторых, это общие конструктивные базисы по лицензированию игорных домов. В частности, в ч. 2 ст. 106 Конституции Швейцарии отмечается, что «необходима лицензия, выдаваемая Конфедерацией, для открытия и деятельности игорного дома; при выдаче лицензий Конфедерация учитывает региональные реалии и опасности, которые исходят от игорных домов».
В-третьих, общие направления налоговой политики швейцарского государства в представленной сфере. Так, в ч. 3 ст. 106 Конституции Швейцарии закреплено, что Конфедерация взимает из доходов игорных домов сбор, который не должен превышать 80 процентов чистого дохода от игр; этот сбор используется для покрытия расходов Конфедерации на социальное страхование по старости, страхование лиц, оставшихся без кормильца и потерявших трудоспособность.
Вне конституционно-правового среза механизма правового регулирования азартных игр и лотерей нормативная база представлена по данной проблематике всего двумя общефедеральными законами и двумя подзаконными актами. При этом базовые нормативные правовые акты по вопросам проведения лотерей и пари датируются аж 1923 и 1924 годами. Это, соответ-
ственно, — Loi federale du 8 juin 1923 sur les loteries et les paris professionnels (LLP) и Ordonnance du 27 mai 1924 relative a la loi federale sur les loteries et les paris professionnels (OLLP). Игорные дома объектами правового регулирования стали гораздо позднее. В 1998 году был принят соответствующий федеральный закон (Loi federale du 18 juin 1998 sur les jeux de hasard et les maisons de jeu (LMJ), а в 2004 году специальный ордонанс в его исполнение — Ordonnance du 24 septembre 2004 sur les jeux de hasard et les maisons de jeu (OLMJ).
Обращает на себя внимание также и нетрадиционный для российской юриспруденции способ построения нормативно-правового материала в указанных выше актах. Взамен столь распространенному в российской юриспруденции отраслевому базису конструирования швейцарский законодатель берет, прежде всего, его тематический аналог. Речь в данном случае идет о создании (по возможности) одного нормативно-правового акта, посредством которого проводилась многоаспектная юридическая регламентация тех или иных групп вопросов, а не о дробном механизме правового регулирования определенных блоков общественных отношений через правовые акты разной отраслевой направленности. Таким образом, следует сказать, что Loi federale du 8 juin 1923 sur les loteries et les paris professionnels (LLP), Loi federale du 18 juin 1998 sur les jeux de hasard et les maisons de jeu (LMJ) и Ordonnance du 27 mai 1924 relative a la loi federale sur les loteries et les paris professionnels, Ordonnance du 24 septembre 2004 sur les jeux de hasard et les maisons de jeu (OLMJ) — это квинтэссенция норм административного, финансового, налогового, гражданского и даже (как не кощунственно это выглядит с позиции российской уголовно-правовой науки!) уголовного и уголовно-процессуального права.
Какие же правотворческие решения предлагает швейцарский законодатель по решению проблем правового регулирования азартных игр и пари? Остановимся на наиболее значимых аспектах механизма нормативно-правовой регламентации в данной области.
Лотереи.
В первых же статьях LLP мы сталкиваемся с весьма кратким по форме и императивным по содержанию правилом поведения — «проведение лотерей запрещено». При этом юридически наказуемыми признаются действия по организации и проведению лотерей, но не покупка лотерейных билетов. Правонарушителю в данном случае грозит наказание в виде лишения свободы или ареста на срок до трех месяцев или (и) штраф в размере 10 000 тысяч франков (ст. 38 Закона).
Исключение из рассматриваемого общего правила составляют, соответственно:
— так называемые вещевые лотереи, которые проводятся в рамках тех или иных увеселительных мероприятий (ст. 1 и 2 Закона);
— лотереи, целевая направленность которых имеет благотворительные или иные публично-значимые основания (ст. 3 и 5 Закона). При этом соответствующие разрешения на проведение данного типа лотерей дают кантональные органы государственной власти, а не федеративные;
— лотереи в форме выигрышных займов, т.е. займов, по которым доход выплачивается в форме выкупа.
