CC BY
70Социально-правовые основы управления миграционными процессами в современной России
Гулина Дарина Сергеевна,
аспирант Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова E-mail: darinka_good@mail.ru
В данной статье рассмотрены основные элементы современной системы социально-правового управления миграционными процессами в Российской Федерации. Приведены институциальные особенности реализации миграционной политики России. Обобщены недостатки миграционного законодательства Российской Федерации и возможности его совершенствования. А также сформулированы общие рекомендации по совершенствованию системы полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере реализации миграционной политики.
Ключевые слова: миграционная политика, управление миграционными процессами, миграционный учёт, репатриация, лицо без гражданства, государственная поддержка соотечественников, трудовая миграция.
Актуальность темы исследования
Российская Федерация - активный участник миграционных отношений, происходящих в современном мире. Эффективность социально-правового регулирования миграционных процессов имеет прямое воздействие на демографическую ситуацию в стране. При этом, правовое регулирование миграционных отношений должно учитывать объективное противоречие между правом человека на свободу передвижения и потребностью государственного контроля за таким перемещением. В современных условиях роста интенсивности перемещения беженцев на территорию Российской Федерации вопрос совершенствования системы управления миграционными процессами для государства приобрел ещё большую актуальность.
Цель данной статьи - определение особенностей и возможностей совершенствования системы социально-правового регулирования миграционных процессов в современной России.
Для целей данной статьи автор исходит из положения о том, что миграционная политика и управление миграционными процессами представляют собой одно из направлений государственной политики, в состав которого входят концептуальные тезисы в сфере миграции, нашедшие выражение в нормативных правовых актах, и способы их реализации. Миграционную политику характеризует также ее доктринальный характер и неотъемлемая связь с другими сферами жизни общества (социальной, экономической, демографической и т.д.).
Миграционную политику делят на внешнюю и внутреннюю. Первая является выражением права граждан на свободу перемещения за пределы своего государства. Вторая относится к рациональному, с точки зрения социально-экономических ресурсов, распределению населения на территории внутри государства [7, с. 14].
250
И хотя Конституция РФ не затрагивает вопросов регулирования миграционных процессов в буквальном смысле этого слова, однако в свете концепции внутренней и внешней миграционной политики становится ясно, что особую роль в этом регулировании занимают вопросы безопасности. А значит, формирование внешней миграционной политики является исключительной компетенцией Российской Федерации, а ее регулирование происходит на уровне федерации. Однако тот факт, что Конституция РФ не относит миграционную политику к исключительному ведению Федерации, ее субъектов или совместному ведению, позволяет выделять как федеральную, так и региональную миграционную политику.
Стоит отметить, что законодательно участие субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в реализации управления миграционными процессами предусмотрено, однако есть ограничения в участии регионов непосредственно в правовом регулировании миграционной политики. Эти ограничения связаны с необходимостью подчинения миграционной политики субъектов РФ общероссийскому курсу, а также ограничениями в использовании инструментов регулирования миграционных процессов, кроме того, к компетенции регионов относятся регулирование не всех миграционных процессов, происходящих в государстве.
Таким образом, региональное управление миграционными процессами полностью подчинено федеральной системе миграционной политики и вряд ли может рассматриваться как самостоятельное направление регулирования.
При этом следует отметить, что Конституция РФ закрепляет приоритет прав и свобод человека и гражданина, а потому её регулирование касается не только и не столько фактического перемещения населения через границу Российской Федерации, но, прежде всего, реализацию через это прав человека и гражданина, которые относятся Конституцией к совместному ведению
Российской Федерации и субъектов РФ. Данный факт закрепляет, по сути, неотъемлемую связь миграционной политики государства с политикой социальной, демографической, социальной, а значит, и цели ее достижения должны носить комплексный характер.
Таким образом, правовое регулирование миграционных процессов Конституцией РФ позволяет говорить об управлении миграционными процессами как существенном пласте общественных связей и отношений, не сводимых исключительно к перемещению, а включающих все его стадии от планирования до интеграции на принимающей территории.
Помимо Конституции РФ, основными источниками социально-правового регулирования миграционных процессов являются следующие федеральный законы:
Вопросы внешней миграции, въезд и выезд из страны граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства регулирует ФЗ «О порядке въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации». Кроме того, указанным федеральным законом определяется обязанности государства по защите граждан за рубежом, порядок выдачи документов для перемещения за границу. Закон Российской Федерации «О государственной границе Российской Федерации» [3] регулирует процедуру передвижения через границу Российской Федерации.
Миграционный учет как ключевой источник информации о миграционных процессах регулируется федеральным законом «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». Закон регулирует права и обязанности мигрантов при проведении миграционного учета, который предполагает обработку, анализ, хранение, защиту и использование основных сведений об иностранных гражданах, включая регистрацию и учет по месту жительства и пребывания.
Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан
251
в Российской Федерации» [11] - один из ключевых актов регулирования миграционного вопроса в РФ. Он впервые закрепил понятия «лицо без гражданства», «миграционная карта», «вид на жительство», «разрешение на временное проживание» и другие. Данные закон значим именно тем, что охватывает максимально широкий круг общественных отношений, связанных с миграционными процессами, проводит разграничение статусов лиц, постоянно и временно проживающих на территории РФ, а также временно прибывших. Кроме того, федеральный закон предусматривает регламентацию мигрантов и органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также должностными лицами. Кроме того, указанный закон содержит положения, регулирующие вопросы внешней трудовой миграции, а потому вводит понятия «разрешение на работу», «иностранный работник» и другие.
Помимо норм закона, широкий спектр социально-правовых отношений регулируется подзаконными актами. К ключевым относятся постановления Правительства РФ «О порядке определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации» [5], «Об утверждении перечня объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть приняты на работу» [6] и др.
Некоторые исследователи отмечают отсутствие четкого разделения управления миграционными процессами по отраслям [1]. Кроме того, отмечается потребность в специальном регулировании реализации иностранными гражданами своих трудовых прав. Для этого предлагается выделить специальный раздел в Трудовом кодексе РФ или предусмотреть такое регулирование в отдельном федеральном законе. Отдельным пунктом критики некоторых исследователей является тот факт, что большая часть общественных отноше-
ний, связанных с миграционными процессами, регулируется на уровне подзаконных актов, что, по их мнению, недостаточно для полноценной защиты прав мигрантов.
Таким образом, несмотря на расширение социально-правового регулирования миграционных процессов, отмечается потребность в детальном закреплении прав мигрантов на труд на территории РФ, по крайней мере, в виде кодификации федеральных подзаконных нормативных правовых актов.
Социально-правовое регулирование вынужденной миграции нашло проявление в Законе Российской Федерации «О беженцах» [2] и Законе Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» [4], а также связанных с их реализацией подзаконных актах.
Социально-правовой базой регулирования вопроса защиты прав соотечественников за рубежом является, прежде всего, федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» [10] и ряд нормативно-правовых актов. К этим вопросам относятся репатриация как процесс добровольного возвращения в страну, а также предоставление дополнительных прав россиянам за рубежом. А одним из центральных подзаконных актов является Указ Президента РФ «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» [9]. Государственная политика РФ и её цели в отношении соотечественников определяется в оказании им государственной помощи, а также защита их закрепленных Конституцией РФ прав человека.
К правам соотечественников относится право на переселение на территорию РФ, а также ряд специфических прав, как-то право на национально-культурную автономию, работу в неправительственных организациях и т.д. Поддержка соотечественников за рубежом имеет главной целью стимулирование их добровольного возвращения на территорию РФ. Основные цели
252
по осуществлению репатриации соотечественников сформулированы в Государственной программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. В реализации программы приняли участие и субъекты РФ. И хотя программа приобрела скорее компенсационный, чем стимулирующий характер, тем не менее, формулировка политического курса на возвращение репатриантов является, безусловно, положительной тенденцией управления миграционными процессами.
Концептуальные основы социально-правового регулирования миграционных процессов регламентированы Концепцией регулирования миграционных процессов в Российской Федерации [8]. Целями такого регулирования названы гарантии национальной безопасности Российской Федерации, а также гарантии социально-экономического развития РФ, рациональное размещение населения на территории государства, а также обеспечение потребностей развивающейся экономики в трудовых ресурсах. По мнению специалистов, отмечается декларативный характер и отсутствие гибкости данной Концепции под современные условия. Кроме того, создатели Концепции отталкивались от основных целей миграционных процессов, а не миграционной политики государства. Несмотря на это, принципиальные положения данной Концепции не могут игнорироваться органами государственной власти, осуществляющими регулирование миграционными процессами.
Резюмируя, стоит отметить, что центральным источником социально-правового регулирования миграционных процессов является Конституция Российской Федерации, однако миграционное законодательство РФ начало формироваться до ее принятия. Это, прежде всего, относится к законодательству о вынужденных мигрантах.
Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» играет централь-
ную роль в регулировании миграционных процессов, поскольку предусматривает регулирование в той или иной мере большинства общественных отношений, связанных с миграцией. Цели и задачи миграционного регулирования были определены Концепцией регулирования миграционных процессов. А правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства регламентированы, прежде всего, в подзаконных актах РФ.
Таким образом, можно отметить, что система правового регулирования миграционных процессов, помимо Конституции РФ, охватывает не менее десяти федеральных законов, регулирующих социально-правовой статус граждан иностранных государств и лиц без гражданства.
