CC BY
221
УДК 325 ББК 66.3
© 2019 г. Марченко Екатерина Ивановна,
доцент кафедры «Административное право и уголовно-правовые дисциплины» Ростовского государственного университета путей сообщения кандидат юридических наук. E-mail: upip@kaf.rgups.ru
Пестов Роман Аркадьевич,
доцент кафедры административного права Ростовского юридического института МВД России кандидат юридических наук. E-mail: 79185927828@ya.ru
Соколов Валерий Анатольевич,
доцент кафедры административного права Ростовского юридического института МВД России кандидат политических наук. E-mail: sokolovv1364@yandex.ru
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ РАЗВИТИЯ МИГРАЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СВЯЗИ С ПРИНЯТИЕМ «КОНЦЕПЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА 2019-2025 ГОДЫ»
В статье рассматривается ретроспективное, современное и перспективное состояние российского миграционного законодательства. На основе контент-анализа исследуются цели миграционной политики Российской Федерации, что позволило сформулировать предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего сферу миграционных отношений.
Ключевые слова: мигрант, миграционная политика, концепция, миграционное законодательство, правовое регулирование миграции, культурная адаптация, коллизионность миграционных норм.
Marchenko Ekaterina Ivanovna - Associate Professor of the Department of Administrative Law and Criminal Law
Disciplines of the Rostov State University of Railway Engineering, PhD in Law.
Pestov Roman Arkadievich - Associate Professor of the Department of Administrative Law of the Rostov Law
Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, PhD in Law.
Sokolov Valery Anatolievich - Associate Professor of the Department of Administrative Law of the Rostov Law
Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, PhD in Politics.
SOME ISSUES OFTHE DEVELOPMENT OF THE MIGRATION LEGISLATION OF THE RUSSIAN
FEDERATION CONCERNING THE ADOPTION OFTHE «CONCEPT OFTHE STATE MIGRATION
POLICY OF THE RUSSIAN FEDERATION FOR 2019-2025»
The article discusses the retrospective, modern and promising state of Russian migration legislation. Based on the content analysis, the objectives of the migration policy of the Russian Federation are investigated, which made it possible to formulate proposals aimed at improving the legislation governing the sphere ofmigration relations.
Keywords: migrant, migration policy, concept, migration legislation, legal regulation of migration, cultural adaptation, conflict of standards of migration.
31 октября 2018 года Президентом Российской Федерации был подписан Указ «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 года» [1]. Предыщущая Концепция миграционной политики, принятая в 2012 году, напомним, действовала, также - до 2025 года. Очевидно, что принятие новой Концепции свидетельствует об изменившихся условиях миграции, необходимости совершенствования правовых механизмов регулирования миграционных процессов в интересах Российской Феде-
рации в современных условиях [2, с. 109]. В частности, речь идет о важности совершенствования административных процедур в соответствии с изменяющейся миграционной ситуацией в стране, новыгми информационными, технологическими возможностями [3], имеющимися в распоряжении соответствующих субъектов регулирования, контроля и учета миграции.
Миграция остается важным фактором экономического и демографического развития многих стран. Прежде всего, для стран Ев-
ропейского союза и Северной Америки, испытывающих проблемы с естественным приростом населения, в результате демографической революции 1960-х годов. Важным фактором экономического и демографического развития миграции в России является демографический коллапс 1990-х годов, получивший название демографического креста в силу неуклонного роста смертности и падения рождаемости в эти годы. Так, несмотря на положительные демографические тенденции, отмечаемые в последнее десятилетие, связанные с увеличением средней продолжительности жизни и ростом рождаемости в стране, приток иностранной рабочей силы является важным ресурсом поддержания позитивных темпов экономического роста. К этому следует добавить и проблему освоения территорий с низкой плотностью населения, решение которой, при достаточно низких темпах естественного прироста населения в нашей стране, невозможно без привлечения мигрантов, намеренных переселиться в Российскую Федерации на постоянное место жительства.