При этом следует отметить, что подобная практика запрета государства на проведение лотерей не представляется уникальным явлением в континентально-европейском юридическом мире. Так, во французской системе права мы можем найти аналогичную норму, введенную в действие в 1836 г. и сохраняющую пролонгацию своего действия и по настоящий период времени 1. В ст. 1 и 2 Loi portant prohibition des loteries, в частности, установлено, что проведение лотерей любого рода запрещено под угрозой наказания имущественного и личного характера — лишение свободы до двух лет и штраф до 6G GGG евро. Изъятия из общего правила в данном случае составили случаи проведения так называемых розыгрышей традиционных лото, притом их результаты будут направлены на социально-полезные цели, а сумма выигрыша будет незначительной (ст. 6 и 7 Loi portant prohibition des loteries).
Поиски обоснований представленного негативного отношения швейцарского государства к организации лотерей могут привести нас к множеству доказательных основ. Но если воспользоваться методологическим философским основанием американского юриста Лона Л. Фуллера2, то можно с уверенностью сделать вывод, что при создании LLP швейцарский законодатель руководствовался в обосновании своего императивного запрета скорее конструктивным базисом «морали долга», нежели вслед за греческой гуманитарной традицией отображал в своих действиях парадигмы «морали стремления». В данном случае Лон Л. Фуллер пишет, что «deep play» (игра
1 Даная норма закреплена в Законе «О запрете лотерей» (Loi portant prohibition des loteries), действующий в редакции от 6августа 2008 г. (Loi du 21 mai 1836 portant prohibition des lotteries) // Legifrance, le service public de la diffusion du droit < http: // www.legifrance.gouv.fr> (последнее посещение — 3 июня 2009 г.).
2 В своей работе «Мораль права», впервые увидевшей свет в 1964 г., Лон Л. Фуллер говорит о двух типах морали: о «морали долга» и о «морали стремления». «Мораль долга» закладывает базовые нормы, без которых упорядоченное общество невозможно, ...она сформулирована в терминах «ты не должен» и реже «ты должен». она не осуждает людей за то, что они не воспользовались благоприятными возможностями для максимальной реализации своих способностей. вместо этого она осуждает их за несоблюдение базовых требований общественной жизни». С другой стороны, «мораль стремления» — это «мораль жизни в соответствии с Благом, стремления к совершенству, самой полной реализации человеческих сил» (см.подр.: Фуллер Л.Л. Мораль права. М., 2007. С. 14—15).
по крупному) с точки зрения «морали долга» — это потеря времени и сил, она заставляет ее участника пренебрегать семьей и обязанностями перед обществом в целом. В любом случае следует сказать, что подобная запретительная норма — это результат прямого скрещения шпаг и взаимопроникновения юридической догматики (юридического позитивизма) с юснатура-лизмом, где первый из названных базисов правопонимания выступает лишь внешней формой (вместилищем) для естественно-правовой концепции правопонимания.
Помимо общей оценки деятельности по организации лотерей, швейцарский законодатель также обращается и к регламентации следующих вопросов:
1. Колпортаж
Колпортаж («со1рог1^е») — торговля вразнос лотерейными билетами на профессиональной основе запрещена (ст. 9 Закона). Наказание за данный вид деятельности носит имущественный характер и составляет 1 тысячу франков и более (ст. 40 Закона).
2. Отдельные элементы механизма организации лотерей, не запрещенных законом, под угрозой наказания:
— По общему правилу, срок действия разрешения на проведение лотерей составляет максимум два года. Но если речь идет о проведении лотерей в рамках нескольких серий, то указанный срок может быть продлен на год и более (ст. 8 Закона).
— Результаты розыгрыша лотереи должны быть опубликованы (ст. 11 Закона).
3. Основной принцип организации указанных видов лотерей:
Закон устанавливает внутрикантональные территориальные рамки проведения лотерей, т.е. если лотерея организована в том или ином кантоне, в этом же кантоне она и должна быть реализована.
Некоторые аспекты организации проведения лотерей и пари определяются на уровне подзаконного акта, изданного во исполнение рассматриваемого выше Закона: Ордонанса от 27 мая 1924 г. Так, в частности, в соответствии с указанным нормативно-правовым актом кантональные власти обязаны предоставлять информацию о лотерейной деятельности в Департамент юстиции и полиции Швейцарии (ст. 5 Ордонанса).
