CC BY
34Социальное государство без социальных прав
Реальная ситуация важнее обещаний и деклараций Удо Штайнер
Забота о населения является одной из основных целей создания и существования государства.
только в случае воплощения этой идеи его можно считать социальным. в настоящее время все больше государств в мире провозглашают себя социальными, однако являются ли они таковыми в действительности? в статье автор рассматривает воплощение принципа социальной государственности в ФРГ с различных точек зрения, указывая на его взаимосвязь с другими правовыми принципами, а также акцентирует внимание на практическом применении Федеральным конституционным судом Германии данного принципа в процессе защиты социальных прав граждан.
^ Социальные права, принцип социальной государственности, судебные решения Федерального конституционного суда ФРГ, социальное обеспечение
I. Принцип социальной
государственности согласно Основному закону
1. Социальное государство без нормативного закрепления
Шестьдесят один год действия Основного закона Германии означает и шестьдесят один год существования на немецкой земле конституционно закрепленного социального государства1. Вместе с тем справедливо замечание о том, что принятый в 1949 году Основной закон весьма лаконичен в отношении социальных вопросов. Предмет его гордости — принцип социальной государственности, своего рода социальная смазка немецкой конституции. Хотя нормирующее воздействие Основного закона на социальную сферу не стоит преуменьшать, собственно понятия «(принцип) социальной государственности» текст Основного закона не содержит. Слово «социальный» встречается лишь как прилагательное, то есть в качестве дополнительного признака федерального (абз. 1 ст. 20 Основного закона) и правового государства (предл. 1 абз. 1 ст. 28 Основного закона)2. Однако, несмотря на это, понятие социального
государства получило широкое распространение в конституционном праве. Российская Конституция в этом плане выражается яснее. Россия является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7 Конституции РФ). Российская Конституция закрепляет явным образом и основные права в социальной сфере (ст. 38—41).
То, что Основной закон, возникший по причине разделения Германии как временный документ, не содержит многочисленных обещаний социального плана, с немецкой точки зрения не оказалось недостатком. Большинство немцев скептически относится к подобным обещаниям, закрепленным в конституционной форме, будь то основные права или цели государственной деятельности. По прочтении текста Конституции Бразилии 1988 года, особенно ее социальной части, сразу же возникает непреодолимое желание: в этой стране я хочу жить! Перечень конституционных социальных прав содержит здесь 34 позиции. К их числу относится и гарантия тринадцатой пенсии (по аналогии с тринадцатой зарплатой). Но стоит только посетить многообещающее пространство конституционных
11372809
прав по имени Бразилия, как конфронтация с царящими там социальными реалиями заставляет задуматься. Опыт послевоенной Германии как раз заключается в том, что развитая социальная государственность возможна и без закрепления конституционного нормирования социальной сферы непосредственно в тексте конституции, включая отсутствие основных прав в этой области. Это обусловлено тем, что немецкий законодатель, несмотря на эпизодическое отступление по некоторым вопросам, например, в области пенсионного обеспечения по старости или в сфере медицинского страхования, в общем и целом занимал наступательные позиции. При этом он опирался на разделяемое широкими слоями общества осознание социальной ответственности, можно даже сказать, на длящуюся «большую социально-политическую коалицию». Последним большим событием в области социального законодательства на текущий момент было введение обязательного медицинского страхования для всех жителей Германии3. Однако, несмотря на все это, социальная политика постоянно вызывала немало споров. Так, имеет место мнение, что социальная система Германии лишает граждан чувства личной ответственности и чересчур широко применяет меры государственного социального обеспечения.
2. Вненормативные факторы
немецкой социальной государственности
Успех социальной государственности зависит от готовности общества проявлять солидарность, но, как показывает немецкий опыт, в еще большей степени от ситуации в экономике. Ситуация с этими факторами, как минимум до сих пор, благоприятствовала социальной сфере. Поэтому был сформулирован принцип, звучащий в полемизированной форме следующим образом: нормативно-конституционное закрепление социальных вопросов не имеет значения для существования социальной государственности. В качестве доказательства приводятся примеры Австрии, Швейцарии и Германии, стран с высокими социальными стандартами, но практически без социальной части в национальных конституциях4. Существование в Германии развитой социальной государственности при отсутствии основных прав в социальной обла-
сти исторически обусловлено тем, что система социального обеспечения возникла здесь первоначально в виде системы социального страхования еще в XIX веке в условиях полуабсолютной монархии, тогда же получила международную известность и до сих пор слывет — как минимум с точки зрения французских наблюдателей — в качестве «мифа о немецком постоянстве» и немецкой культуре как культуре сообщества5. Иногда эту мысль формулируют в несколько патетической форме: немецкая система социального страхования является «подарком немецкого народа миру». Так это или нет, но в любом случае в Германии было всегда понимание того, что социальное право является одной из опор государства, так как социальная интеграция одновременно означает и государственную интеграцию. Если опять-таки выбрать заостренную формулировку, то немцы являются «чемпионами мира» в разряде публичного страхования, в том числе в таких специфических формах, как введенное в 1990-х годах страхование на случай возникновения нужды в уходе (Pflegeversicherung) или существующее уже издавна социальное страхование свободных деятелей искусства (Kйnst-lersozialversicherung). Не исключено, что активная деятельность в области социального обеспечения обусловлена и тем, что таким образом государство может заручиться расположением своих граждан, добиться чего другими средствами, рассчитанными на эмоции и способствующими интеграции общества, невозможно из-за непростой истории Германии в XX веке.