В этой связи эффективное регулирование миграционных процессов должно рассматриваться в контексте обеспечения национальных интересов, а совершенствование законодательства в этой сфере - в качестве способа, который приобрел свою актуальность в условиях современной российской государственности [4]. Трудно переоценить значение документов, определяющих цели и задачи регулирования миграционных отношений, каковыми являются стратегии и концепции миграционной политики, внедряемые, начиная с 1994 года, когда была принята «Федеральная миграционная программа», утвержденная Указом Президента РФ от 9 августа 1994 года № 1668 [5]. Обилие принятых с тех пор подобных стратегических документов в данной сфере свидетельствует о непрерывно изменяющихся условиях миграции и необходимости создания эффективных юридических инструментов регулирования миграционных потоков в интересах нашей страны. Принятая в текущем году «Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы» является этапом развития миграционной политики и направлена на решение той же совокупности задач в новых исторических условиях. В течение пяти лет с момента подписания предыдущей Концепции миграционная полити-
ка обогатилась многими юридическими инструментами, позволяющими упорядочить миграционные процессы посредством оптимизации ответственности за нарушение миграционного законодательства, совершенствования механизмов противодействия незаконной миграции. Так, оптимизированы правила пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации, в том числе с целью осуществления трудовой деятельности и с целью обучения, разработан перечень правил о знании русского языка, культуры, российского законодательства и истории России иностранцами-трудовыми мигрантами, созданы условия для адаптации мигрантов, переселения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и многое другое. Действующая ныне Концепция, исходя из складывающейся миграционной ситуации и целей в сфере обеспечения национальной безопасности, социально-экономического, культурного развития, ставит задачи совершенствования правовых и организационных механизмов регулирования миграционных отношений, связанные, прежде всего, с въездом, выездом и пребыванием на территории Российской Федерации, развития благоприятных условий для адаптации иностранных граждан, формирования режима, благоприятствующего свободному перемещению иностранных обучающихся, научных и иных высоко квалифицированных кадров, использования миграционных ресурсов для пространственного развития Российской Федерации, профилактические мероприятия, направленные на недопущение и пресечение нарушения миграционного законодательства, предоставление гарантий защиты иностранным гражданам и лицам без гражданства, ищущим убежище на территории Российской Федерации.
Принятый и утвержденный Распоряжением Правительства РФ «План мероприятий по реализации в 2019-2021 годах Концепции государственной миграционной политики на 2019-2025 годы» от 22 февраля 2019 года № 265-р [6] предусматривает анализ и совершенствование действующего миграционного законодательства в целях:
- совершенствования институтов въезда в РФ и пребывания на территории РФ иностранных граждан, их добровольного переселения в целях постоянного проживания на ее территории;
- развития механизмов культурной адаптации и интеграции иммигрантов; создания благоприятных условий для свободного перемещения иностранных обучающихся, научных работников;
- совершенствования управления по недопущению диспропорций в распределении мигрантов;
- совершенствования профилактики нарушения миграционного законодательства, оптимизации ответственности за его нарушение;
- совершенствования правил оказания помощи иностранным гражданам, которые ищут защиту в РФ.
В порядке реализации новой Концепции и Плана в текущем году был внесен ряд изменений в миграционное законодательство. В первую очередь, следует отметить внесение изменений в ФЗ № 115 «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [7], касающихся упрощенного получения вида на жительство и временное проживание на территории РФ. Так, согласно Федеральному закону от 2 августа 2019 года № 257-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [8] в части упрощения порядка предоставления некоторым категориям иностранных граждан и лиц без гражданства разрешения на временное проживание и вида на жительство», вид на жительство иностранцу будет оформляться, минуя стадию временного проживания, при следующих условиях:
- если он родился в РСФСР, имел гражданство СССР;
- если родители либо усыновители, попечители или опекуны лица, не достигнувшего восемнадцати лет, постоянно проживают на территории РФ;
- если лицо признано недееспособным или ограниченным в дееспособности, при условии, что его родители либо усыновители, попечители или опекуны имеют вид на жительство;
- если лицо имеет родителя либо усыновителя, попечителя, опекуна, сына или дочь с гражданством РФ постоянно проживающим на ее территории;
- если иностранный гражданин или лицо без гражданства осуществляет трудовую деятельность в РФ не менее шести месяцев и его специальность включена в соответствующий
перечень специальностей, дающий право этой категории лиц на упрощенное получение гражданство;
- если иностранный гражданин с отличием закончил российский вуз и имеет высшее образование.
