CC BY
104Основному закону Федеративной Республики Германии 60 лет
Удо Штайнер
в мае 1949 года на территории трех западных оккупационных зон Германии вступил в силу временный конституционный акт под названием Основной закон. До сих пор Основной закон - с изменениями и дополнениями -является конституцией теперь уже объединенной Германии. Причиной такой не планировавшейся изначально долговечности оказалось успешное социальное, правовое, а также экономическое развитие страны в послевоенный период. Автор статьи, двенадцать лет являвшийся судьей Федерального конституционного суда Германии, описывает некоторые интересные особенности немецкой конституции. В частности, показано, как на характер конституционных изменений влияет политика с присущими ей закономерностями, в чем особенности немецкого федерализма, как работает Федеральный конституционный суд Германии. Кратко показаны возможные перспективы дальнейшего конституционного развития.
^ Создание западногерманского государства; Парламентский совет; Федеральный конституционный суд; независимость судей конституционного суда; негативный опыт Веймарской республики; кооперативный федерализм; реформы федерализма; европейская интеграция и национальный суверенитет
I. Постоянство и изменчивость Основного закона
1. Первые шаги в 1949 году
а) Дефицит легитимности и его устранение
Основной закон — конституция Германии — был создан с учетом уроков военной, государственной и идеологической катастрофы, постигшей страну в 1945 году. В 1949 году он положил начало новому этапу государственно-правового развития, причем способом, который можно, как минимум, назвать необычным. Парламентский совет — орган, отвечавший за разработку конституции, — состоял из депутатов, посланных парламентами западногерманских земель. Решение об одобрении Основного закона также принимали парламенты земель (абз. 1 ст. 144).
С одной стороны, государство Германия, согласно господствующей точке зрения, не исчезло в 1945 году. С другой стороны, в этот
момент лишь земли были дееспособны как в политическом, так и государственно-правовом плане и к тому же отчасти уже обладали новыми, действовавшими конституциями. Если взять в качестве масштаба конституционные традиции западных государств, то у ландтагов земель отсутствовали учредительные полномочия для принятия федеральной конституции. Действительно, земли не получили от народа специального мандата на принятие конституции, например, путем выборов или иным способом. Немецкая наука государственного права считает, однако, что этот изначальный юридический дефект был исправлен позднее благодаря активному участию западногерманского населения в первых выборах в Бундестаг Германии.
б) Незапланированная долговечность Основного закона
Изначально Основной закон рассматривался в качестве временного акта. Он должен был утратить силу в тот момент, когда в действие
вступила бы конституция, принятая в ходе свободного волеизъявления всего немецкого народа (ст. 146 в редакции до 1990 года). По этой причине Основной закон не получил официального названия «Конституция». Однако, несмотря на это, он стал конституцией с самым продолжительным периодом действия в истории Германии.
На решения Парламентского совета оказывали влияние три западные оккупационные державы. В первую очередь это коснулось федеративной структуры страны. Вместе с тем Основной закон стал в 1949 году основой правопорядка, поддерживаемого всеобщим стремлением начать все сначала, после политических бурь Веймарского времени, разгрома национал-социализма и военного поражения. Это нашло воплощение в закреплении принципов демократической, социальной, федеративной и правовой государственности; в соответствующей организации органов власти и особенно в решении Парламентского совета открыть конституцию именно основными правами. Содержащая их глава начинается с нормы: «Достоинство человека неприкосновенно» (предл. 1 абз. 1 ст. 1). Это положение можно считать основной задачей государственной деятельности в Федеративной Республике Германии.
В наше время, после обретения государственного суверенитета в 1955 году и воссоединения Германии в 1990 году, Основной закон воплощает конституционный строй, поддерживаемый подавляющим большинством немецких граждан. Иногда даже говорят о «конституционном патриотизме» как заменителе регистрируемого некоторыми наблюдателями «государственно-идеологического дефицита» (Форстхофф), возникшего вследствие деформации немецкой государственности в XX веке1.
2. Основной закон и его изменения
а) Области развития
В результате принятия более 50 законов о внесении поправок текст Основного закона по сравнению с редакцией 1949 года существенно изменился, а его объем практически удвоился. Почти половина статей была изменена. В большей степени это касается положений, регулирующих федеративные отно-
шения, изменения которых составляют примерно половину всех изменений конституции. Если нормы об основных правах или принципах устройства государственной власти — демократия, правовое и социальное государство — остались почти в неизменном виде, система федеративных отношений пребывала в постоянном движении. В первую очередь это касается распределения между федерацией и землями полномочий в сфере законодательства и управления.
Многие контитуционные изменения свидетельствуют о важных этапах государственно-правового развития Германии: воссоздание вооруженных сил (ст. 12а, 17а, 87а), участие в европейской интеграции (ст. 23 в редакции 1992 года) или воссоединение Германии (например, преамбула, ст. 143, 146). В результате ряда конституционных изменений было наверстано то, что Германия не могла закрепить в самом начале из-за ограниченности своего суверенитета. Это касается, в первую очередь, норм о чрезвычайном и военном положении (ст. 81, 115а и последующие). В этой связи говорят о «нагнанном учредительном нормотворчестве» (nachgeholte Verfas-sung(s)gebung).