Представляет собой интерес и ст. 6 Ордонанса, определяющая правовые основы регламентации такого социального феномена, как «1а Ьои1е йе яег^е»1. Каково же содержание данного явления социальной жизни, которое
1 «1а Ьои1е (!е neige» — словосочетание, которое в дословном переводе с французского языка означает снежок, снежный ком.
швейцарский законодатель позволил себе назвать столь метафорическим образом? Система «снежного кома» — это экономическая конструкция, которая позволяет быстро и неконтролируемо увеличивать число своих участников за счет специфической системы экономических отношений между ними — обязательным условиям сделки для покупателя товара или получателя премии становится взятое им обязательство привлечь других покупателей (получателей) на тот или иной товар или премию. Согласно указанному выше ордонансу, данная экономическая система приравнивается к деятельности по организации лотерей и запрещена.
Таким образом, следует сказать, что в Швейцарии легальное описание экономических пирамид было дано еще в начале прошлого столетия — в 1924 году, тогда как в России нормативно-правовые шаги в данном направлении не сделаны и по сию пору. Масштабы распространения указанного социального феномена в нашей стране требуют от российского законодателя и адекватных правотворческих решений. В данном случае мы конечно же не должны бездумно копировать швейцарскую модель, запрещая и системы їа Ьоиїг йг neige, и лотереи как равновеликие объективации. Эта рецепция не будет иметь рациональных оснований. Другое дело, что квалификация деяний по созданию экономических пирамид по ч. 3 ст. 159 УК РФ «Мошенничество в особых крупных размерах»1 становится объективным государственно-правовым отражением количественной составляющей преступления, но не его качественной направленности.
Пари.
Взгляд швейцарского законодателя на организацию пари не столь категоричен и «негативен», как в отношении деятельности по организации и проведению лотерей. Однако при этом следует заметить, отдельные виды профессиональных пари также запрещены. Так, согласно ст. 33 Закона запрещено офертировать, вести переговоры о заключении и заключать профессиональное пари о результатах скачек на лошадях, регат, футбольных матчей и подобного рода мероприятий. При этом органам власти субъектов федерации предоставлено право санкционировать указанные виды деятельности, если они организованы в рамках тотализатора (ст. 34 Закона). Наказание за ведение переговоров и заключение пари, запрещенных государством, идентично санкциям за незаконную деятельность по проведению и организации лотерей — лишение свободы или арест на срок до трех месяцев и (или) штраф в размере 10 000 тысяч франков. Совершение повторных незаконных действий по заключению пари имеют, с точки зрения законодателя,
1 Напомним, что основатель «МММ» С.П. Мавроди был осужден в 2007 г. именно по данной статье УК РФ.
повышенную общественную опасность, что побуждает законодателя повысить рассматриваемую выше меру наказания имущественного и личного характера ровно в два раза.
Игорные дома.
Как уже отмечалось выше, в 1998 году в швейцарской системе законодательства появился специальный нормативно-правовой акт, регламентирующий отношения, непосредственно связанные с организацией и деятельностью игорных домов — Loi federale du 18juin 1998 sur lesjeux de hasard et les maisons de jeu (LMJ). Какие же вопросы стали предметом правовой оценки законодателя в данном случае?
Во-первых, было дано законодательное определение азартных игр. В соответствии с ч. 1 ст. 3 Закона под азартной игрой понимается игра, которая предоставляет право ее участнику посредством ставок получить шанс на материальную выгоду, выраженную в денежной или иной материальной форме, при том, что реализация указанной возможности на выигрыш зависит исключительно от случая.
Во-вторых, установлен разрешительный механизм функционирования игорных домов. Как отмечается в ст. 4 и в ст. 17 Закона — только игорные дома вправе получать лицензию на организацию азартных игр; срок действия лицензии составляет, по общему правилу, 20 лет, но он может быть продлен. Особо следует подчеркнуть, что предоставление такой лицензии относится исключительно к компетенции общефедеративных органов государственной власти. Окончательное решение по данному вопросу принимает Государственный совет страны, причем принимает в окончательном варианте без возможности для адресатов требования о получении лицензии обжаловать соответствующее решение Государственного совета. В данном компоненте механизма правового регулирования проявляется принципиальное отличие российского и швейцарского подходов к регламентации игорного бизнеса 1. Общефедеральным органом власти, который выполняет контрольно-надзорные функции в представленной выше сфере народного хозяйства, является специальная Федеральная комиссия. Состав Комиссии определяется Государственным советом страны и варьируется от 5 до 7 человек. Основное требование, предъявляемое к членам Комиссии, касает-
1 Напомним, что в Федеральном законе «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» взят явно прорегиональный вектор решения проблем институализации и деятельности игорного бизнеса. И здесь речь идет не только о рецепции американского института «игорных зон» (см. главу 2 Закона), но и предоставлении права уполномоченным органам государственной власти именно субъекта Российской Федерации выдавать разрешение на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне (ч. 2 ст. 13 Закона).