В институте временного проживания существенно расширен перечень лиц, претендующих на его получение вне предусмотренной квоты. К этой категории лиц относятся те, кто: имеет право на получение вида на жительство, минуя оформление временного проживания; недееспособные или ограниченно дееспособные лица, если их родители либо усыновители, попечители или опекуны имеют разрешение на временное проживание; если эта же категория лиц получает вид на жительство вместе с родителями либо усыновителями, попечителями или опекунами; если супруг (супруга) иностранного гражданина или лица без гражданства имеет место жительства в РФ; лицо, находящееся на военной службе в вооруженных силах РФ; лицо, участвующее в программе по добровольному переселению в РФ; граждане Украины или лица без гражданства, признанные беженцами.
Законом предусмотрено сокращение сроков оформления разрешения на временное проживание, его аннулирование, при условии, что лицо находится за пределами РФ до одного года. Имеется и ряд других нововведений. Так, например, теперь вид на жительство является бессрочным, за исключением иностранных специалистов, работающих по найму, когда вид на жительство выдается на время действия трудового договора. Замена вида на жительство происходит по достижении возраста 14, 20, 45 лет, либо при смене фамилии или утрате документа.
К перечню нововведений также относится увеличение срока временного пребывания в РФ граждан ДНР и ЛНР, введен запрет на работу таксистом для иностранца, не имеющего гражданства либо разрешения на данный вид деятельности. МВД России планирует ввести обязательную дактилоскопическую регистрацию и для всех безвизовых иностранцев.
Таким образом, можно сказать, что новая Концепция и другие нормативные документы свидетельствуют о том, что развитие современной миграционной политики страны осуществляется в направлении, обеспечивающем ее большую миграционную привлека-
тельность. Это подтверждают административные процедуры, закрепленные уже принятыми и планируемыми законодательными мерами, а также совершенствующие административные и иные механизмы контроля миграционных потоков в целях профилактики и недопущения незаконной миграции. В этом смысле уместно заметить, что принятая Концепция представляет собой качественно новый этап в развитии миграционной политики нашего государства, характеризующийся большей системностью, планомерностью, прагматичностью, выражающейся в доминировании национальных интересов, их перспективной, опережающей защите и реализации.
Вместе с тем следует указать и на ряд вопросов, которые требуют решения уже на уровне разработки миграционной концепции. Речь идет, по крайней мере, о двух проблемах, обсуждаемых в течение более чем десяти лет. Первая проблема состоит в экстенсивном росте миграционного законодательства, порождающем его громоздкость, трудности в применении. Вторая проблема касается неурегулированности статусов некоторых категорий мигрантов.
В контексте обсуждения первой проблемы уже более десяти лет ведется дискуссия о необходимости и формах систематизации миграционного законодательства. Так, вполне программной для многих исследователей может быть признана идея его кодификации, не только снимающей проблему громоздкости, но и проблему дублирования многих норм, некоторых коллизий. Обзор дублирования и коллизионности норм действующего миграционного законодательства является отдельной проблемой, подробное рассмотрение которой не входит в задачи настоящей статьи. Но в качестве примера можно указать на то, что въезд в страну и выезд из нее регулируются нормами трех законов - Федеральным законом от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» [9], Законом РФ от 1 апреля 1993 года № 4730-1 «О государственной границе Российской Федерации» [10], последняя редакция которого была 26 июля 2019 года, и Федеральным законом от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении граждан в Российской Федерации» [11], обзор последних изменений которого был приведен выше.
Имея в виду насущность задачи систематизации миграционного законодательства, следует сказать, что для ее решения такой программный документ доктринального характера как миграционная концепция должен включать, по крайней мере, один пункт, без которого ее решение оказывается затруднительным. Речь идет об определении понятия миграции, которое должно иметь нормативно-юридические рамки. К сожалению, современная миграционная правовая доктрина не выработала общепринятого определения, в силу чего миграция как правовое явление имеет достаточно размытые рамки. Так, например, одна из распространенных интерпретаций миграции как перемещений, связанных с пересечением государственной или административной границы, сопровождаемых изменением места жительства или пребывания, не вполне удовлетворительна. Ведь согласно ст. 3 Закона РФ от 25.06.1993 № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на передвижение и выбор места пребывания и жительства» [11] изменение места жительства или пребывания может и не сопровождаться пересечением границы. Поэтому более перспективной представляется точка зрения, высказанная в свое время М. Л. Тюркиным [12], П. П. Барановым и А А. Контаревым, солидарных в том, что «.. .под миграцией следует понимать совокупность общественный отношений, возникающих в связи с территориальным перемещением людей, обусловленным его государственным регулированием и сопровождаемым изменением его правового статуса» [12]. Очевидно, что юридический смысл данного определения в том, что оно отражает четыре основных категории миграционных отношений, которые могут выступить методологическим ключом к систематизации норм миграционного законодательства - въезд в РФ, выезд, пребывание на территории РФ и проживание там же.