II. Сила и бессилие
конституционного принципа социальной государственности
1. Непосредственное действие
принципа социальной государственности
а) Комбинация с другими принципами
Ознакомление с немецкой литературой по государственному праву приводит к неожиданному выводу: особого почтения к нормативному закреплению принципа социальной государственности найти здесь не удастся. Он теряется в тени конкретизации принципа правовой государственности. Постоянно под-
черкивается: принцип социальной государственности не приводит к появлению полномочий и не создает правовых возможностей для вмешательства государства6. Существует всего лишь несколько решений Федерального конституционного суда, в которых принцип социальной государственности послужил для обоснования непосредственных правовых притязаний. В большинстве случаев Суд применяет общий принцип равенства, который и без того является «звездой» конституционной юриспруденции при рассмотрении вопросов социального права. Принцип равенства играет решающую роль в более чем шестидесяти процентах решений. Основывая свои решения на принципе равенства Федеральный конституционный суд ведет себя нейтрально с точки зрения социальной политики. Он реагирует на определенные шаги законодателя, ориентируется на них при проверке конституционности и действует в общем и целом осторожно, не ограничивая политической свободы законодателя при выработке решений в социальной сфере. Вместе с тем Федеральный конституционный суд воспринимает положения абзаца 1 статьи 3 Основного закона в качестве мандата на, выражаясь спортивным языком, контролируемое конституционно-правовое «нападение», комбинируя закрепленный здесь принцип равенства с другими важными ценностными решениями Основного закона. Так, например, Суд посчитал в своем широко обсуждавшемся решении по поводу обложения семей страховым сбором на случай возникновения нужды в уходе7, что плательщики сбора, которые содержат детей и тем самым вносят дополнительный вклад в работоспособность солидарной системы социального страхования, не могут облагаться страховым сбором в таком же объеме, как и плательщики, детей не содержащие; иная ситуация противоречила бы положениям абзаца 1 статьи 3 в совокупности с абзацем 1 статьи 6 Основного закона (защита брака и семьи). Это решение Суда, как было сказано выше привело к интенсивному обсуждению затронутых в нем проблем.
Таким образом, даже если принцип социальной государственности сам по себе не может служить обоснованием юридических притязаний, он может задавать темы для законодательной деятельности, требующие решения с точки зрения конституционного права, на-
пример8: обеспечение прожиточного минимума как минимально необходимое условие для достойного существования человека; обеспечение равенства шансов при получении образования; обеспечение социальных гарантий путем создания и развития системы социального страхования; социальное демпфирование специфических, исторически обусловленных проблем, что регулярно требовало особых усилий (прием немецких беженцев после Второй мировой войны; возвращение этнических немцев из стран Восточной Европы после 1991 года; объединение Германии; компенсации жертвам нацизма). Таковы основные цели, которые вытекают из принципа социальной государственности.
б) сложное понятие социальной справедливости
Принцип социальной государственности, если применять его изолированно, не имеет особого значения при обосновании юридически значимых притязаний. Стандартная позиция конституционной юстиции заключается в следующем: принцип социальной государственности обязывает государство содействовать установлению справедливого социального порядка. Из-за широты и неопределенности этой формулировки на ее основе, как правило, невозможно устанавливать обязанности по предоставлению конкретных социальных услуг в определенном объеме9. Принцип социальной государственности не имеет нормативного влияния в одном важном вопросе: он не может служить обоснованием для запрета на снижение уровня социальной защиты, на нарушение status quo в сторону ухудшения. Однако, будучи примененным в совокупности с основными правами и другими конституционными гарантиями, принцип социальной государственности содействует в высшей степени продуктивной деятельности конституционной юстиции. Например, комбинация гарантии достоинства человека (абз. 1 ст. 1 Основного закона) и принципа социальной государственности служит обоснованием одной из важных позиций Федерального конституционного суда: труд и занятость способствуют самоуважению человека. По этой причине законодатель имеет право регулировать вопросы тарифных соглашений с целью содействия занятости населения10. Другой пример: уход за людьми, которые,
особенно в силу пожилого возраста, не могут заботиться о себе, относится на территории действия Основного закона к задачам сообщества. На государство возложена особая обязанность по обеспечению достоинства человека в ситуациях, когда он нуждается в посторонней помощи11.
Социальные аспекты гарантии достоинства личности абзаца 1 статьи 1 Основного закона оказывают влияние и на немецкое процессуальное право. Так, если речь идет об обеспечении прожиточного минимума, то уже при вынесении предварительного судебного решения в ускоренном порядке по делам, в которых граждане стремятся как можно быстрее добиться принятия мер социальной защиты, на суд возлагается обязанность изучить фактические и правовые вопросы в максимально возможном объеме. Если такая возможность отсутствует, то суд, проанализировав возможные последствия, должен в случае сомнений принять решение в пользу гражданина. Установление этой обязанности произошло благодаря выходящему за рамки обычного вмешательству Федерального конституционного суда в защиту достоинства лиц, не обладающих средствами к существованию12. Однако, как правило, конституционные жалобы, в которых заинтересованные лица добиваются принятия в предварительном порядке мер социальной поддержки в форме денежных выплат, не приводят к успеху. Для этого существуют объективные причины. Социальные суды на местах хорошо знакомы с соответствующими делами и их участниками. Эти суды обладают достаточным опытом по рассмотрению требований данной категории, а часто и опытом по общению с конкретными заявителями. По этой причине Федеральный конституционный суд старается не вмешиваться в деятельность социальных судов. Судьи Суда не настолько наивны, чтобы разыгрывать из себя «добряков» или примерять на себя роль немецких «Робин Гудов».
