CC BY
4УДК 342.71(470):325.14(470)
Тагирова К.Ш., Филиппова Н.А.
Tagirova K.Sh., Filippova N.A.
ЭВОЛЮЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ МИГРАЦИИ СООТЕЧЕСТВЕННИКОВ ИЗ-ЗА РУБЕЖА
RUSSIAN FEDERATION LEGISLATION EVOLUTION IN COMPATRIOTS MIGRATION SPHERE FROM ABROAD
Статья посвящена анализу законодательства, регулирующего миграцию соотечественников на территорию Российской Федерации. Дана характеристика новелл российского миграционного законодательства, определены особенности законодательного регулирования добровольной миграции в Россию соотечественников, проживающих за ее пределами (репатриации), а также особенности самой миграции как «возвратной». Обоснована необходимость разработки и принятия Миграционного кодекса Российской Федерации.
The article is devoted to the analysis of legislation regulating the migration of compatriots onto the Russian Federation territory. The characteristic of the amendments of the Russian migration legislation is given, the features of legal regulation of voluntary migration to Russia of compatriots living abroad (repatriation) as well as the features of migration as "reflexive" are defined. The necessity of development and adoption of the Migration Code of the Russian Federation is proved.
Ключевые слова: миграция, миграционное законодательство, соотечественники, добровольное переселение.
Keywords: migration, migration legislation, compatriots, voluntary resettlement.
Миграция населения - сложный социальный процесс, обусловленный многими факторами и в свою очередь оказывающий влияние на все сферы жизнедеятельности того общества, которое является местом миграции. Кроме того, процесс миграции, как правило, является длительным процессом, в который вовлечены не только отдельные иностранцы и апатриды, но и целые социальные группы, общественные организации, органы власти. В процессе законодательного регулирования этого процесса законодателю необходимо учитывать нормы и национального, и международного права. Все это создает предпосылки для формирования особой (комплексной) отрасли права - миграционного права. В силу особенностей предмета своего регулирования эта отрасль является очень динамичной, учитывающей текущие политические изменения.
Из-за обострения региональных конфликтов современным государствам куда сложнее справиться с последствиями как вынужденной, так и добровольной миграции. Последствия наплыва мигрантов могут быть крайне негативными. Так, в практике уже возник новый термин арабского происхождения - taharrush gamea (тахарруш гамеа). Он означает особый стереотип девиантного поведения некоторых мусульманских мигрантов, считающих всех женщин, находящихся на улице позже определенного времени без сопровождения мужчин, женщинами недостойного поведения. В силу чего к ним может быть применено насилие, совершаемое группой таких мигрантов. Именно такие этносоциальные корни имеет вспышка насилия, имевшая место недавно в некоторых государствах Европы. Между тем речь идет именно о мигрантах-беженцах, т.е. вынужденных мигрантах, которым фактически оказывают безвозмездную гуманитарную помощь за счет тех же женщин-налогоплательщиц.
Природа миграционных потоков в Россию иная. В основном это так называемая «возвратная миграция», которая осуществляется из государств ближнего зарубежья. В настоящее
время сохраняется несколько факторов, способствующих возвратной миграции соотечественников в Российскую Федерацию. Это такие факторы как относительно стабильное экономическое положение, естественное стремление человека жить лучше, воссоединение семей. Они чаще порождают добровольную миграцию. Соответственно, к факторам, выталкивающим соотечественников из сопредельных государств, можно отнести нестабильное политическое положение в некоторых государствах - республиках бывшего СССР, ущемление прав русскоговорящих и прочее. Массовый характер репатриации соотечественников потребовал принятия в России специальных нормативных правовых актов [5; 9].
В июне 2006 г. Президент Российской Федерации подписал Указ «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» [5], также была утверждена соответствующая программа. Государственная программа играет важную роль в содействии добровольного переселения соотечественников. В ней отражены цели, задачи и частично отражен сам механизм переселения.
Соотечественнику, ставшему участником Государственной программы, выдается свидетельство установленного правительством образца. Срок действия такого свидетельства составляет 3 года, по истечении срока действия свидетельства соотечественник утрачивает статус участника Государственной программы. С момента получения статуса участника Государственной программы участник и члены его семьи получают право на получение государственных гарантий и социальной поддержки.