Напротив, как уже упоминалось, положения об основных правах остались в первоначальном виде, хотя определенные новации имели место и здесь, причинами чего, в частности, стали такие новые явления, как, например, организованная преступность и международный терроризм. В особой степени этим было затронуто право на неприкосновенность жилища (ст. 13), пределы возможного ограничения которого со стороны государства были расширены. Подробнее об этом будет сказано ниже.
Можно подвести следующий предварительный итог: несмотря на все изменения, Основной закон сохранил свою идентичность. В первую очередь это касается уже упомянутых фундаментальных структурных принципов, таких как демократия, федерализм, правовое и социальное государство (ст. 20), активно развиваемых в ходе конституционно-правовой судебной практики. Среди заслуг Федерального конституционного суда можно особо отметить конкретизацию принципа правового государства2. Например, были заданы допустимые пределы для обратного действия законов во времени, разработаны бо-
лее эффективные способы правовой защиты граждан (абз. 4 ст. 19 — право на обеспечение судебной защиты). Вообще, третья — судебная — власть (ст. 92) приобрела в ходе развития положений Основного закона и их применения существенные возможности влиять на две другие. Но не стоит замалчивать, что такая ситуация вызывает и критические замечания: так, иногда говорят о «государстве судебных процессов» (Rechtswegestaat) или «государстве судей» (ЩсЫе^аа^.
б) Политическое измерение конституционного развития
Многочисленные конституционные изменения отражают, вне всяких сомнений, разумную, а в некоторых случаях неизбежную потребность в модификации Основного закона. В то же время нет никаких сомнений и в том, что частое изменение было, как минимум, облегчено решением создателей Основного закона, в отличие от конституций большинства стран мира, сделать процедуру внесения конституционных изменений практически аналогичной процедуре принятия обычных законов; единственная особенность заключается в необходимости квалифицированного большинства в 2/3 голосов Бундестага и Бундесрата (абз. 2 ст. 79).
Возможности конституционных изменений небезграничны и заданы «оговоркой о вечности» (Ewigkeitsklausel - абз. 3 ст. 79). Согласно этой норме, изменение Основного закона недопустимо, если тем самым затрагивается деление страны на земли, принцип участия земель в законодательном процессе, а также принципы, закрепленные в статьях 1 (гарантия достоинства человека) и 20 (принципы осуществления государственной власти). В политической практике конституционно-правовой вопрос о нарушении этих ограничений ставился нечасто.
Неслучайно особенно большое число конституционных изменений было принято во времена так называемых Больших коалиций в 1966-1969 и 2005-2009 годах, которые могли организовать необходимую поддержку также и в представляющем интересы земель Бундесрате. Такое положение можно оценивать критически как конституционные изменения «по договоренности». С точки зрения конституционной политики справедливо пре-
достережение от конституционных изменений, которые предпринимаются «исключительно из оппортунистических соображений с целью облегчения политического процесса» (Карл Лёвенштайн).
Негативной тенденцией являются и периодически предпринимаемые попытки разных политических сил, обладающих необходимым большинством, закрепить в конституции определенные положения, по которым в какой-то момент достигнут компромисс, с тем чтобы впоследствии сделать невозможным для простого большинства изменение или отмену внесенных модификаций. Эта практика привела к тому, что изначально краткие и ясные положения Основного закона были потеснены детальными формулировками. Это, например, статья 16а (право на политическое убежище), статья 23 (участие в развитии Европейского Союза) и статья 87е (железные дороги). С удовлетворением можно отметить, что и среди политиков множатся голоса за воздержание от наполнения Основного закона обширными и детальными положениями. Однако многие практики политического процесса именуют эту позицию «конституционным эстетством».
II. Основной закон - преемственность и изменения
1. Позитивное развитие основных прав и их кризис
а) Решающее значение
Федерального конституционного суда
Любое обсуждение Основного закона должно начинаться с основных прав. Такова была воля Парламентского совета, который после поражения национал-социализма и завершения эпохи бесправия, а также под впечатлением Всеобщей декларации прав человека ООН 1948 года осознанно поставил в начало конституции положения об основных правах, а в начало раздела о них, как уже говорилось, важнейшую норму: о неприкосновенности человеческого достоинства. Обязанность государственной власти уважать и защищать достоинство человека (предл. 2 абз. 1 ст. 1) оказывает решающее влияние на конституционный строй Федеративной Республики Германии.
Никакая другая часть Основного закона не испытала столь сильного влияния со стороны судебной практики Федерального конституционного суда, как раздел об основных правах (ст. 1 — 19), а также нормы, содержащие субъективные права, аналогичные основным (например, абз. 2 и 5 ст. 33, предл. 2 абз. 1 ст. 101, ст. 103, ст. 104). Понять содержание этих норм без привлечения практики Федерального конституционного суда невозможно. В качестве важных примеров можно назвать следующие два. После непростой дискуссии Парламентский совет закрепил равноправие мужчины и женщины (абз. 2 ст. 3 в редакции 1949 года). Однако долгое время законодатель не предпринимал ничего, чтобы воплотить этот принцип в законодательстве, особенно в семейном праве. К этому его принудил Федеральный конституционный суд в ряде своих решений3. Также благодаря позиции Суда4 Основной закон был дополнен новой нормой, обязывающей государство содействовать достижению фактического равноправия мужчины и женщины и устранению существующих форм дискриминации (предл. 2 абз. 2 ст. 3).