Стоит отметить, что сегодня все ещё наблюдается перевес государственного регулирования в сторону контроля над иммигрантами, их трудовой деятельностью и в целом вопросами пребывания и проживания. При этом стоит отметить потребность в более связанном регулировании различных миграционных процессов. Так, в отношении политики репатриации сформулированы её концептуальные положения, регламентирована связь Программы добровольного переселения в РФ для проживающих за рубежом соотечественников с Концепцией демографической политики РФ. Таким образом, в РФ отмечено стимулирование репатриации соотечественников как один из приоритетов государственной миграционной политики, в достижении которого отмечается комплексный подход. И именно недостаток такого комплексного подхода и концептуальной завершенности наблюдается в социально-правовом регулировании других миграционных процессов. Этот факт накладывает определенные ограничения на развитие миграционной политики в Российской Федерации.
В заключение стоит отметить, что на современном этапе государственного управления миграционными процессами выделяется двунаправленная ориентация миграционной политики
253
на вопросы внешней трудовой миграции и репатриации. Данный факт стал возможным благодаря либерализации социально-правового регулирования миграционных процессов в 2000-х гг. и попыткам государства стимулировать те или иные миграционные процессы за счет социально-экономических инструментов.
Действующее миграционное законодательство характеризуется недостаточностью целевых установок, которые в полной мере раскрыты лишь в регулировании вопросов репатриации. В государственном социально-правовом регулировании процессов репатриации использован программно-целевой механизм, а также проведение иммиграционной политики по признаку этнокультурной принадлежности. Препятствием для комплексного регулирования миграционной политики Российской Федерации в целом, является концептуальная незавершенность государственного управления остальными миграционными процессами.
Для российской социально-правовой базы управления миграционных процессов характерно недостаточное внимание комплексности решения вопроса интеграции миграции в принимающее общество. Представляя собой сложный комплекс нормативных правовых актов, миграционное законодательство РФ отдает приоритет вопросам определения социально-правового статуса граждан иностранных государств и лиц без гражданства на территории РФ: регулированию, контролю и ограничениям их пребывания и проживания, а также их трудовой деятельности в РФ. Преодолению такого социально-правового ограничения могла бы способствовать разработка Стратегии миграционной политики Российской Федерации. Этот шаг содержит в себе существенный потенциал для совершенствования социально-правового регулирования миграционных процессов в РФ. Стратегия миграционной политики РФ призвана определить самостоятельный статус миграционной политики по отношению к другим направлениям государ-
ственной политики, конкретизировать цели, задачи и принципы социально-правового управления миграционными процессами.
Ещё одним препятствием на пути преодоления несоответствия интересов государства способам реализации миграционной политики является нестройная структура федеральных органов исполнительной власти, наделенных полномочиями по разработке и реализации мер управления миграционными процессами. В миграционном законодательстве отмечено недостаточное правовое регулирование и координация работы субъектов государственного управления миграционными процессами. Наблюдается потребность повышения межведомственных связей внутри органов исполнительной власти, реализующих полномочия в сфере миграционной политики. Для повышения эффективности этих процессов возможна разработка моделей сотрудничества таких органов. К примеру, подведомственная Министерству внутренних дел РФ Федеральная миграционная служба, не наделена полномочиями участвовать в разработке миграционного курса, что делает управление миграционными процессами одним из направлений государственной политике в правоохранительной плоскости, что, разумеется, необоснованно сужает сущность данного явления и повышает репрессивный потенциал реализуемых государством мер миграционной политики. При этом отведение МВД России и ФМС России центральной роли в реализации управления миграционными процессами в РФ, заведомо ограничивает эффективность такого управления.
Кроме того, отнесение разработки государственной миграционной политики к компетенции МВД РФ, а полномочий в сфере трудовой миграции - к компетенции Министерства труда и социальной защиты РФ осложняет реализацию миграционного регулирования, затрудняет определение роли миграционной политики, поскольку разработка миграционной политики оказывается
254
разделена между ведомствами различной подчиненности. При этом отнесение системы управления миграционными процессами к компетенции одного из существующих органов государственной власти была бы также малоэффективной. Однако повышению потенциала системы управления миграционными процессами может способствовать формирование федерального органа исполнительной власти, объединяющего в себе функции по разработке миграционной политике, координации деятельности других органов исполнительной власти в сфере реализации миграционной политики, а также реализации основных мероприятий по такой реализации. При определенных структурных изменениях таким органом могла бы выступить Федеральная миграционная служба России. При сохранении полномочий в сфере контроля над исполнением миграционного законодательства, ФМС имеет потенциал расширить свои компетенции до формирования стратегии миграционной политики России, принять на себя социально-экономическое управление миграционными процессами. При этом важно включение в компетенции такого органа регламентированное взаимодействие со всеми субъектами социально-правового регулирования миграционных процессов. Приоритезирование направления добровольной репатриации требует более расширенного использования социально-экономических механизмов деятельности ФМС России, поскольку для стимулирующего воздействия большую эффективность дает применение не только прямых административных, но и косвенных социально-экономических мер.
