CC BY
42
Нормативные правовые акты органов местного самоуправления достаточно разнообразны: одни могут регулировать порядок предоставления социальных услуг сразу в нескольких формах социального обслуживания1, другие — только в одном из видов оказываемых социальных услуг2.
Таким образом, вертикальная (иерархическая) структура законодательства в сфере социального обеспечения является многоуровневой.
С.Г. Ермолаев*
К ВОПРОСУ О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ПРАВОВЫХ НОРМ В ОБЛАСТИ СПОРТА
Ключевые слова: спортивное право, конституционное право, сравнительный анализ, государственное регулирование, конституция, спорт.
The article provides the analysis of the constitutional provisions which regulate the sphere of sport. In this connection the author demonstrates in what way and what issues are regulated by norms of constitutions in different countries. The particular attention is paid to Brazilian Constitution, which is a shine example of the constitutional regulation of sport; it contains Section III “On Sport” consisting of four chapters and three paragraphs.
The author also provides the reader with comparative legal analysis of Russian and foreign constitutional provisions on sport. The author comes to conclusion that the norms of the Constitution of the Russian Federation leave much to be desired in relation to sports regulation, It seems it would be helpful that issues of governmental support of the development of sport and physical culture are stated in a separate constitutional section. The author considers that such improvement will create better basis for legislative regulation of sports activities as well as serye as a guarantee of the sportsmen’s rights and give an impulse for development of sports in our country.
В настоящее время спорт отражает состояние общества, в котором он развивается. За годы реформ спортивная деятельность и, соответственно, го-
1 См.: распоряжение главы администрации Кильмезского района Кировской области от 13 июля 2005 г. № 351 «О создании муниципального учреждения “Комплексный центр социального обслуживания населения Кильмезского района”» // СПС «КонсультантПлюс. Кировский выпуск».
2 См., напр.: постановление администрации Юрьянского района Кировской области от 21 октября 2003 г. № 148 «Об отделении постоянного проживания для граждан пожилого возраста и инвалидов»; распоряжение администрации Юрьянского района Кировской области от 03 июля 2003 г. № 287-р «О доме-интернате малой вместимости для граждан пожилого возраста и инвалидов Комплексного центра социального обслуживания населения»; постановление главы администрации Вятскополянского района Кировской области от 24 июля 2007 г. № 65 «Об утверждении Положения о предоставлении жилых помещений в специализированном доме “Специальный дом для одиноких престарелых граждан”» // СПС «КонсультантПлюс. Кировский выпуск».
Аспирант Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина. [ermspartak@ hotmail.com]
сударственное руководство им в России претерпели значительные трансформации, которым довольно сложно дать однозначную оценку. Развитие спорта оказалось под мощным влиянием процессов, происходящих в спорте развитых стран. Поэтому для определения путей развития спортивной сферы, поиска оптимальной модели государственного руководства спортивной деятельностью в нашей стране необходим сравнительный анализ законодательства зарубежных странах и России. Это даст возможность понять природу и внутреннюю логику его развития, что поможет избежать негативных моментов и перенять положительные в развитии спорта в нашей стране.
Несмотря на особенности развития спорта в отдельных государствах, формы вовлечения государств в спорт имеют много общего. Они зависят прежде всего от тех целей, которые ставят перед спортом общество и государство.
Главная форма вовлечения государства в спорт на современном этапе — разработка и принятие актов спортивного законодательства. Для каждой страны характерны свои механизмы управления спортивным движением, но правовое регулирование в данной сфере присуще в той или иной степени практически всем государствам.
Государства вырабатывают правила спортивных отношений, в том числе с международным (иностранным) элементом. Посредством своего внутреннего законодательства государства определяют статус спортивных организаций, спортсменов и других внутренних субъектов спортивных отношений, порядок их деятельности.
Также устанавливаются правовые режимы, в рамках которых функционирует любительский, профессиональный спорт, в том числе осуществляются управление спортивной сферой, финансирование спорта, его ресурсное обеспечение, сбор налогов, противодействие насилию и применению допинга в спорте, разрешение спортивных споров.
С помощью законодательства определяется степень свободы для коммерческой деятельности в сфере спорта, обеспечивается необходимый государственный контроль.