Особое внимание Суд уделил так называемым коммуникационным свободам (ст. 5), которые — особенно свободу мнений и печати — он охарактеризовал как необходимое условие для существования свободного демократического общества. Согласно позиции Суда, свобода публичного выражения мнений может быть ограничена лишь в крайнем случае; при этом упомянутое в конституции право на защиту чести и достоинства было оттеснено на второй план5. На основе конституционной гарантии свободы массовой информации посредством телерадиовещания Суд разработал принципы организации последнего6; однако законодательное регулирование в этой сфере относится к компетенции федеральных земель. Согласно позиции Суда, публично-правовые телерадиокомпании, в отличие от частных, выполняют задачу по обеспечению базовых потребностей населения в информации и развлекательных передачах. Тем самым он обосновал необходимость в конституционных гарантиях существования и дальнейшего развития публично-правовых телерадиокомпаний, для чего необходимо взимание соответствующих сборов с населения. Среди важнейших новаций, выработанных Федераль-
ным конституционным судом, можно назвать субъективное право на информационное самоопределение, базирующееся на толковании абзаца 1 статьи 2 в совокупности с абзацем 1 статьи 17. Это право стало основой немецкого законодательства о защите персональных данных.
б) Основные права как система ценностей для всего общества
Практика Федерального конституционного суда касалась не только вопросов толкования отдельных основных прав, уточнением защищаемых ими областей, а также определением возможностей и пределов их законодательного ограничения. Она содействовала в целом росту влияния института основных прав. Так, Суд принял революционное в своем роде решение, объявив, что совокупность основных прав составляет систему ценностей, влияющую и на регулирование частноправовых отношений8. В этой связи в немецкой государственно-правовой науке говорится об «излучении»/«трансляции» (Ausstrahlung) основных прав, то есть их воздействии на частное право. Важным примером этого является право трудовых договоров, на которое оказали влияния такие субъективно-правовые позиции, как, например, принцип равноправия (ст. 3), свобода совести и религиозных убеждений (ст. 4), а также свобода профессиональной деятельности (ст. 12).
Необходимо упомянуть и о другом важном изменении в догматике основных прав. Понимание основных прав как объективно существующей системы ценностей стало основой судебной практики Федерального конституционного суда, в ходе которой был выработан ряд обязанностей государственной власти, в первую очередь законодателя, по принятию мер для защиты основных прав от посягательств со стороны третьих лиц, то есть от посягательств, исходящих не со стороны государства. Важным примером этого является предложение 1 абзаца 2 статьи 2. В соответствии с закрепленной здесь нормой каждый человек имеет право на жизнь и телесную неприкосновенность. Это право обязывает государство защищать людей, кроме всего прочего, от техногенных опасностей, исходящих, например, от объектов ядерной энергетики. Любой гражданин может обратиться в Феде-
ральный конституционный суд, если посчитает, что законодатель в этом и других подобных случаях не выполнил возложенные на него обязанности по принятию необходимых мер защиты9.
в) Стремление ограничить личные права и свободы на современном этапе
Для текущего положения в области личных прав и свобод имеют значение попытки государства принять ряд мер, необходимых, на его взгляд, для обеспечения внутренней безопасности. В первую очередь этим затронуты право на тайну переписки и телекоммуникационных сообщений (ст. 10) и право на неприкосновенность жилища (ст. 13).
Государство использует возможности современной техники (например, контролируя Интернет и мобильную связь, а также создавая обширные электронные базы данных) для предотвращения или расследования тяжких преступлений в сфере организованной преступности или международного терроризма, при подготовке и совершении которых также используется современная техника. Статьи 10 и 13 Основного закона направлены на защиту главных сфер личной свободы. С другой стороны, профилактика и раскрытие преступлений являются важными задачами, стоящими перед всем обществом, которым придан конституционный статус на федеральном и земельном уровне. Проверка принятых в этой области законодательных ограничений основных прав является крайне сложным делом для Федерального конституционного суда, так как при этом должен быть разрешен конфликт между разными конституционными благами и ценностями. Кратко позицию Суда можно охарактеризовать следующим образом: с одной стороны, ограничения названных прав в принципе допустимы; с другой - эти ограничения должны отвечать строгим требованиям материально-правового и процессуального плана. В первую очередь практика Федерального конституционного суда требует обеспечения максимально эффективного судебного контроля принимаемых мер10. По сделанным подсчетам, начиная с 2002 года Суд, применяя названные выше принципы, признал противоречащими конституции около дюжины положений федеральных и земельных законов.