Данные правовой статистики свидетельствуют, что программа востребована. Из доклада о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной миграционной службы в 2013 г. и плановый период 2014-2016 гг. следует, что в 2013 г. в субъектах Российской Федерации рассмотрено 28 305 заявлений об участии в Государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, по которым территориальными органами ФМС России принято 20 883 решения о выдаче (рекомендации к выдаче) свидетельств участника Государственной программы и 7 422 решения об отказе в выдаче свидетельств [1].
Говоря о соотечественниках, переселившихся из-за рубежа, нельзя не отметить тот факт, что в современном международном праве для определения данного процесса используется термин «репатриация». В российском законодательстве этого термина нет, хотя применительно к основаниям приобретения российского гражданства закреплено такое основание как «восстановление гражданства», иногда также определяемое в теории права как репатриация. Однако речь идет о разных, хотя и взаимосвязанных правовых процессах. В самом деле, возвращающийся в Россию соотечественник, если он не имеет российского гражданства, в перспективе его все же приобретет. Но сам процесс возвращения и интеграции не сводится лишь к изменению гражданства. Поэтому понятие репатриации (в его международно-правовом смысле) имеет гораздо более широкое юридическое содержание, нежели восстановление гражданства как устойчивой правовой связи лица и Российской Федерации.
Понятие «соотечественник» закреплено в ст. 1 Федерального закона «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» [4], в которой говорится, что соотечественниками являются лица, родившиеся в одном государстве, проживающие либо проживавшие в нем и обладающие признаками общности языка, истории, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии.
Также соотечественниками признаются лица и их потомки, проживающие за пределами территории Российской Федерации и относящиеся, как правило, к народам, исторически проживающим на территории Российской Федерации, а также сделавшие свободный выбор в пользу духовной, культурной и правовой связи с Российской Федерацией лица, чьи родственники по прямой восходящей линии ранее проживали на территории Российской Федерации, в том числе:
1) лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих государств или ставшие лицами без гражданства;
2) выходцы (эмигранты) из Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшие соответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства или лицами без гражданства.
Как видно, определение, регламентированное федеральным законом, достаточно емкое и сложное. Но при этом стоит заметить, что в самом определении содержатся факторы, стимулирующие репатриацию на территорию Российской Федерации. То есть, соотечественники - это и есть потенциальные мигранты.
При этом, упоминая о лицах, родившихся в одном государстве, законодатель в действительности имеет в виду лиц, которые формально родились в четырех разных государствах, хотя и связанных правопреемством. Это и Российское государство (до 1 сентября 1917 г.), и Российская республика (которая возникла 1 сентября 1917 г.), и РСФСР (1918 г.), и СССР (1922 г.) и Российская Федерация (1993 г.).
Указанные лица могут иметь:
1) российское гражданство и проживать за рубежом;
2) гражданство государств ближнего зарубежья (если они получили его в момент распада СССР) и проживать за рубежом или в России;
3) гражданство дальнего зарубежья (если они эмигранты) и проживать в дальнем зарубежье;
4) не иметь гражданства вообще и проживать за пределами России.
Понятно, что это очень разнородная группа лиц, в связи с чем и были внесены изменения в законодательство, установившие дополнительные критерии принадлежности к соотечественникам. Эти критерии также отражены в ст. 1 Федерального закона «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» - это духовная и культурная принадлежность к России; принадлежность к народам, проживающим в России; наличие родственников, проживающих в России.
14 сентября 2012 г. вышел новый Указ Президента Российской Федерации «О реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» [9]. Указ внес изменения в Государственную программу, продлил срок действия свидетельств, выданных участникам программы до 1 января 2013 г., до 1 января 2015 г.
25 июля 2014 г. вышел еще один Указ Президента № 531 «О внесении изменений в Государственную программу по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 637» [3].