в) социально-культурный прожиточный минимум
Можно утверждать, что в Германии получила признание точка зрения, согласно которой абзац 1 статьи 1 Основного закона в совокупности с принципом социальной государственности обязывает государство обеспечивать
минимально необходимые условия для существования, соответствующего человеческому достоинству13. При этом прожиточный минимум, как правило, получает характеристику «социально-культурный». Таким образом, Основной закон не только возлагает на законодателя определенную задачу, но и содержит поручение по конкретизации этой задачи14. Ответы судебной практики на вопрос, что же необходимо для обеспечения достоинства человека, носят, естественно, сугубо казуистический характер; в разных решениях сюда были отнесены: приобретение телевизоров, стиральных машин, холодильников, кофейных автоматов, защитных шлемов для езды на велосипеде, подарков школьникам в честь начала учебного года, обручальных колец15, а также денежные субсидии для празднования юбилейных дней рождения, конфирмации или причастия. Ответ на вопрос о содержании минимума, необходимого для соблюдения достоинства человека, можно получить в первую очередь путем конституционной оценки обязательного объема средств к жизни, предоставляемых в рамках абзаца 2 § 20 и абзаца 1 § 28 второго тома Социального кодекса. Подробнее об этом будет рассказано ниже16.
2. Принцип социальной государственности -конституционный мандат для законодателя на проведение социальной политики
а) Оправдание ограничения основных прав
Свою важнейшую функцию принцип социальной государственности выполняет в ситуациях, в которых законодатель может эффективно реализовывать социальные задачи лишь посредством ограничения основных прав, особенно путем возложения обязанностей на субъектов основных прав. Принцип социальной государственности как оправдание ограничения прав и свобод относится, так сказать, к основному репертуару конституционного правосудия17. Важнейшие системы социального обеспечения, например система публичного пенсионного страхования, носят обязательный характер и предусматривают обязанность по уплате пенсионных взносов. Их существование невозможно без определенных ограничений основных прав. Для системы социального обеспечения справедлива, по мнению Ганса Захера, та простая исти-
на, что государство может дать только тогда, когда оно имеет право что-то взять. Если система социального страхования нуждается в новых или материально более обеспеченных плательщиках взносов, то Федеральный конституционный суд, как правило, не становится на пути законодателя, когда последний делает таковыми какую-то группу граждан даже вопреки их воле. Примером этого служит развитие публичного медицинского страхования: повышение размера годового дохода, начиная с которого гражданин получает право выбора между разными страховыми системами, должно осложнить переход из системы публичного медицинского страхования в систему частного18. Немецкие публичные страховщики охотно забрасывают свои удочки, чтобы выловить выгодную категорию плательщиков взносов.
Из-за своих крайне сложных правил по определению набора оказываемых медицинских услуг система публичного медицинского страхования в особой степени вторгается в сферу действия общей свободы профессиональной деятельности (абз. 1 ст. 12 Основного закона) лиц, занятых оказанием медицинских услуг, а также в сферу действия специальной свободы лечебно-врачебной деятельности. Законодатель придерживается точки зрения, что эти ограничения являются обязательным условием для сохранения публичным медицинским страхованием его характеристики как наиболее социальной подсистемы из всех компонент системы социального обеспечения. Федеральный конституционный суд в одном из последних решений подчеркнул, что из принципа социальной государственности вытекает задача государства обеспечить каждому независимо от возраста и дохода доступ к необходимому набору медицинских услуг19. Ценой этого оказалось, по мнению некоторых комментаторов, чрезмерное усложнение регулирования медицинской сферы, содержащееся в пятом томе Социального кодекса (SGB V).
б) Одна из основных проблем:
финансирование системы здравоохранения
Можно согласиться с оценкой, согласно которой в послевоенной Германии удалось добиться предоставления гражданам медицинских услуг одинаково высокого качества. До-
стижение равенства в этой области с политической точки зрения иногда оценивается как более важная задача, чем достижение равенства шансов на получение образования. Это осложняет ведение открытых политических дискуссий, касающихся необходимости более экономного расходования средств из фонда публичного медицинского страхования и обусловленного этим снижения объема предоставляемых медицинских услуг. Тем не менее регулярно принимаются законы, предусматривающие ограничение объема медицинской помощи с целью сохранения работоспособной и финансово состоятельной системы публичного медицинского страхования. «Гении от статистики» подсчитали, что Федеральный конституционный суд в период с 1984 года принял около тридцати решений, в которых он, опираясь на требование сохранения финансовой стабильности системы публичного медицинского страхования, посчитал оправданными законы, которые ограничивали основные права в этой сфере20. Суд посчитал финансовую стабильность важным элементом всеобщего блага. Эта позиция понятна, так как система публичного медицинского страхования является организационной и финансовой основой для обеспечения медицинскими услугами большинства жителей Германии. Это своего рода «супертанкер-снабженец», который никто не хочет сбить с курса. Можно привести другое, еще более подходящее сравнение: система публичного медицинского страхования — это котел, находящийся под давлением. Справедливости ради нужно заметить, что не все оценивают практику Федерального конституционного суда положительно.