2. Основной закон как ответ на вопрос об институциональном устройстве государства с учетом опыта Веймарской конституции 1919 года и Веймарской республики 1919-1933 годов
Основной закон является реакцией на исторический опыт, накопленный Германией в первой половине XX века в государственной и конституционной областях и в другом отношении, касающемся институционального устройства государственной власти. Можно сказать, что Основной закон «научился» на ошибках Веймарской эпохи. Главными итогами этого урока оказались: усиление стабильности федерального правительства путем введения конструктивного вотума о недоверии (ст. 67); ограничение возможностей по роспуску Бундестага (ст. 68) и сильные позиции выбираемого им Федерального канцлера (абз. 1 ст. 63, ст. 64 и 65). К тому же Основной закон создает такую демократию, которая готова и способна противодействовать силам, враждебным конституции. В этой связи говорят о «воинствующей демократии» (см. особенно абз. 2 ст. 9, абз. 2 ст. 11, ст. 18, абз. 4 ст. 20, абз. 2 ст. 21, абз. 4 ст. 87а, ст. 91).
Положение Основного закона о том, что демократические партии образуют базис для принятия народом государственных решений (ст. 21), следует рассматривать как оптимистический взгляд на возобновление политического развития Германии после 1945 года. Доминирующее же положение политических партий на современном этапе, включая всю сферу публичной политики и многие институты общества, является поводом для критики со стороны многих политологов и государ-ствоведов.
III. Германия как федеративное государство
1. Принципы немецкого федерализма
а) Создание федерации и позиции земель на федеральном уровне
Решение Основного закона в пользу федеративного государства оказало наибольшее влияние на конституционный строй современной Германии. В 1949 году западные союзники высказались за федерацию, с тем
чтобы распределить государственную власть между несколькими центрами (так называемое вертикальное разделение властей). Но немцы также стремились к федерализму, поэтому он не был им навязан. Федерализм как форма государственного устройства соответствует лучшей части немецкой государственно-правовой традиции.
Парламентский совет уделил немало внимания вопросам федеративного устройства и особенно финансовым взаимоотношениям центра и субъектов федерации. После интенсивного обсуждения было решено создать Бундесрат, орган, представляющий правительства земель, которые должны обеспечивать выражение интересов субъектов федерации. Члены Бундесрата назначаются и отзываются правительствами земель из числа их членов (предл. 1 абз. 1 ст. 51). Через Бундесрат как конституционный орган федерации земли оказывают влияние на федеральные законодательство и управление, а также, что крайне важно, и на вопросы, связанные с Европейским Союзом (ст. 50).
В современной Германии эта конструкция воспринимается критически тогда, когда периодически возникают ситуации, в которых большинство в Бундесрате начинает из партийных соображений разыгрывать оппозиционную карту в отношении правительственного большинства в Бундестаге. В ходе проведенной в 2006 году первой реформы федеративных отношений была предпринята попытка ослабить эту деструктивную возможность, возникновения которой создатели Основного закона не желали. Помочь в этом должно было более четкое разграничение компетенции федерации и земель в сферах законодательства и управления.
б) Федерация и земли: игра с переменным успехом
За прошедшие 60 лет ни один из других структурных принципов Основного закона не испытал таких государственно-правовых и политических изменений, как федерализм. Ключевую роль для системы распределения полномочий между федерацией и землями играет статья 30, согласно которой осуществление государственной власти и выполнение государственных задач относится к компетенции земель, если Основной закон не установил или не допустил иное. Это принципиальное
положение в определенной степени выхолощено решением Парламентского совета обеспечить преимущество федерации при распределении законодательных полномочий, особенно в области налогообложения, в то время как исполнение федеральных законов осталось в компетенции земель. После принятия Основного закона федерация использовала имеющиеся у нее законодательные полномочия в полной мере, а кроме того, в ходе ряда изменений конституции обеспечила приобретение новых предметов ведения. Конституционно-правовой «ценой» этого было увеличение доли законов, требующих для их принятия согласия Бундесрата. Реформа 2006 года преследовала цель усилить значение земель в области законодательства и тем самым придать больший политический вес парламентам земель.
2. Кооперативный федерализм и финансовое выравнивание
Особенности немецкого федерализма в сравнение с другими странами нельзя продемонстрировать в достаточной степени, не рассмотрев два специфических механизма. Во-первых, это феномен того, что земли согласуют друг с другом содержание своих законодательных актов, подписывают разного рода договоры и соглашения, а также сотрудничают политически и административно менее формализованными способами. Этот механизм именуется «кооперативный федерализм» и облегчает эффективное использование полномочий также и небольшим землям.
Еще более сильное влияние на систему федеральных отношений оказал закрепленный в абзаце 2 статьи 107 механизм финансового выравнивания, заключающийся в том, что разная финансовая ситуация земель выравнивается путем отчислений богатых земель в пользу менее состоятельных (горизонтальное выравнивание). Кроме того, федерация из своего бюджета предоставляет дотации слабым в финансовом плане землям для покрытия необходимых расходов (вертикальное выравнивание). Благодаря этим механизмам решается задача создания сравнимых условий жизни на всей территории страны, которая является одним из важнейших принципов Основного закона. Механизм расчетов внутри системы публичных финансов допол-
няется трансфертами внутри других полугосударственных или автономных социальных подсистем, например между структурами социального страхования в западных и восточных землях или между церквями, а также публично-правовыми телерадиокомпаниями, в случае разницы доходов от церковного налога и сборов с телерадиоприемников соответственно.