Признание права всех граждан на занятие спортом влечет за собой необходимость включения этого права в государственные конституции. Место и значимость спорта в конституциях стран различно. Однако если в конституции страны отсутствует упоминание о спорте, то это не означает, что эта страна игнорирует или не заинтересована в его развитии.
Одним из основных прав каждого человека являются занятия физическим воспитанием и спортом — так гласит ст. 1 Международной хартии
физического воспитания и спорта. Принимая эту Хартию в 1978 г., Генеральная конференция ЮНЕСКО подчеркнула свою убежденность в том, что «эффективное осуществление прав человека зависит в значительной степени от возможности каждого мужчины и каждой женщины свободно развивать и сохранять свои физические, интеллектуальные и нравственные способности и что в соответствии с этим доступ всех людей к физическому воспитанию и спорту должен быть обеспечен и гарантирован». Статья 9 Хартии устанавливает, что «государственные органы на всех уровнях и специализированные неправительственные организации должны содействовать осуществлению мероприятий по физической культуре и спорту, воспитательное значение которых является вполне очевидным. Их участие должно заключаться в проведении в жизнь законов и постановлений, обеспечении материальной поддержки и принятия всех других мер поощрения, стимулирования и контроля». В связи с этим важным представляется ответ на следующий вопрос: какие нормы о физической культуре и спорте содержат конституции различных стран мира?
Из анализа конституций 58 стран мира — всех стран Европы, всех стран СНГ и Балтии, а также ряда стран Америки (Бразилия, США) и Азии (Индонезия, Китай, Япония), установлено, что нормы, регулирующие различные правоотношения в сфере физической культуры и спорта, содержатся в конституциях только 27 из охваченных анализом основных законов стран мира.
Нормы о физической культуре и спорте не выявлены в Конституциях 31 анализируемых стран мира (53,4%), а именно: Азербайджана, Бельгии, Боснии и Герцеговины, Ватикана, Великобритании, Германии, Грузии, Дании, Индонезии, Исландии, Италии, Казахстана, Кипра, Латвии, Лихтенштейна, Люксембурга, Мальты, Монако, Нидерландов, Норвегии, Словакии, Словении, США, Узбекистана, Финляндии, Франции, Чехии, Швеции, Эстонии, Югославии и Японии1.
Такое положение дел объясняется различными причинами, например:
Поправка IX к Конституции США устанавливает, что перечисление в ней только определенных прав не должно толковаться как отрицание или умаление других прав, сохраняемых народом.
Основной закон ФРГ не включает вопросы физической культуры и спорта ни в сферу исключительной компетенции Федерации, ни в сферу конкурирующего законодательства (совместного ведения) Федерации и земель, фактически передавая осуществление государственных полномочий и решение государственных задач в этой области землям. Вместе с тем в ст. 32,
1 См.: Кузин В.В., Кутепов М.Е. Национальное законодательство о физической культуре и спорте: хрестоматия. М., 2006. С. 14.
91а, 91Ь и 104 Конституции определена ответственность федерального правительства ФРГ в области спорта.
В Конституцию Франции не включен раздел о правах и обязанностях граждан, соблюдение которых регулируется Декларацией прав и свобод человека, принятой еще в 1789 г.
В Великобритании отсутствует единый документ, носящий название «конституция», а действуют отдельные акты, содержание которых не предусматривает включение норм о правах и свободах граждан вообще, об их правах в области физической культуры и спорта в частности, и т.д.
В Конституции Италии, утвержденной в 1947 г., нет упоминаний о спорте, так как в этой стране признается принцип автономности спортивного правопорядка. Итальянское законодательство базируется на началах свободной частной инициативы. Структуру итальянского спорта составляют в основном добровольные и автономные спортивные клубы. Такая структура возможна благодаря конституции, защищающей права и свободы ассоциаций.
Анализ конституций, содержащих нормы, регулирующие правоотношения в сфере физической культуры и спорта, свидетельствуют о следующем: в большинстве конституций нормы о физической культуре и спорте помещены в разделы, положения которых посвящены правам, свободам и обязанностям граждан. Анализ текстов конституций свидетельствует, что права и свободы в области физической культуры и спорта чаще всего соотнесены с социально-экономическими правами и свободами, о чем упоминалось в первой главе. Также стоит сказать, что в большинстве конституций право человека на занятие физической культурой и спортом закрепляется вместе с правом на охрану здоровья. Так, Конституция Болгарии гласит: «Государство охраняет здоровье граждан и поощряет развитие спорта и туризма».