3. Принцип социальной государственности и системы, основанные на началах солидарности
В самом общем виде можно дать следующую оценку позиции Федерального конституционного суда: ссылаясь на принцип социальной государственности, он отклонил все предпринятые попытки поставить под сомнение существующую систему социального обеспечения. Суд не препятствует законодателю в создании или расширении систем солидарной компенсации социальных рисков. Неоднократно предпринимавшиеся в последние
годы попытки поставить вопрос о конституционности подобных систем, например, в области обеспечения лиц с тяжелыми физическими недостатками, в отношении особых выплат из фондов медицинского страхования беременным женщинам и молодым матерям, в области публичного страхования от несчастных случаев или в отношении системы социального страхования свободных деятелей искусства, потерпели неудачу.
Но следует добавить, что было бы неразумно требовать от граждан проявления солидарности в еще большей степени, чем это имеет место в настоящее время. В первую очередь это касается работодателей. Если сложить все их обременения в пользу общества, включая налоги, то можно всерьез рассматривать вопрос о том, что эта нагрузка вплотную приблизилась к допустимой с точки зрения конституции. Исполнение работодателем возложенных на него солидарных обязательств обременяет фонд заработной платы, а это, в свою очередь, негативно сказывается на занятости. К тому же рост фискальной нагрузки создает дополнительные стимулы к уходу «в тень». Разумная система социального обеспечения избегает чрезмерного обременения каких-либо групп плательщиков взносов.
4. Концептуальная открытость
принципа социальной государственности
а) создание смешанных систем социального обеспечения
Как уже было сказано выше, принцип социальной государственности может быть использован для обоснования обязанности законодателя принять определенные меры для решения вопросов, имеющих важное социальное значение, например обеспечения прожиточного минимума или устранения последствий разовых, катастрофических событий, вроде ситуации, сложившейся в Германии после Второй мировой войны. Однако принцип социальной государственности не предписывает конкретные способы решения этих проблем. Более того, в целом отсутствуют и гарантии для сохранения существующей системы социального страхования. Переход к накопительной системе страхования не противоречил бы конституции. Но в Германии с
учетом текущей ситуации на рынках капитала данное предложение серьезно не обсуждается. Социальная политика в Германии — это все еще «царство (политического) центра». Ее задача — создание не общества всеобщего благоденствия, а социального государства. Действующая система социального страхования покрывает наиболее серьезные риски большей части населения, частично, однако, заменяется или дополняется частными мерами социального обеспечения (пенсии по старости, выплачиваемые предприятиями; частное медицинское страхование; дополнительные пенсии по старости, базирующиеся на добровольных индивидуальных взносах, особенно, так называемая «пенсия Ристера»21).
Создание смешанных систем социального страхования с некоторых пор приводит к конституционно-правовым проблемам. Так, в 1990-е годы спорной была ситуация после введения частной системы обязательного страхования на случай возникновения нужды в уходе, чьи частноправовые условия страхования были построены по образцу публичной системы страхования в этой области. Федеральный конституционный суд, в принципе, одобрил подобную конвергенцию22. Но он продемонстрировал явное стремление оставить регулирование частного страхования в рамках предмета законодательной деятельности согласно пункту 11 абзаца 1 статьи 74 Основного закона: «частноправовая система страхования». В качестве аргумента, послужившего заодно признанию рассматриваемого закона соответствующим Основному закону, был приведен довод о том, что законодатель в общем и целом учел ключевую отличительную особенность частного страхования, заключающуюся в том, что размер страховых взносов определяется на основании оценки рисков отдельных плательщиков. Возможно, что положительное для законодателя решение Суда по этому делу послужило дополнительным стимулом для принятия очередного закона — «О поддержке конкуренции в области публичного медицинского страхования»23, — сочетающего элементы частной и публичной систем страхования. Так, частные страховщики обязаны предлагать так называемый «базовый» тариф, содержащий определенные льготы; одновременно с этим публичные страховщики получили право предлагать дополнительные
услуги, что поддерживает конкуренцию с частными страховыми компаниями. Эта конструкция также получила одобрение со стороны Федерального конституционного суда24.
б) многомерная реальность
Описанная выше концептуальная открытость принципа социальной государственности носит неизбежный характер и обусловлена характерным для Германии, как, впрочем, и для других государств — членов Европейского Союза, многообразием жизненных ситуаций отдельных людей. Это осложняет получение однозначного ответа на вопрос, какие законодательные или административные меры должны приниматься для реализации политического постулата социальной справедливости.