IV. Открытость Основного закона европейской интеграции
1. Ориентация Основного закона на единую Европу
При изучении текста Основного закона не так бросается в глаза массивное вторжение в систему полномочий современной Германии, особенно в части суверенных прав федерации и земель, являющееся следствием членства в Европейском Союзе. Уже многие годы это служит поводом для ведущихся в Германии конституционно-правовых споров. В этой дискуссии обсуждается тезис «разгосударствления» Германии и ее чрезмерной «европеизации». Не меньше немецкую юридическую науку беспокоит и вопрос обеспечения гарантий основных прав в случае их ограничения правовыми актами Европейского Союза. Согласно абзацу 3 статьи 1, основные права обязательны для законодательной, исполнительной и судебной властей, иными словами, для всей государственной власти, действующей на основании национальной немецкой конституции. В какой степени основные права могут применяться, если вообще могут, в отношении правовых актов Европейского Союза, является вопросом принципиального значения. Это обусловлено, кроме всего прочего, тем фактом, что примерно половина действующих в Германии норм права либо непосредственно установлена органами Европейского Союза и Сообществ, либо представляет собой положения, принятые немецкими органами государственной власти с целью реализации европейских правовых актов.
Основной закон был изначально ориентирован на идею объединенной Европы. В написанной в 1949 году преамбуле конституции говорится о стремлении немецкого народа служить миру во всем мире в качестве равноправного члена объединенной Европы. Уча-
стие Германии в создании Европейского экономического сообщества в 1957 году (Римские договоры) было первым шагом по пути достижения этой цели.
2. К вопросу о пределах интеграции Германии в Европейском Союзе
а) Маастрихтский договор
После вступления в силу Маастрихтского договора 1992 года европеизация немецкой правовой системы вступила в качественно новую фазу, что привело к усилению дискуссии о пределах вовлечения страны в Европейский Союз. Нельзя забывать, что Суд Европейских сообществ придерживается позиции, согласно которой европейское право, изданное без превышения полномочий Евросоюза, имеет преимущество при его исполнении перед актами внутригосударственного права11. Это означает, что в случае противоречия между положениями европейского и немецкого права немецкие административные органы и суды не могут применять последнее.
В своем основополагающем решении12 Федеральный конституционный суд определил, что лишь исполнение таких полномочий Европейского Союза может приводить к правовым последствиям для Германии, в отношении которых существует решение немецкого законодателя об их передаче. Как и раньше, Суд считает государства-члены «властелинами» учредительных договоров. Кроме того, Суд установил определенные материальные ограничения для актов о передаче полномочий. Принципы, изложенные в данном решении, были закреплены в новой статье 23, первый абзац которой содержит условия участия Германии в Европейском Союзе. В соответствии с этими условиями Германия может участвовать лишь в таком Европейском Союзе, который отвечает принципам демократичности, правовой и социальной государственности, федерализма, а также принципу субсидиарное™. Кроме того, Европейский Союз должен обеспечить уровень защиты основных прав, сравнимый с существующим в Германии. Ни в коем случае немецкий законодатель не может позволить органам Союза ограничить действие неприкосновенных положений Основного закона, закрепленных в абзаце 3 статьи 79.
б) лиссабонский договор и результаты интеграции
По-видимому, в июне этого года Федеральный конституционный суд вынесет свое решение по вопросу о том, не нарушает ли Основной закон ратификация немецким законодателем Лиссабонского договора о реформировании Европейского Союза. Вотума Федерального конституционного суда добиваются в первую очередь противники европейской интеграции и евроскептики, не поддерживаемые политическим большинством.
Однако, несмотря на все конституционные оговорки и условия участия в европейской интеграции (ст. 23), нельзя не признать, что в результате членства Германии в Европейском Союзе немецкая конституция перемещается на второе место в иерархии правовых актов, пропуская вперед право Союза, а конституции земель соответственно опускаются на третий уровень многоуровневой европейской правовой системы. Федерация и земли уступают Союзу часть своей компетенции, а тем самым также и часть суверенитета, понимаемого как право окончательного принятия решений. В этой связи сторонники европейской интеграции справедливо указывают на то, что в качестве компенсации Германия получает возможность влиять на политические и правовые решения в других государствах — членах Европейского Союза.
V. Роль Федерального конституционного суда
1. Статус Суда
а) принципиально новый орган государственной власти
Федеральный конституционный суд является продуктом Основного закона. Иногда говорят, что Суд представляет собой единственную институциональную новацию немецкой конституции. И наоборот, Основной закон является продуктом Федерального конституционного суда. Многие тысячи решений Суда, содержащие разъяснения Основного закона, в том числе в развитие его положений, привели к усилению и расширению сферы влияния немецкой конституции.