Наиболее существенные изменения, которые были внесены указами Президента в Государственную программу по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, таковы:
1. В ст. 16 Государственной программы внесено дополнение, согласно которому соотечественник, получивший временное убежище на территории Российской Федерации, вправе подать заявление об участии в Государственной программе и получить на территории Российской Федерации свидетельство участника Государственной программы.
Ранее такое право имели лишь те соотечественники, которые, являясь иностранными гражданами, постоянно или временно проживали на законном основании на территории Российской Федерации. Отметим, что миграционный режим временного убежища юридически предшествует миграционному режиму временного проживания, т.е. стать участником Государственной программы теперь можно до того, как будет получено разрешение на временное проживание.
В ст. 26 Государственной программы внесено дополнение, которое предусматривает, что свидетельство участника Государственной программы не выдается, ранее выданное свидетельство участника Государственной программы аннулируется и статус члена семьи участника Государственной программы, вписанного в заявление об участии в Государственной программе, утрачивается в случае принятия в установленном порядке решения, согласно которому иностранному гражданину не разрешен въезд на территорию Российской Федерации.
В ст. 26 и 27 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (далее - ФЗ № 114-ФЗ) [6] содержатся основания принятия такого решения.
Мы считаем, что такое дополнение устраняет ту неточность, которая ранее предусматривала ст. 26 Государственной программы, так как ранее данная статья содержала лишь пункт, который регламентирует порядок принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина в Российской Федерации. ФЗ № 114-ФЗ изначально разводит основания принятия решения о нежелательности пребывания иностранца и основания принятия решения о том, что ему не разрешен въезд. Во втором случае перечень оснований принятия решения значительно больше.
Как быстро может меняться законодательство в сфере миграции соотечественников показал вооруженный конфликт на Украине. Именно тогда поток наших соотечественников кратно увеличился, и стало понятно, что в законодательство в кратчайшие сроки нужно ввести изменения или вовсе принять новые нормативные правовые акты. (Заметим, что российский правоприменитель рассматривает этот поток репатриантов как добровольных мигрантов, что, на наш взгляд, спорно.)
В этой связи были приняты несколько постановлений Правительства Российской Федерации. Во-первых, постановление от 12 сентября 2014 г. № 926 «Об отдельных мерах по организации пребывания на территории Российской Федерации граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Украины, прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке» [10], в котором Федеральной службе безопасности Российской Федерации предписано при осуществлении пограничного контроля принять меры по выдаче миграционных карт гражданам Украины и лицам без гражданства, прибывшим в экстренном массовом порядке через местные пункты пропуска (места пересечения границы), с проставлением в них отметки о въезде в Российскую Федерацию; а также организовать направление этих лиц в территориальные органы Федеральной миграционной службы либо во временные информационные пункты, организованные указанной службой в соответствующем субъекте Российской Федерации, в том числе в местных пунктах пропуска (местах пересечения границы).
Во-вторых, это постановление от 22 июля 2014 г. № 690 «О предоставлении временного убежища гражданам Украины на территории Российской Федерации в упрощенном порядке» [8]. В данном постановлении правительство рекомендует местным властям осуществлять финансирование расходов в порядке и по нормативам, аналогично установленным нормативными правовыми актами по финансовому обеспечению мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий.
Третьим в этом ряду стало постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2014 г. № 691 «Об утверждении распределения по субъектам Российской Федерации граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживавших на территории Украины и прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке» [11].
Еще одно Постановление правительства РФ от 22 июля 2014 г. № 692 [7] закрепило порядок и условия предоставления в 2014 г. из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации дополнительных трансфертов на финансовое обеспечение мероприятий по временному социально-бытовому обустройству лиц, вынужденно покинувших территорию Украины и находящихся в пунктах временного размещения, в том числе расходы на временное размещение, питание и транспортные расходы.
Предоставление этих трансфертов осуществляется при выполнении субъектами Российской Федерации двух условий:
1) принят нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, устанавливающий данное расходное обязательство;
2) определены списки лиц, нуждающихся в помощи, с указанием срока их пребывания, которые должны быть утверждены высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации и согласованы с территориальными органами федеральной миграционной службы.