ся их профессиональной деятельности — они не должны быть связаны никакими профессиональными узами с игорным бизнесом (быть управляющими, работниками казино, а также обслуживающих их компаний и т.д.) — ст. 46 Закона.
В-третьих, в качестве специфического объекта правового регулирования швейцарский законодатель выделил азартные игры, проводимые по-средствам системы Интернет. Проблему их регламентации швейцарский законодатель решает в единообразном ключе с российским творцом правовых предписаний. Так, в ст. 5 ЬМ1 закреплено, что использование таких электронных систем коммуникации, как Интернет в целях организации азартных игр запрещено 1.
В-четвертых, представленный закон определил рамки налогового бремени для организаторов игорных домов. Анализ ст. 41 ЬМ1 в данном случае показывает, что, по общему правилу, налоговый люфт для казино составляет от 40 до 80 процентов, определяемых от величины чистого дохода от игорного бизнеса. Однако осуществление игорными домами определенных видов деятельности может способствовать понижению налогового бремени. Так, понижение на четверть от установленного налога на прибыль для игорного дома возможно в случаях инвестирования им денежных средств на социально-значимые для данного региона цели, на треть — в случае вложения капиталов в туристический бизнес региона, на 50 процентов — в случае, если подобное инвестирование сразу в две из означенных сфер капиталовложения (ст. 42 Закона). И тут мы уже сталкиваемся с уточнением общей нормы, содержащейся в ч. 3 ст. 106 Конституции Швейцарии, на уровне норм специальных (ст. 41 и ст. 42 ЬМ1). При этом налоговые конструкции, предложенные швейцарским законодателем в соответствии с Ьоі 8иг ІЄ8іеих ёе Иа8агё е! Іе8 шаІ8от ёе іеи, детерминированы не только реализацией экономической, но, что особенно важно подчеркнуть, и социальной функцией государства.
В-пятых, установлены требования, касающиеся посетителей игорного заведения. Так, игорным домам запрещено предоставлять услуги следующим категориям физических лиц — лицам, не достигшим возраста 18 лет; должностным лицам государственного органа, который занимается выдачей лицензии на осуществление коммерческой деятельности по эксплуатации игорных домов (в Швейцарии эти функции возложены на специальную Комиссию); работникам и управляющим самого казино, а также компании,
1 Аналогичное правило поведения содержится в рамках системы российского законодательства в ч. 3 ст. 5 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации».
которая занимается техническим обслуживанием и инсталляцией оборудования для игорных домов; акционерам тех игорных домов, которые имеют более 5 процентов его уставного капитала. В данном случае разработчики LMJ совершенно верно определили рамки посещения игорных заведений. С одной стороны, ограничив доступ к игре в отношении несовершеннолетних членов общества, что объясняется вполне очевидными психолого-со-циальными основаниями, а с другой — снизив коэффициент злоупотреблений экономического свойства в означенной сфере за счет запрета на игру лиц, имеющих те или иные социальные связи с организатором самих казино. Российский законодатель в этом отношении, на наш взгляд, явно оставил вне рамок правового регулирования достаточно крупный блок отношений. Анализ ст. 7 «Требования к посетителям игорного заведения» Федерального закона РФ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» показывает, что прямой запрет на посещение игорных заведений в РФ установлен только в отношении лиц, не достигших возраста 18 лет. Что касается иных ограничений в означенной сфере, то они могут быть установлены самими организаторами азартных игр в диспозитивном порядке 1. Таким образом, следует подчеркнуть, что поле для злоупотреблений для участников азартных игр, организуемых в рамках казино, имеет в Российской Федерации явственно более существенные масштабы, чем в Швейцарии.
Уголовное и уголовно-процессуальное право.