Рожденный в 1951 году и включающий в себя два независимых и наделенных самосто-
ятельной компетенцией состава (сената), будучи своего рода «спаркой» (Zwillingsge-псЫ), Суд представляет собой в 2009 году компетентный и уверенный в себе конституционный орган, последовательно проводящий в жизнь принцип верховенства Основного закона и обеспечивающий его действие во всех областях правовой системы. Пятьдесят шесть «отцов» и четыре «матери» Основного закона хотели, вне всяких сомнений, сделать из Суда эффективного хранителя конституции. Они хотели создать суд нового типа, находящийся над всеми остальными немецкими судами; не будучи отягощенным грузом совершенных ошибок, он должен был стоять в отправной точке нового начала немецкой конституционной и правовой истории.
Наверное, можно сказать, что Федеральный конституционный суд является самой большой в немецкой истории уступкой праву со стороны политической власти. § 31 Закона о Федеральном конституционном суде закрепляет особый статус последнего: решения Суда обязательны для конституционных органов федерации и земель, а также всех судов и ведомств. В определенных ситуациях решения Суда имеют силу закона. В подавляющем большинстве случаев законодатель придерживается позиций, высказанных Судом при толковании Основного закона. Это происходит и в довольно многочисленных случаях, когда Суд обязывает законодателя принимать решения о дополнительных бюджетных расходах, например в социальной или налоговой сфере. Открытого сопротивления практике Федерального конституционного суда в Германии нет. В этой связи можно говорить о важной компоненте правового государства. Если суды и административные органы в каком-то конкретном случае не следуют решению Федерального конституционного суда, на это может быть подана конституционная жалоба. Для такого случая Закон предусматривает особо быструю процедуру рассмотрения (§ 93с).
б) Конституционная юстиция: аргументы «за» и «против»
Однако нет уверенности в том, что Парламентский совет действительно стремился придать Федеральному конституционному суду доминантное положение среди других
органов государственной власти, в том числе среди других высших судов. Конраду Аденауэру, бывшему председателем Парламентского совета и ставшему потом первым канцлером послевоенной Германии, приписывается высказывание: «Так это мы себе не представляли». Эту фразу он произнес после проигранного процесса в Федеральном конституционном суде по поводу созданной им телерадиокомпании13. Для конституционной ситуации в Германии характерно, что не было и нет, наверное, ни одного более или менее важного внутри- или внешнеполитического вопроса, который бы не стал - прямо или косвенно - предметом рассмотрения в Федеральном конституционном суде. Следствием этого стало сильное увлечение правовыми методами воздействия на политику, свобода действий которой благодаря практике Суда уменьшилась по сравнению со странами, в которых конституционная юстиция отсутствует.
Авторитет Суда основывается в первую очередь на процессах, в которых рассматриваются конституционные жалобы (в среднем от 5 до 6 тыс. в год). Конституционная жалоба, этот, образно говоря, «флагман» среди всех видов производств в Суде, не была, однако, первоначально закреплена в Основном законе. Авторитет конституционного правосудия питается ожиданиями граждан, что они с помощью Федерального конституционного суда могут что-то предпринять против законодателя или бюрократии. Авторитет Суда подкрепляется и тем фактом, что его решения принимаются без какого-либо учета усилий лоббистов. Решения Федерального конституционного суда часто играют, особенно после серьезных конфликтов, умиротворяющую роль.
2. Правовые гарантии
независимости Суда
За время своего существования Федеральный конституционный суд обратил себе на пользу ряд разумных решений немецкого законодателя. Членом Суда может стать лишь такое лицо, которое получило две трети голосов либо избирательного органа Бундестага, либо Бундесрата. Благодаря этому каждый судья пользуется доверием широкого политического большинства. С учетом существо-
вавшей до сих пор политической ситуации ни одна из партий не может назначать судей в одиночку. Это привело к тому, что подбор судей и их избрание, несмотря на критику скрытности этих процедур, направлены на приток личностей, склонных к компромиссам и способных к работе в команде. Существует еще одно важное обстоятельство: по истечении вполне разумного 12-летнего срока пребывания в должности, повторное избрание невозможно. Это является важным фактором независимости судей. Другим основанием для прекращения полномочий судьи является достижение возраста 68 лет. В отличие от конституционных судов ряда других стран, Федеральный конституционный суд открыт для представителей всех юридических профессий. Все эти положения способствуют открытости, гибкости и независимости Суда. Вместе с тем ясно, что правовые гарантии статуса судьи не могут сами по себе обеспечить его личную чистоплотность и внутреннюю независимость.