Так, в реальной жизни непросто отличать людей, непрактичных с точки зрения самостоятельной организации своей жизни, от так называемых социальных паразитов. Спорным остается и вопрос о том, вносят ли лица с высоким уровнем дохода достаточный вклад в финансирование социальной системы. Принцип социальной государственности обоснованно накладывает на государство обязанность по борьбе с бедностью. В то же время в Германии повсеместно встречаются лица, нежелающие работать, лица, стремящиеся к необоснованному получению социальных льгот, а также элементы теневой экономики. Однако изобретательность в деле ухода от социальных взносов все-таки не заходит так далеко, как это имеет место с уходом от налогов.
в) неизбежный нормативный поток
Поэтому лишь на первый взгляд является торжеством правового позитивизма тот факт, что социальная справедливость в Германии обеспечивается нормативным пластом объемом около 10 тысяч предписаний, содержащихся, в первую очередь, в двенадцати томах Социального кодекса, печатные издания которого насчитывают около одной тысячи страниц. На самом деле это одно из проявлений демократии, так как основное бремя по созданию справедливого социального порядка лежит на законодателе. Напротив, Федеральный конституционный суд не является проводником социальной политики. Гражда-
не, обращающиеся в Суд, ожидают победы социальной справедливости, но обнаруживают здесь лишь Основной закон, весьма сдержанно относящийся к конституционному регулированию системы социального обеспечения. Социальные суды борются за реализацию социальной справедливости не путем дистанцирования от законодательного регулирования, а, напротив, путем методологически контролируемого применения последнего. Но даже с учетом этого ограничения система немецких социальных судов представляет собой важное достижение в социальной сфере. В текущих публичных дискуссиях ее роль незаслуженно недооценивается.
III. Основные права и система социального права
Как все остальные отрасли права социальное право находилось в течение прошедших шестидесяти лет под влиянием явления, которое принято именовать «конституционали-зацией» правовой системы. Решающую роль в этом процессе играют основные права. Это справедливо и для отрасли социального права. Уже было упомянуто важное значение принципа равенства, положений статьи 6 Основного закона, закрепляющих особый конституционный статус семьи, а также гарантии свободы профессии (абз. 1 ст. 12 Основного закона). Также необходимо упомянуть гарантию права собственности (абз. 1 ст. 14 Основного закона), которая является своего рода конституционным зонтиком для социально-правовых притязаний, особенно в области публичного пенсионного обеспечения. Начало этому было положено в решении Федерального конституционного суда от 28 февраля 1980 года25, развитому в решении от 1 июля 1981 года26. В дальнейшем правовая ситуация в этой области неоднократно подвергалась изменениям и является предметом крайне разнообразных оценок в научной ли-тературе27. С одной стороны, Федеральный конституционный суд неоднократно подтверждал, что базирующиеся на собственных заслугах права на получение пенсий из публичных пенсионных фондов пользуются защитой гарантии права собственности (абз. 1 ст. 14 Основного закона), что в двух случаях привело к корректировке законодательства28. В то же время Суд до сих пор оставлял открытым
вопрос о том, пользуются ли защитой гарантии права собственности социально-правовые позиции за пределами системы публичного пенсионного обеспечения29.
Одновременно с этим Суд также подчеркивает наличие у законодателя широкой свободы усмотрения при принятии положений, служащих сохранению или улучшению работоспособности системы публичного пенсионного обеспечения либо ее приспособлению к изменившимся экономическим условиям30. Права на получение пенсий, приобретенные в бывшей Германской Демократической Республике после ее вхождения в состав единой Германии, были признаны в Договоре об объединении и, будучи имущественными позициями, также попали в сферу действия гарантии абзаца 1 статьи 14 Основного закона31. В этой связи можно говорить о своего рода «приветственном» основном праве32.
В литературе никогда не прекращались споры о конституционно-правовом качестве и предсказуемости применения гарантии права собственности в отношении социальных притязаний. Некоторые авторы предлагают основывать защиту граждан от вредящих им изменений социального законодательства на вытекающем из принципа правовой государственности принципе доверия к стабильности правового регулирования (Vertrauensschutz). Этот принцип обязывает законодателя, как минимум, к принятию щадящих переходных положений. Федеральный конституционный суд, в принципе, поддерживает эту позицию, что выразилось в нескольких решениях, принятых в последнее время33. Однако были и противоположные примеры, ставящие под сомнение позицию Суда в отношении принципа доверия34.
IV. В центре дискуссии о характере социального государства: «Харц IV»
1. Политические решения в области трудового законодательства
Многие годы немецкая политическая мысль ищет ответы на вопрос, как добиться возврата в трудовую жизнь довольно большого числа неработающих, но трудоспособных граждан. С целью более эффективного решения этой задачи в период между 2002 и 2004 го-
дами были приняты четыре закона, регулирующие рынок труда, которые были названы «Харц I» — «Харц IV» по имени Петера Хар-ца35, председателя комиссии, разработавшей лежащую в их основе концепцию. Последний, четвертый, закон — «Харц IV»36 — с момента своего принятия находится в центре ожесточенных дискуссий. В основе этого закона лежит принцип «поддерживать и требовать» (fördern und fordern). Государство и коммуны материально обеспечивают существование работоспособного, но безработного и нуждающегося лица и его семьи37, предоставляя ему определенный набор благ, к числу которых относятся следующие: выплаты на поддержание жизнедеятельности, оплата расходов на «соразмерное» жилье и отопление, уплата взносов в фонды публичного медицинского и пенсионного страхования; кроме того, предоставляются иные социальные льготы, например, освобождение от обязанности по уплате взносов за пользование телерадиоприемниками (в настоящее время почти 18 евро в месяц с домохозяйства при наличии радио и телевизора). Со своей стороны публичная власть ожидает, что получатель благ предпримет все зависящее от него для снижения своей зависимости от сторонней помощи, особенно путем устройства на работу. Для достижения этой цели используется целый арсенал различных мер (концепция так называемого «активирующего социального государства»): с получателем помощи заключается соглашение о его интеграции в трудовую сферу, финансируются программы переобучения и многое другое. Закон налагает на получателя помощи обязанность по вступлению в трудовые отношения на приемлемых условиях; если гражданин отказывается от устройства на предложенную ему работу по причинам, не предусмотренным законом, объем оказываемой помощи снижается.