Как уже отмечалось ранее, нормы уголовного и уголовно-процессуального права включены в сами тексты названных законов. При этом речь идет в отдельных случаях о нормах, напрямую устанавливающих преступность и наказуемость деяний в рассматриваемой сфере правовой регламентации 2. Яркие примеры подобного решения проблем юридической техники можно найти не только в LLP, но в LMJ. Так, все правонарушения в представленной сфере народного хозяйства (организация игорного бизнеса) законодатель разделяет на две большие группы: «delit» (правонарушения, имею-
1 В ч. 2 и ч. 3 ст. 7 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», в частности, установлено, что «посетителями игорного заведения не могут быть лица, не достигшие возраста восемнадцати лет»; «организатор азартных игр вправе самостоятельно устанавливать правила посещения игорного заведения, не противоречащие настоящему Федеральному закону».
2 Как известно, в Российской Федерации территориальное поле только Уголовного кодекса РФ свободно и, главное, доступно для законодательного признания того или иного деяния в качестве преступного и наказуемого. В ч. 3 ст. 3 УК РФ недвусмысленно подчеркивается, что «преступность деяния, а также его наказуемость и иные уголовно-правовые последствия определяются только настоящим Кодексом».
щие высокую степень общественной опасности) и «contravention» (менее тяжкие правонарушения). Соответственно, к первой группе преступлений следует относить, в частности, открытие и функционирование игорных домов в отсутствие лицензии, ко второй — установку оборудования для проведения игр в казино, не имеющих соответствующих технических разрешений на эксплуатацию. Меры уголовного наказания за совершение «delit» и «contravention» также носят неоднородный характер. В первом случае речь идет о лишении свободы на срок до одного года и более или о штрафе в размере одного миллиона франков и более; во втором — об аресте или о штрафе в 500 тысяч франков и более.
При этом вектор утилитаризма, которому, скорее всего, и подчинена подобного рода правотворческая техника включения материальных и процессуальных норм уголовно-правового характера в содержание комплексного юридического акта, в отдельных случаях имеет весьма специфические формы воплощения. Так, в ч. 2 ст. 52 LLP установлено, что «согласно ст. 160 ss Федерального закона от 22 марта 1893 г. «Об организации федеральной судебной системы» Департамент федеральной юстиции и полиции, применяя положения настоящего закона, вправе подать кассацию в Федеральный трибунал на решения кантональных судов». Таким образом, мы сталкиваемся с весьма малораспространенной или, вернее, совсем нераспространенной в российской юриспруденции практикой изложения нормы права в статье нормативно-правового акта 1. Становится очевидным тот факт, что нормы права как таковой в ст. 52 этого закона нет, а есть лишь полное воспроизведение нормы права другого процессуального закона. Как аргумент в пользу подобного виденья проблемы содержательного насыщения законодательной нормы можно, наверное, высказать небезызвестное латинское изречение — «eis repetitia placent» (повторенное дважды понравится) или увидеть в означенном правотворческом действии заботу о свободном времени адресатов нормативно-правового акта (в данном случае создатели LLP, явно «жалея» потенциального читателя закона, не отсылают его к статьям другого нормативного акта, а сами «доставляют» ему эту норму на обозрение), однако подобные оправдания станут лишь несерьезными попытками обоснования явного дефекта правотворческой техники.
Означенная выше схема позволила нам описать дореформенную модель правового регулирования в означенные выше сферы, модель, безусловно, не бесспорную и требующую эволюционных преобразований. Остановимся на наиболее значимых этапах реформы, ее движущих силах и конструктивных базисах.
1 Как вариант правотворческих ошибок можно в данном случае рассматривать случаи дублирования федерального законодательства в Российской Федерации на уровне ее субъектов.
зо
В первую очередь следует отметить, что трансформационный вектор в Швейцарии затронул, прежде всего, такие сферы правового регулирования, как деятельность по организации и функционированию лотерей и пари. Предмет законодательного регулирования LMJ остался за рамками ревизий.
Наиболее значимыми датами в процессе преобразований механизма правового регулирования отношений в системе функционирования лотерей и пари в данном случае следует считать:
— 31 мая 2001 года — создание экспертной комиссии по ревизии LLP 1;
— 9 декабря 2002 года — подготовка проекта нового закона и начало процедуры консультаций по основополагающим его положениям;
— 20 августа 2003 года — принятие Государственным советом Швейцарии базового варианта проекта нового закона об организации лотерей и пари;
— 30 мая 2008 года — определение Государственным советом окончательного срока проведения реформы — 2011 год2.