3. Нейтральная позиция Суда в политических конфликтах
Федеральный конституционный суд рассматривается населением как инстанция, независимая от сферы политики и групп лоббистов. Однако в послевоенной истории Германии существовали периоды, а также принимались отдельные решения, когда нейтральность Суда ставилась под сомнение, а содержание таких решений объяснялось в первую очередь политическим бэкграундом судей. Нельзя отрицать тот факт, что мировоззренческие установки судей играют определенную роль при разрешении споров, затрагивающих вопросы мировоззренческого или политического характера. Подготовка решений в подобных делах организована, однако, таким образом, что максимально используются возможности рациональной выработки решений путем методически контролируемой интерпретации Основного закона, в то время как политически-мировоззренческая «компонента» решения принимает минимально возможное значение. Судьи, которые ведут себя при обсуждении иначе, то есть занимают, так сказать, политическую позицию, быстро теряют авторитет, а значит, и способность влиять на содержание решения. Еще раз следует подчеркнуть, что
организация выборов судей Федерального конституционного суда способствует образованию мировоззренчески сбалансированного состава Суда. Независимо от этого большинство решений сенатов принимается единогласно. Кроме того, решения Федерального конституционного суда, содержащие, как правило, весьма подробное обоснование, являются объектом публичного обсуждения, а временами и критики, особенно со стороны в высшей степени компетентной юридической науки. Научные публикации помогают при подготовке решений, а после принятия последних подвергают их порой нелицеприятному анализу.
4. Федеральный конституционный суд в роли посредника между федерацией и землями
Суд убедительно продемонстрировал свою независимость в делах, когда спорным было разграничение законодательных и административных полномочий между федерацией и землями. Подобное нередко происходит в современной Германии. С одной стороны, Федеральный конституционный суд является федеральным органом и содержится на средства федерального бюджета. С другой — на всем протяжении своей деятельности Суд сохранил нейтральность в спорах о компетенции между разными уровнями власти.
Позиция Федерального конституционно -го суда основывается на понимании земель как государств в составе федерации, обладающих собственным конституционным пространством и собственным конституционным правосудием14. Одновременно Суд выработал новаторскую конституционную обязанность участников федеральных отношений реали-зовывать принадлежащие им полномочия с взаимным учетом интересов (так называемая верность союзу)15. Эта обязанность существует как в отношениях между федерацией и землями, так и в отношениях между разными землями. Позиция Суда в данной области сыграла немаловажную роль в развитии федерализма. Основной закон регулирует вопросы федерального устройства, и не только их, как с учетом законов о конституционных изменениях и дополнениях, так и с учетом толкования Федеральным конституционным судом.
VI. Подведение итогов
и перспективы на будущее
1. Основной закона как яркий пример
«юридической» конституции
До сих пор Основной закон можно было характеризовать как конституцию с ярко выраженным юридическим значением. Это качество можно сохранить лишь при условии отказа от закрепления в нем целей государственной деятельности, так как последние могут быть использованы в судебной деятельности в ограниченном объеме. Хотя Основной закон содержит целый ряд структурных принципов устройства государства и общества, он почти полностью отказался от установления конкретных задач и политических целей государственных органов. В какой-то момент эта позиция была ослаблена введением положений о защите окружающей среды и животных (ст. 20а). В последнее время все громче звучат требования конституционного закрепления других целей. Особенно часто предметом обсуждений парламентариев стали темы культуры и спорта, в отношении которых существует стремление ввести их в конституцию в качестве предметов государственной поддержки и защиты.
Но расширение Основного закона путем введения новых целей государственной деятельности не должно предопределять конституционное будущее. Это касается в особой степени обещаний в социальной сфере, подозрительно часто встречающихся в конституциях как раз таких государств, которые не в состоянии воплотить их в реальность. Основной закон, безусловно, потеряет, если он возложит на себя обязательства перед гражданами, которые государство не сможет выполнить.
2. Основной закон
и непосредственная демократия
Наверное, вечным вопросом немецкого конституционализма останется тема введения народных инициатив и референдумов, говорить об этом нужно с учетом накопленного на протяжении шестидесяти лет политического опыта в рамках действующей конституции. Возможно, справедлива позиция, что опыт Веймарской республики в области непосред-
ственной демократии объективно не может быть обоснованием, почему последняя практически отсутствует в Основном законе. С сегодняшних позиций можно сказать, что институт прямой демократии не содействовал гибели Веймарской республики. Поэтому вопрос о дополнении парламентских процедур элементами прямой демократии может быть решен на основании аргументов, почерпнутых из текущей ситуации. Вместе с тем 60 лет существования парламентской системы показали, что представительные органы заслуживают доверие и при решении политических вопросов судьбоносного характера.
3. Федерализм в Германии - постоянная тема Основного закона
Даже не будучи провидцем, можно с высокой степенью уверенности предсказать, что конституционное регулирование системы федеративных отношений останется главной задачей политических сил. Сюда же относится и важный, регулярно попадающий в центр внимания вопрос, не станет ли федеративное начало еще более выраженным, если вместо ныне существующих шестнадцати земель, очень разных по размеру, а также политическому и экономическому весу, будет образовано - путем изменения границ и особенно слияния - меньшее число земель, способных к более осмысленному существованию. Уже сейчас некоторые земли объединили ряд своих государственных учреждений, например судов (Бремен и Нижняя Саксония, Берлин и Бранденбург). Однако «воля к жизни» и готовность защищать свою государственную самостоятельность пока все еще преобладают и у небольших земель. Поэтому при разработке проводимых сейчас реформ федерализма исходят из текущего числа земель.
В ходе первой реформы федерализма, проведенной в 2006 году, была существенно преобразована система конституционных отношений между федерацией и землями. Полномочия земель в сфере законодательства были расширены. Особую роль в этом сыграло стремление более четко разграничить предметы ведения федерации и земель, иными словами, сферы политической деятельности по вертикали.