Социальный кодекс предусматривает, что денежные выплаты (именуемые также «пособие по безработице II») осуществляются ежемесячно. Одна из преследуемых при этом целей заключается в том, чтобы приучить получателя к самостоятельному и ответственному расходованию денег. Обеспечивая получателя помощи наличными деньгами в объеме, превышающем суммы, выделяемые на «карманные расходы», государство избавляет его от необходимости обращаться в орга-
ны социального обеспечения по каждому отдельному вопросу приобретения относительно дорогостоящих предметов.
2. Федеральный конституционный суд и «Харц IV»
а) поляризирующее влияние новой системы социальной помощи
В общественном сознании «Харц IV» быстро приобрел негативную окраску. Он стал символом социального падения после потери работы и прекращения выплаты пособия из фонда страхования от безработицы («пособие по безработице I»), ограниченного определенными временными рамками. Размер фиксированных выплат в рамках «Харц IV», считают критики, не отвечает реальным потребностям. Утверждается, что по этой причине получатели помощи теряют связь с обществом. Однако существует и прямо противоположная позиция, отмечающая, что объем благ, предоставляемых по «Харц IV», слишком велик и подобная «щедрость», особенно в отношении семей с большим количеством детей, приводит к тому, что взрослые получатели теряют интерес к активной трудовой деятельности. В частности, указывается на то, что разрыв между доходом, возможным в случае трудоустройства, и доходом, который обеспечивает государство, слишком мал. В центре критики находятся и типичные случаи мошеннического получения социальных благ. Сложная система законодательного регулирования второго тома Социального кодекса содействует большому числу споров в социальных судах. По этим причинам понятен тот интерес, с которым ожидалось решение Федерального конституционного суда, рассмотревшего ряд положений второго тома Социального кодекса.
б) юстировка новой системы
в Федеральном конституционном суде
В решении от 9 февраля 2010 года38 Федеральный конституционный суд, в общем и целом, одобрил концепцию, на которой основывается «Харц IV». По мнению Суда, основное право на обеспечение прожиточного минимума, согласующегося с человеческим достоинством, вытекает из абзаца 1 статьи 1 Основ-
ного закона в совокупности с принципом социальной государственности (абз. 1 ст. 20 Основного закона) и предусматривает предоставление каждому нуждающемуся благ в объеме, достаточном для его физического существования (питание, одежда, жилье, отопление, средства личной гигиены и медицинская помощь), но — что крайне важно — также и для участия в общественной, культурной или политической жизни в пределах, не ниже определенной границы (так называемый социокультурный минимум). Однако объем и, особенно, состав благ (денежные выплаты, блага в натуральной форме, услуги), предоставляемых для достижения этих целей государством, должны устанавливаться законодателем. Свобода усмотрения законодателя особенно велика при определении социокультурного минимума. Законодатель должен указать, что конкретно входит в состав минимума, причем этот перечень должен периодически обновляться. Лишь случаи явного несоответствия предоставляемых благ и реальных потребностей могут привести к признанию соответствующих норм закона противоречащими Основному закону. Текущий размер фиксированных денежных выплат на основе второго тома Социального кодекса39, согласно решению Суда, не выходит за рамки Основного закона.
Одновременно с этим Федеральный конституционный суд сформулировал ряд требований к законодателю. Все расходные статьи, предназначенные для содержания нуждающегося лица, должны устанавливаться по прозрачным и отвечающим их назначению правилам, соответствовать реальному положению вещей, а также базироваться на проверенных данных и убедительных методах расчета. По мнению Суда, последние условия не были выполнены в полном объеме при установлении размера фиксированных денежных выплат. Особенно это касается специфических потребностей детей школьного возраста. Однако явным образом Суд потребовал изменения законодательного регулирования лишь в одном вопросе: хотя законодатель вправе финансировать типизированные потребности, удовлетворение которых необходимо для соблюдения принципа неприкосновенности человеческого достоинства, путем выплаты ежемесячных фиксированных (и одинаковых для всех) сумм, он обязан обеспечить и фи-
нансирование длящихся потребностей, отказаться от удовлетворения которых конкретный, отдельно взятый получатель помощи не может. Примером этого могут быть дополнительные расходы, возникающие при общении родителя со своим ребенком в случае их проживания в разных населенных пунктах. Для реализации этого требования Суд дал законодателю срок до конца 2010 года.