В большинстве случаев вопросы физической культуры и спорта рассматриваются в аспекте разделения компетенции между центральными, региональными и местными органами государственной власти. В ряде Конституций развитие физической культуры и спорта декларируется как одна из социальных целей государства. Например, Конституция КНР закрепляет в ст. 21, что государство развивает дело физкультуры и спорта, проводит массовые спортивные мероприятия, укрепляет здоровье нации. Конституции некоторых стран мира к вопросам регулирования правоотношений в сфере физической культуры и спорта обращаются неоднократно в ряде разделов (глав). Например, в Конституции Бразилии спорту посвящена целая секция, которая имеет четыре раздела и три параграфа.
Нормы о физической культуре и спорте различаются по форме и носят либо диспозитивный, либо императивный характер.
Конституции, содержащие диспозитивные нормы, ограничивают роль государства оказанием поддержки развитию физической культуры и спорта, стимулированием населения к занятиям ими. К таким Конституциям относятся основные законы Австрии, Албании, Андорры, Ирландии, Киргизии, Литвы, Македонии, Польши, России, Сан-Марино, Туркменистана, Украины, Хорватии, Швейцарии. Наиболее характерным примером может служить Конституция Швейцарии, ст. 68 которой гласит, что Союз поощряет спорт, особенно спортивную подготовку, управляет спортивными школами и может издавать предписания о молодежном спорте и объявляет обязательным обучение спорту в школах.
Конституции, содержащие императивные нормы, подчеркивают и конкретизируют роль государства в развитии физической культуры и спорта. К таким Конституциям относятся основные законы Армении, Беларуси, Болгарии, Бразилии, Венгрии, Греции, Испании, Китая, Молдовы, Португалии, Румынии, Таджикистана, Турции. Наиболее характерными примерами могут служить Конституции: Бразилии, в соответствии с которой государство защищает права на занятие спортом; Китая, в соответствии с которой государство развивает физическую культуру и спорт, проводя, в частности, массовые спортивные мероприятия; Греции, в соответствии с которой спорт находится под защитой и верховным надзором государства, которое дотирует и контролирует любые союзы спортивных обществ; Португалии, в соответствии с которой государство обязано в сотрудничестве со школами, спортивными объединениями и коллективами стимулировать, направлять и поддерживать занятия физической культурой и спортом, содействовать их развитию, предупреждать применение насилия в спорте с тем, чтобы обеспечить всеобщее право на занятие физической культурой и спортом1.
Что касается Конституции Российской Федерации, то в ней содержатся два положения, относящиеся к спорту Во-первых, ч. 2 ст. 41 говорит о том, что «в Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию».
Из приведенного положения вытекает, что Россия относится к тем странам, в которых спорт регулируется вместе с правом на охрану здоровья. То есть занятие спортом это неотделимая часть здорового образа жизни.
По нашему мнению, данная норма представляется недостаточно проработанной. В ней одновременно говорится об охране здоровья и развитии здра-
1 См.: Кузин В.В., Кутепов М.Е. Национальное законодательство о физической культуре и спорте: хрестоматия. М., 2006. С. 16.
воохранения, о спорте, об экологии и о санитарном благополучии. Думается, что правильнее было бы в отдельной статье Конституции РФ прописать вопросы развития физической культуры и спорта, так как это совершенно отдельная и самостоятельная область регулирования, хотя нельзя отрицать взаимосвязь здоровья населения и занятия спортом.
Во-вторых, п. «е» ст. 72 Конституции РФ закрепляет, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта. То есть Россия относится к тем странам, которые в конституциях закрепляют вопросы физической культуры и спорта в аспекте разделения компетенции между центральными, региональными и местными органами государственной власти.
Подробнее хотелось бы рассмотреть Конституцию Бразилии от 5 октября 1988 г., так как она уникальна тем, что в ней сфере спорта посвящена целая секция, которая имеет четыре раздела и три параграфа.