По подсчетам И.Б. Юнаш [13] в сфере регулирования миграции уже насчитывается более десятка федеральных законов, несколько десятков межгосударственных и межправительственных соглашений, свыше 100 действующих указов Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации и нормативных актов министерств и ведомств. И их количество будет расти, если адресовать миграционные законы каждому новому потоку репатриантов, прибывающему из ближнего зарубежья.
В связи с таким огромным количеством нормативных актов, регулирующих сферу миграции, уже давно возник вопрос о целесообразности принятия Миграционного кодекса Российской Федерации. И как пишет М.Ю. Понежин [12], главная задача разработки Миграционного кодекса - приведение действующего миграционного законодательства в соответствие с требованиями сегодняшнего дня и реальными потребностями российского государства.
Е.А. Кулеш и И.А. Симакина [2] предложили даже содержание миграционного Кодекса, который должен регулировать такие сферы правового регулирования как институт гражданства Российской Федерации, порядок выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию, режима пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, порядок признания лица беженцем или вынужденным переселенцем, сферу миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства, а также область осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации.
Таким образом, текущее законодательное регулирование миграционных процессов в России является достаточно динамичным и оперативным, при этом оперативность достигается в основном за счет принятия подзаконных нормативных правовых актов. Но такие правовые акты характеризуются краткосрочностью действия и ограничением их действия по кругу лиц, более того, они не гарантируют предоставления всех специальных прав мигрантам, так как регулируют лишь отдельные аспекты процесса репатриации. Задача же заключается в том, чтобы узаконить различные правовые режимы репатриации (миграционные режимы процесса репатриации), которые могли бы быть неоднократно применены в различных политических ситуациях. Решение этой задачи возможно лишь с принятием Миграционного Кодекса Российской Федерации.
Литература
1. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной миграционной службы на 2013 год и плановый период 2014-2016 годов [Электронный ресурс]. Официальный сайт Федеральной миграционной службы Российской Федерации. URL: http://www.fms.gov.ru/document/5832 (дата обращения: 12.01.2016).
2. Кулеш Е. А., Симакина И. А. Проблемы кодификации миграционного законодательства Российской Федерации // Вестник ТОГУ. 2015. № 1 (36). С. 243-248.
3. О внесении изменений в Государственную программу по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утв. Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 637 : указ Президента РФ от 25 июля 2014 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 30. Ч. II. Ст. 4288.
4. О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом : федер. закон от 24 мая 1999 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 22. Ст. 2670.
5. О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом : указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 26. Ст. 2820.
6. О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию : фе-дер. закон от 15 августа 1996 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации.1996. № 34. Ст. 4029.
7. О предоставлении в 2014 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации иных межбюджетных трансфертов на финансовое обеспечение мероприятий по временному социально-бытовому обустройству граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживавших на территории Украины, прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке и находящихся в пунктах временного размещения : постановление Правительства РФ от 22 июля 2014 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 30. Ч. II. Ст. 4328.
8. О предоставлении временного убежища гражданам Украины на территории Российской Федерации в упрощенном порядке : постановление Правительства РФ от 22 июля 2014 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 30 (ч. II). Ст. 4326.
9. О реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом : указ Президента РФ от 11 июля 2013 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 28. Ст. 3816.
10. Об отдельных мерах по организации пребывания на территории Российской Федерации граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживавших на территории Украины, прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке : постановление Правительства РФ от 12 сентября 2014 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 38. Ст. 5067.
11. Об утверждении распределения по субъектам Российской Федерации граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживавших на территории Украины и прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке : постановление Правительства РФ от 22 июля 2014 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 30. Ч. II. Ст. 4327.
12. Понежин М. Ю., Понежина Л. Ю. К вопросу о реформировании миграционного законодательства и миграционной политики в России на современном этапе // Юристъ - Пра-воведъ. 2013. № 4 (59). С. 18-22.
13. Юнаш И. Б. Вопросы совершенствования законодательства Российской Федерации в отношении мигрантов // РЮИ МВД России. 2004. С. 39-45.