V. Охрана системы социального права в рамках Основного закона: некоторые итоги
Больше шестидесяти лет существования системы социального права в рамках Основного закона дают немало поводов проявить уважение к заслугам социального государства, сложившегося в послевоенной Германии. Нет никаких оснований для нападок на него, особенно в тех случаях, когда публичные финансовые возможности реально или, может быть, даже лишь на первый взгляд оказываются на грани исчерпания. В течение шестидесяти лет немецкое социальное государство успешно выполняло выпавшие на его долю задачи, как регулярного, длящегося характера, так и разовые, исторически обусловленные, к числу которых относились социальная защита лиц, пострадавших в ходе войны, компенсации жертвам событий 30—40-х годов XX века, выплата пенсий лицам, наработавшим свой трудовой стаж за пределами Германии, а также признание прав на пенсии, возникших в годы существования ГДР40. Свой вклад в этот успех внесла и наука социального права, приложившая немало усилий для систематизации и комментирования законодательства и судебной практики, по причине чего потеряла свое оправдание до сих пор охотно цитируемая фраза Вольфганга Вайдемера: «Дедал, разрабатывая лабиринт, не мог знать, что он открыл концепцию немецкого социального права».
В Федеральном конституционном суде отдел социального права первого сената является одним из самых больших. Его отличительной особенностью является устойчиво большое число конституционных жалоб и большое, выходящее за пределы обычного, число запросов со стороны социальных судов на основании абзаца 1 статьи 100 Основного закона. Угроза обращением в Федеральный
конституционный суд и ее последующая реализация в случае неуступчивости другой стороны стала немецкой традицией и в области социального права. По этой причине велики шансы на то, что неконституционная норма в случае ее принятия будет обнаружена.
Важным элементом социального государства является система социальных судов. Социальные и конституционные суды разделяют ответственность в области конституционного права, особенно в отношении основных прав, в то время как применение так называемого обычного права относится к исключительной компетенции социальных судов41. От качества их решений зависит во многом и деятельность конституционной юстиции, так как решения Федерального конституционного суда зачастую имеют длительную процессуальную предысторию, разыгрывавшуюся в социальных судах, и лишь краткий спурт проходит в самом Суде. Поэтому для всех конституционных споров в области социального права справедливо следующее: в первую очередь, Федеральный конституционный суд ожидает, что социальные суды при применении социальных норм ориентируются на Основной закон, выбирая при необходимости варианты толкования норм закона, ему отвечающие. Путь в Карлсруэ в идеале проходит по всем инстанциям социальных судов, включая Федеральный социальный суд в Касселе. Также нужно отметить, что конституционная «добавочная стоимость» в области социального права создается и в ходе деятельности адвокатов42, особенно тех из них, кто специализируется на социальных вопросах. Без их заинтересованного участия и высокой компетентности итоги развития социального права после шестидесяти лет действия Основного закона были бы не столь впечатляющи.
Удо Штайнер — с 1995 по 2007 год судья Федерального конституционного суда Германии (отвечал за подготовку к рассмотрению дел в области социального права), профессор, доктор юридических наук.
udo.steiner@jura.uni-regensburg.de
Перевод с немецкого А. Г. Румянцева.
1 Влияние конституционного права на социальное представлено в: PapierH.-J. // Sozialrechts-
handbuch (SRH) / B. von Maydell, F. Ruland, U. Becker (Hrsg.). 4. Aufl. München, 2008. § 3.
2 Разница заключается в том, является ли признак частью слова-термина либо стоит отдельно. Для сравнения: Rechtsstaat — правовое государство, Bundesstaat — федеральное (союзное) государство. Sozialstaat означает «социальное государство», однако как раз именно этого понятия Основной закон не содержит. Слово «sozial» существует лишь в качестве прилагательного-определения: sozialer Bundesstaat и sozialer Rechtsstaat (Примеч. пер. ).
3 См.: Закон «О поддержке конкуренции в области публичного медицинского страхования» от 26 марта 2007 года (Gesetz zur Stärkung des Wettbewerbs in der gesetzlichen Krankenversicherung, Bundesgesetzblatt I, S. 378 ff.).
4 См.: Wiederin E. Sozialstaatlichkeit im Spannungsfeld von Eigenverantwortung und Fürsorge // Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer (VVDStRL). Bd. 64. 2005. S. 79 ff.
5 См., например: Kott S. Der Sozialstaat // Deutsche Erinnerungsorte. Bd. II / É. François, H. Schulze (Hrsg.). München, 2001. S. 485.
6 См., например: Sommermann K.-P. Staatsziele und Staatszielbestimmungen. Tübingen, 1997. S. 348 ff., 484.
7 Решение от 3 апреля 2001 года, BVerfGE 103, 242.
8 См.: Steiner U. Sozialer Konflikt und sozialer Ausgleich — Zur Rolle der Verfassungsgerichtsbarkeit // Recht im Pluralismus: Festschrift für Walter Schmitt Glaeser zum 70. Geburtstag / H.-D. Horn (Hrsg.). Berlin, 2003. S. 335 [336 ff.].
9 См.: Решение от 12 марта 1996 года, BVerfGE 94, 241 [263].
10 См.: Решение от 27 апреля 1999 года, BVerfGE 100, 271 [284].