Вопросы спорта содержаться в гл. III «Об образовании, культуре и спорте». В ней находится секция III «О спорте», в которой ст. 217 закрепляет, что занятия спортом являются правом каждого. При этом развитие спорта как организованного, так и неорганизованного — обязанность государства, т.е. спорт находится полностью под контролем государства.
В соответствии с указанной Конституцией спорт развивается при соблюдении следующих принципов:
Автономия руководящих спортивных учреждений и ассоциаций во всем, что касается их организации и деятельности. Это значит, что государство не вмешивается в структуру и во внутреннюю организацию спортивных учреждений. В своей деятельности они самостоятельны.
Использование публичных средств для приоритетного стимулирования спорта в воспитательных целях и, в особых случаях, стимулирования спорта наивысшего уровня. Государство уделяет внимание в первую очередь массовому спорту, что, конечно, положительно влияет и на спорт профессиональный. Положение о стимулировании профессионального спорта является очень полезным, так как закреплено на конституционном уровне, что влечет повышение спортивного духа и стимула для достижения наивысших результатов.
Дифференцированный подход к профессиональному и непрофессиональному спорту.
Поддержка и стимулирование видов спорта, родиной которых является Бразилия.
Очень интересен п. 4 данной статьи. Государство гордится развитием национального спорта в своей стране и поэтому всячески способствует его
распространению по всему миру, что, в свою очередь, помогает сотрудничеству и взаимоотношению государств. В качестве примера можно привести такой вид спорта, как капоэйра. Капоэйра — бразильское национальное боевое искусство, сочетающее в себе элементы акробатики, игры, сопровождающиеся национальной бразильской музыкой. Данный вид спорта распространился по всему миру. Им могут заниматься и девушки, и мужчины практически всех возрастов, он способствует распространению бразильской культуры по всему миру, развивает интерес к данной стране, привлекает множество туристов. Поэтому неудивительно, что государство так поддерживает те виды спорта, которые зародились в Бразилии.
Спорт для Бразилии играет огромную роль, что и подтверждено Конституцией этой страны, в которой ему отводится отдельная секция. Ни одна конституция мира не уделяет столько внимания спорту, как бразильская. Вполне вероятно, что на появление такой большой статьи о спорте повлияло развитие футбола и возросший к нему интерес, ведь футбол для Бразилии больше, чем просто футбол.
Нельзя не отметить Конституцию Швейцарской конфедерации (принятую 18 декабря 1998 г.), которая отвела регулированию спорта отдельную статью.
Статья 68 указанной Конституции закрепляет следующее: «Конфедерация поощряет развитие спорта, в особенности спортивное образование». Следовательно, спорт неотъемлемая часть образовательного процесса.
Конфедерация, в отличие от Бразилии, осуществляет непосредственное руководство спортивными школами.
Думается, что для России неплохо было бы перенять опыт некоторых конституций, закрепив право на занятия спортом и, как было сказано выше, выделить с этой целью отдельную статью в Конституции, что положительно отразится на развитии спорта в стране. Но проблема заключается в том, что изменение гл. 2 Конституции РФ представляется весьма затруднительным процессом, так как ст. 135 Конституции РФ закрепляет сложный порядок пересмотра этой главы.
Ж.Б. Вера, профессор Сарагосского университета (Испания), подчеркивает, что включение понятия «спорт» в тексты конституций различных государств имеет принципиальное значение, поскольку предполагает создание надежной базы для разработки и осуществления программ развития физического воспитания и спорта. Позицию Ж.Б. Вера разделяет и председатель Генеральной спортивной ассамблеи Испании Л. Гарридо. Говоря о целесообразности конституционного регулирования спортивной жизни, он обосновывает это следующим: «Право на занятия спортом должно быть
закреплено в Конституции с тем, чтобы отдельные граждане могли потребовать от правительства предоставления им соответствующих условий для занятий спортом. Это целесообразно со всех точек зрения — политической, экономической, юридической и воспитательной»1.
Включение вопросов спорта в Конституции имеет большое значение: занятия спортом становятся конституционным правом всех граждан, гарантированным государством. Уполномоченные государственные органы и общественные организации следят за тем, чтобы такое право претворялось в жизнь. Включение спортивных вопросов в Конституцию рассматривается как официальное признание государством значения и роли спорта для общества на самом высоком законодательном уровне.
1 Алексеев С.В. Международное спортивное право. М., 2008. С. 367.