Литература
1. Андрейченко Л. В., Васильева Л.Н. Правовое регулирование привлечения и использования иностранной рабочей силы в российской Федерации // Журнал российского права. 2007, № 2.
2. Закон Российской Федерации «О беженцах»// Ведомости СНД и ВС РФ. - 1993, № 12. Ст. 425.
3. Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации» от 01.04.1993 № 4730-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 17. Ст. 594.
4. Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах»// Ведомости СНД и ВС РФ. 1993, № 12. Ст. 427.
5. Постановление Правительства РФ «О порядке определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации» от 22 декабря 2006 № 783 // СЗ РФ. 2007, № 1 (2 ч.). Ст. 247.
6. Постановление Правительства РФ «Об утверждении перечня объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть приняты на работу» от 11 октября 2002 № 755 // СЗ РФ. 2002. № 41. Ст. 3996.
7. Сандугей А.Н. Проблемы формирования и реализации миграционной политики в Российской Федерации. М., 2008.
8. Указ «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы»// Сайт Президента Российской Федерации. - URL: http:// www.kremlin.ru/events/president/ news/58986.
9. Указ Президента РФ «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // СЗ РФ 2006, № 26. Ст. 2820.
10. Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» от 24 мая 1999 № 9-ФЗ // С3 РФ. - 1999. № 22. Ст. 2670.
11. Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 18 ию-
255
™ 2006 № 109-03 // C3 PO. 2006. № 30. CT. 3285.
SOCIO-LEGAL FOUNDATIONS OF MIGRATION MANAGEMENT OF MODERN RUSSIA
Gulina D.S.
Lomonosov Moscow state University
This article discusses the main elements of the modern system of socio-legal management of migration processes in the Russian Federation. The institutional features of the implementation of the migration policy of Russia are presented. The shortcomings of the migration legislation of the Russian Federation and the possibilities of its improvement are summarized. The author also formulates general recommendations for improving the system of powers of federal executive authorities in the implementation of migration policy.
Keywords: migration policy, management of migration processes, migration registration, repatriation, stateless person, state support of compatriots, labor migration.
References
1. Andreichenko L. V., Vasilyeva L.N. Legal regulation of attracting and using foreign labor in the Russian Federation // Journal of Russian law. 2007, no. 2.
2. Law of the Russian Federation «On Refugees»// Bulletin of the SND and the Armed Forces of the Russian Federation. - 1993, No. 12. Art. 425.
3. Law of the Russian Federation "On the State Border of the Russian Federation" dated April 1, 1993 No. 4730-1 // Gazette of the SND and the Armed Forces of the Russian Federation. 1993. No. 17. Art. 594.
4. Law of the Russian Federation of February 19, 1993 No. 4530-1 «On forced migrants» / / Gazette of the SND and the Armed Forces of the Russian Federation. 1993, No. 12. Art. 427.
5. Decree of the Government of the Russian Federation "On the procedure for determining by the executive bodies of state power the need to attract foreign workers and the formation of quotas for the implementation of labor activities by foreign citizens in the Russian Federation" dated December 22, 2006 No. 783 // C3 RF. 2007, No. 1 (2 hours). Art. 247.
6. Decree of the Government of the Russian Federation «On approval of the list of objects and organizations in which foreign citizens do not have the right to be employed» dated October 11, 2002 No. 755 // SZ RF. 2002. No. 41. Art. 3996.
7. Sandugey A.N. Problems of formation and implementation of migration policy in the Russian Federation. M., 2008.
8. Decree "On the Concept of the State Migration Policy of the Russian Federation for 2019-2025"// Website of the President of the Russian Federation. - URL: http://www. kremlin.ru/events/president/news/58986.
9. Decree of the President of the Russian Federation "On measures to assist the voluntary resettlement to the Russian Federation of compatriots living abroad" // CZ RF 2006, No. 26. Art. 2820.
10. Federal Law «On the state policy of the Russian Federation in relation to compatriots abroad» dated May 24, 1999 No. 9-FZ // C3 of the Russian Federation. - 1999. No. 22. Art. 2670.
11. Federal Law «On the Legal Status of Foreign Citizens in the Russian Federation» dated July 18, 2006 No. 109-FZ // SZ RF. 2006. No. 30. Art. 3285.
256