11 См.: Решение от 3 апреля 2001 года, BVerfGE 103, 197 [221]. См. также решения: от 29 мая 1990 года, BVerfGE 82, 60 [85] (освобождение от налогообложения дохода, не превышающего уровень прожиточного минимума); от 13 февраля 2008 года, BVerfGE 120, 125 (взносы в системе частного медицинского страхования и страхования на случай возникновения нужды в уходе).
12 См.: Решение от 12 мая 2005 года, BVerfGK 5, 237.
13 См. решения: от 18 июня 1975 года, BVerfGE 40, 121 [133]; от 24 мая 1977 года, BVerfGE 44, 353 [357]; от 21 июня 1977 года, BVerfGE 45, 187 [228].
14 См. подробнее: Heinig H.M. Der Sozialstaat im Dienst der Freiheit: Zur Formel vom sozialen Staat in Art. 20 Abs. 1 GG. Tübingen, 2008. S. 315 ff.; Leisner W. G. Existenzsicherung im Öffentlichen Recht: Minimum, Grundlagen, Förderung. Tübingen, 2007. S. 218 ff.
15 См. перечень с источниками: Heinig H.M. Op. cit. S. 333.
16 См. раздел IV настоящей статьи.
17 Об этой судебной практике см.: Steiner U. Versicherungsfreiheit und Versicherungszwang — Bilanz und Perspektiven // Bitburger Gespräche. Jahrbuch 2004/II: Bürgerversicherung — Modell für die Zukunft? München, 2005. S. 139.
18 См.: Решение от 4 февраля 2004 года, BVerfGK 2, 283.
19 См.: Решение от 6 декабря 2005 года, BVerfGE 115, 25 [43]. См. также: AxerP. Gesundheitswesen // Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland. Bd. IV: Aufgaben des Staates / J. Isensee, P. Kirchhof (Hrsg.). 3. Aufl. Heidelberg, 2006. § 95.
20 См.: Schaks N. Der Grundsatz der finanziellen Stabilität der gesetzlichen Krankenversicherung: Eine verfassungs- und sozialrechtliche Untersuchung. Berlin, 2007. S. 165.
21 Названа по имени Вальтера Ристера, министра труда и социальной политики в правительстве Герхарда Шредера с 1998 по 2002 год (Примеч. пер.).
22 См.: BVerfGE 103, 197.
23 См. прим. 3.
24 Решение от 10 июня 2009 года, BVerfGE 123, 186.
25 BVerfGE 53, 257.
26 BVerfGE 58, 81.
27 См., например: Papier H.-J. Op. cit. S. 112 ff.; Steiner U. Das Sozialversicherungsrecht in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts // Speyerer Sozialrechtsgespräche der Landesversicherungsanstalt Rheinland-Pfalz in Zusammenarbeit mit der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer 1991—2000 / D. Merten (Hrsg.). Berlin, 2002. S. 525 [530].
28 См.: Von Brünneck A. Eigentumsschutz der Renten — Eine Bilanz nach zehn Jahren // Juristenzeitung (JZ). 1990. S. 992 [995].
29 См., например, решения: от 4 июля 1995 года, BVerfGE 92, 365 [406]; от 24 марта 1998 года, BVerfGE 97, 378 [385].
30 См.: Решение от 28 апреля 1999 года, BVerfGE 100, 1 [37 f., 52 ff.].
31 См.: BVerfGE 100, 1 [32 ff.].
32 По этому вопросу см. подробнее: Steiner U. Verfassungsrechtliche Fragen der Überleitung des Alterssicherungssystems der Deutschen Demokratischen Republik in die gesamtdeutsche gesetzliche Rentenversicherung // Alterssicherung in Deutschland: Festschrift für F. Ruland zum 65. Geburtstag / U. Becker, F.-X. Kaufmann, B. von Maydell, W Schmähl, H. F. Zacher (Hrsg.). Baden-Baden, 2007. S. 315.
33 Из последних см. решения: от 15 марта 2000 года, BVerfGE 102, 68 [96 ff.]; от 13 июня 2006 года, BVerfGE 116, 96 [133 ff.].
34 См.: Решение от 3 февраля 2004 года, BVerfGK 2, 266 (увеличение возраста выхода на пенсию для женщин).
35 В указанное время Петер Харц работал директором по трудовым вопросам и — в этом качестве — являлся членом Совета директоров концерна «Фольксваген».
36 «Четвертый закон о регулировании современных услуг на рынке труда» от 24 декабря
2003 года (Viertes Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt, Bundesgesetzblatt I, S. 2954 ff.) был интегрирован в законодательство, образовав второй том Социального кодекса.
37 С 2009 года размер ежемесячной выплаты составляет 359 евро на взрослого и 215—287 евро на каждого ребенка в зависимости от его возраста.
38 1 BvL l/09 (см.: Neue Juristische Wochenschrift (NJW). 2010. S. 505 ff.).
39 См. примеч. 37.
40 См. примеч. 32.
41 Подробнее об этом см.: Steiner U. BVerfG, BSG und das deutsche Sozialrecht // Festschrift 50 Jahre Bundessozialgericht / M. von Wulffen, O. E. Krasney (Hrsg.). München, 2004. S. 61.
42 А также всех лиц, имеющих право выступать представителями сторон в социальных судах согласно предложению 2 абзаца 2 и абзацу 4 § 73 Закона о социальных судах.