Вторая реформа федеративных отношений еще не завершена. Ее основной задачей
является преобразование системы отношений в области публичных финансов. В центре текущей дискуссии стоит вопрос о том, не стоит ли ввести в Основной закон оговорку об ограничении государственного долга как федерации, так и земель, соблюдение которого будет возложено на Федеральный конституционный суд. До сих пор конституция знала лишь довольно расплывчатое положение о размерах новых кредитов, которые может получать федерация (предл. 2 абз. 1 ст. 115). Подводя краткий итог данному разделу, можно еще раз выразить уверенность в том, что система федеральных отношений переживет еще немало изменений.
VII. Выводы
Основной закон является конституцией, под сенью которой немецкий народ прожил, наверное, свои самые счастливые годы. Германии повезло с ее конституцией, которая обеспечила оказавшиеся подходящими правовые условия для политической, общественной и частной жизни. Но и конституции повезло с Германией. Пережив события первой половины XX века, немецкие граждане желали развитый институт основных прав. После катастроф Первой и Второй мировых войн они не хотели более вести агрессивные войны, стремились к возвращению в мировое сообщество и примирению с соседями. Они хотели с самого начала открыться единой Европе.
В то же время нельзя ставить под сомнение, что достигнутый в Германии высокий уровень материального благосостояния обеспечил политическим силам возможности для позитивных решений во всех областях их деятельности. В первую очередь это справедливо в отношении реализации принципа социальной государственности, благодаря чему государству удалось завоевать благосклонность своих граждан, причем в условиях, когда другие средства интеграции общества как следствие предыдущих событий были эмоционально утрачены. В общем и целом стабильное экономическое положение не давало усиливаться давлению на конституционный строй и государство со стороны крайних политических сил.
В преамбуле к Основному закону немецкий народ обещает служить в качестве равноправного члена объединенной Европы целям
мира во всем мире. Наступательные войны запрещены (абз. 1 ст. 26). Общие правила16 международного права были объявлены частью федерального права Германии (ст. 25).
Эти и другие положения Основного закона послужили основой для достижения взаимопонимания с российским народом по окончании Второй мировой войны и поражения национал-социализма. После 60 лет действия Основного закона российско-германские отношения можно охарактеризовать как отношения дружбы и взаимной выгоды. Их состояние и перспективы отвечают в особой степени внешнеполитическим принципам Основного закона.
Удо Штайнер - судья Федерального конституционного суда Германии в отставке, профессор, доктор юридических наук.
udo.steiner@jura.uni-regensburg.de
Перевод с немецкого А. Румянцева.
1 В качестве серьезного и сжатого изложения основ и принципов конституционного права Германии можно рекомендовать:
buch Jus Publicum Europaeum / A. v. Bogdandy, P. Cruz Villalön, P. M. Huber (Hrsg.). Bd. 1: Grundlagen und Grundzüge staatlichen Verfassungsrechts. Heidelberg, 2006.
2 Судебная практика Федерального конституционного суда по этому вопросу обобщена, например, в: JarassH.,PierothB. GG: Kommentar. 10. Aufl. München, 2009. Art. 20. Rn. 28 ff.
3 Основным из них было решение от 18 декабря 1953 года: BVerfGE 3, 225.
4 Например, решение от 28 января 1992 года: BVerfGE 85, 191[207].
5 См., например, решение от 10 октября 1995 года: BVerfGE 93, 266 («Солдаты являются убийцами»).
6 См., например, решение от 5 декабря 1991 года: BVerfGE 83, 238.
7 См. легендарное решение от 15 декабря 1983 года: BVerfGE 65,1.
8 Базовым является решение от 15 января 1958 года: BVerfGE 7, 198 («Лют»).
9 См., например, решение от 8 августа 1978 года: BVerfGE 49, 89.
10 Большое значение имеет решение от 3 марта 2004 года: BVerfGE 109, 279 («Прослушивание помещений»).
11 Устоявшаяся судебная практика. См., например: EuGHE 1964, 1251 ff. Rs. 6/64 («Costa/ ENEL»).
12 Так называемое «Маастрихтское» решение от 12 октября 1993 года: BVerfGE 89, 155.
13 Решение от 28 февраля 1961 года: BVerfGE 12, 205.
14 Важное значение имеет решение от 29 января 1974 года: BVerfGE 36, 342.
15 Именуемая, как правило, «верностью федерации» (Bündnistreue). См. решение от 26 марта 1957 года: BVerfGE 6, 309.
16 Эта формулировка была принята вместо содержавшейся в Веймарской конституции, в которой говорилось об «общепризнанных правилах международного права» (ст. 4). Отказ от принципа «общепризнанности» должен был устранить использовавшуюся во время Веймарской республики возможность по обходу неудобных международно-правовых требований, см.: StreinzR. // Grundgesetz: Kommentar / M. Sachs (Hrsg.). 5. Aufl. München, 2009. Art. 25. Rn. 3 ff. - Примеч. пер.