Таким образом, мы видим, что ревизия LLP в Швейцарии — это преобразовательный процесс, имеющий длящийся и, что особенно важно подчеркнуть, незавершенный характер. Быстрота принятия правотворческих решений в означенной сфере — это, скорее, свойство российского законодателя, нежели его швейцарского коллеги. Кто из них оказался более избирателен в выборе методологической базы для преобразований — покажет время.
От определения основных этапов реформы перейдем к его сущностным основам. Какие же цели преследовали и преследуют разработчики нового Loi sur les loteries et les paris professionnels и какими средствами их достигают?
В официальном коммюнике от 9 декабря 2002 г. Комиссии по ревизии LLP 3 отмечается, что основными целями трансформации в означенной выше сфере правового регулирования выступают следующие положения:
1. Повышение эффективности функционирования рынка лотерей и пари с учетом факторов социального развития. Так, разработчики законопроекта полагают, что ныне запрещенную деятельность по организации пари крупными букмекерскими организациями (таким как, например, Oddset — немецкая государственная лотерейная компания) в Швейцарии возможно легализовать при соблюдении необходимых условий борьбы с лудоманией, т.е. болезненной, патологической склонностью к азартным играм4. Также в
1 Les autorites federales de la Confederation suisse // http: // www.admin.ch (последнее посещение — 15 июня 2009 г.)
2 Там же.
3 Les autorites federales de la Confederation suisse // http: // www.admin.ch (последнее посещение — 15 июня 2009 г.)
4 Напомним, что именно активная борьба с игроманией стала для Конституционного Суда Германии серьезным доводом в пользу ограничения объема рекламы Oddset (немецкая государственная лотерейная компания) на Чемпионате мира по футболу 2006 г. На платах по периметру футбольного поля, где Oddset зарезервировала за собой рекламные места, требовалось разместить в соответствии с означенным решением предупреждение об опасности лудомании.
рамках достижения поставленной выше цели разработчики предлагают отменить запрет на организацию пари и лотерей посредством системы Интернет и иных подобных коммуникативных систем.
2. Создание дифференцированных механизмов регламентации вопросов, связанных с предоставлением разрешений на осуществление означенных видов коммерческой деятельности, для различных участников рынка азартных игр.
3. Пролонгация курса защиты публичных интересов и социализации законодательства в означенной сфере, взятого еще в пореформенный период.
В чем же суть преобразований рынка лотерей и пари, которые предлагают разработчики нового закона? Остановимся на наиболее существенных аспектах.
1. Первое же знакомство с указанным законопроектом дает основание говорить об исключении из названия указания на профессиональный характер деятельности по организации самих лотерей и пари. Хотя в ч. 2 ст. 1 Закона прямо говорится, что в предмет правового регулирования Закона не входят отношения, складывающиеся в ходе организации «частных» пари и лотерей 1.
2. Структура законопроекта также изменилась — ранее законодатель давал последовательную государственно-правовую оценку сначала лотереям, проводимым на территории Швейцарии, затем — пари. Теперь оба вида деятельности рассматриваются в параллельном ключе. Все аспекты правового регулирования, имеющие свое подтверждение в законопроекте, относятся равным образом как к пари, так и к лотереям.
3. Следствием достаточно крупномасштабной кампании по проведению реформы законодательства в сфере азартных игр, сопряженной в том числе и с определением конечного результата механизма правового регулирования в данной сфере, стало появление ст. 2 Закона, устанавливающей основные цели реализации законодательной воли: обеспечение корректного и транспарентного (то есть прозрачного, открытого, от англ. «transparent») проведения лотерей и пари; использование чистого дохода от указанного вида деятельности на благотворительные и иные публично-значимые цели; защита гражданского общества от негативных социальных последствий функционирования игорного бизнеса.
4. Определенный шаг сделан и в направлении либерализации рынка азартных игр, проводимых посредством электронных коммуникативных систем, телефона, телевизора и т.д. Как гласит ст. 8 указанного проекта закона — по общему правилу, единственные ограничения в данной сфере ка-
1 В Федеральном законе «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» предметом правового регулирования стали отношения по организации и проведению азартных игр на территории Российской Федерации, подобного указания на профессиональный характер указанного вида деятельности нет.
саются лиц, непосредственно находящихся на территории Швейцарии, другие императивные механизмы регулирования Государственный совет Швейцарии может устанавливать в целях защиты самих игроков и борьбы с незаконным отмыванием денежных средств. Напомню, что по действующему законодательству проведение и организация лотерей и пари посредством указанных выше систем запрещены.
5. В основе понятийной оценки организаций, занимающихся организацией игр и пари, появилась дифференциация. В зависимости от комплексного критерия указанные субъекты признаются либо крупными организаторами лотерей и пари (grand exploitant), либо юридическими лицами сродни отечественному малому бизнесу (petit exploitant).
К grand exploitant проект закона, соответственно, относит — всех лиц, которые занимаются указанными видами деятельности не реже 4 раз в год и предоставляют право своим клиентам делать ставки не менее 100 000 франков (ст. 9 проекта закона). При этом по своей организационной форме представленные субъекты могут быть либо публичными юридическими лицами (une personne morale de droit public), т.е. выполняющими те или иные публично-правовые социальные функции, либо акционерными обществами, созданными и функционирующими на основе норм швейцарской правовой системы для осуществления благотворительных или иных публичнозначимых целей, юридический адрес которых локализуется в Швейцарии (ст. 9 проекта закона). Только им в соответствии со ст. 17 проекта закона государство предоставляет право заниматься букмекерской деятельностью. Все остальные участники игорного бизнеса, занимающиеся организацией лотерей и пари, по остаточному принципу относятся к «petit exploitant».
6. Особое внимание разработчики законопроекта уделили проблеме игромании. Не ограничиваясь простыми популистскими заявлениями, которые часто становятся итогом отечественных дискуссий на заданную тему, они попытались найти действенный механизм борьбы с этим злом. При этом профилактика игромании по задумке авторов закона должна финансироваться не только за счет средств частных благотворителей, а в том числе посредством отчислений из чистого дохода самих grand exploitant. Так, в ст. 35 законопроекта прямо говорится о том, что в специально созданный Фонд по профилактике зависимости от азартных игр grand exploitant должны перечислять 0,5 процентов от чистого дохода от их бизнеса. Администрирование указанного фонда возложено на Государственную комиссию по контролю за деятельностью по организации лотерей и пари. Она создается непосредственно Государственным советом Швейцарии и формируется по региональному принципу (представители разных кантонов страны должны иметь своих представителей в этом органе государственной власти).
Таковы основные элементы механизма правового регулирования деятельности по организации азартных игр, пари и лотерей в Швейцарии, взятые как с позиции метафизики (действующее законодательство), так и диалектики (эволюционные пути совершенствования системы законодательства). Российскому законодателю в данном случае следует, на наш взгляд, учесть швейцарский опыт решения проблем государственно-правовой регламентации указанной сферы общественных отношений. При этом горизонтальная преемственность в данном случае не должна выражаться в слепом копировании иностранного образца (модели) правового регулирования. В ее содержание, в частности, могут быть включены положения швейцарской законодательной реформы относительно борьбы с игроманией, а также законодательный опыт решения проблем 1а Ьоы1г йг нг1^^г.
И. С. Романчук *
Субстанциональная составляющая государственной власти в различных плоскостях общественных отношений
Ключевые слова: сущность государственной власти, различные сферы проявления, принцип методологического индифферентизма, гносеология
The research is devoted to an attempt of revealing the essence of the government political (state) authority in various planes (levels) of public relations (intercourse). There is no undivided opinion in solving this question despite numerous quantity of works devoted to a range of problems of defining the essence of the power in general and the state authority in particular. Moreover only such rare works of separate authors concern the issues of identification and learning substantival (intrinsic) items of state authority. Other authors, even pointing out their researches as an attempt to find the essence of the political power, as a result they draw aside and do not solve the set problem. Therefore it can even seem that the problem of definition of the essence of the government is a so-called «damned» problem. Nevertheless, the author has tried to handle this problem of the defining the essence of the government in this research.
© Романчук И.С., 2010
* Кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Института государства и права Тюменского государственного университета. [iromanchuk@ mail.ru]
Работа выполнена автором в рамках гранта Президента Российской Федерации, МК-2791.2010.6.
з4