Тем не менее, пример данных определений преследовал лишь цель показать, что юридическое понятие миграции является не столь очевидным. Отсюда в условиях доктри-нальных разночтений по этому вопросу важно определение миграции в Концепции миграционной политики РФ.
Вторая проблема может быть проиллюстрирована следующим примером. Со времени принятия закона о правовом положении иностранных граждан в РФ существует кол-
лизия между некоторыми нормами этого закона. Так, согласно ст. 2 закона «трудовая деятельность иностранного гражданина - работа иностранного гражданина в Российской Федерации на основании трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг)». А «иностранный работник» - это «иностранный гражданин, временно пребывающий в Российской Федерации и осуществляющий в установленном порядке трудовую деятельность». Выходит, что иностранец, осуществляющий трудовую деятельность, не является «иностранным работником». Остается неясным и вопрос о том, подпадает ли под категорию трудовой деятельности предпринимательская деятельность иностранного гражданина и является иностранец-предприниматель иностранным работником? Если законодатель имел целью расширить понятие «трудовая деятельность иностранного гражданина» за пределы статуса временно пребывающего, то в этом случае возникает коллизия со ст. 13 «Трудовая деятельность иностранных граждан в Российской Федерации», где под субъектами этой деятельности подразумеваются иностранные работники. Кроме того, следует отметить, что указание ст. 1 3 ч. 2, 3 на ра-
Литература
1. Указ Президента РФ от 31.10.2018 № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы».
2. Пестов Р. А. Перспективы развития правового регулирования миграции в Российской Федерации // Научный портал МВД России. 2019. № 2 (46).
3. Лубский Р. А. Российская государственность как социальная реальность: методология многомерного исследования, типы, специфика развития: автореф. дис. ... докт. фи-лос. наук. Ростов н/Д, 2015.
4. Поликарпов Д. И. «Растворение» человека в техносфере. Этический подход к обоснованию экзистенциального понимания жизни // Философия права. 2015. № 2 (69).
5. Указ Президента РФ от 09.08.1994 № 1668 «О Федеральной миграционной программе» // Собрание законодательства РФ, 29.08.1994, № 18, ст. 2065.
6. Распоряжение Правительства РФ от 22.02.2019 № 265-р «Об утверждении плана
ботодателя и заказчика работ, привлекающих иностранных работников, соответственно, на основании трудового договора и гражданско-правового договора, противоречит терминологии, принятой Гражданским кодексом РФ, где используются термины «исполнитель» и «подрядчик».
В заключение необходимо сказать, что принятие новой Концепции миграционной политики РФ является важной вехой в развитии миграционного законодательства в интересах социального и экономического развития страны, развития малозаселенных ее территорий, обеспечения национальной безопасности, реализации одного из важнейших конституционных прав - права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Вместе с тем следует указать и на ряд вопросов, ждущих своего решения уже длительное время. Речь идет о давно назревшей систематизации миграционного законодательства, устранении дублирующих норм и некоторых коллизий. В этой связи обращает на себя внимание отсутствие в новой Концепции и Плане ее реализации данных задач, что снижает их потенциал как документов, определяющих развитие миграционного права в Российской Федерации.
Bibliography
1. Presidential decree № 622 of 31.10.2018 «On the Concept of the state migration policy of the Russian Federation for 2019-2025».
2. Pestov R. A. Prospects of development of legal regulation of migration in the Russian Federation // Scientific portal of the Ministry of internal Affairs of Russia. 2019. № 2 (46).
3. Lubsky R. A. Russian statehood as a social reality: methodology of multidimensional research, types, specifics of development: author's review. dis. ... d-r. philos. sciences'. Rostov n/D, 2015.
4. Polikarpov D. I. «Dissolution» of man in the technosphere. Ethical approach to substantiation of existential understanding of life // Philosophy of law. 2015. № 2 (69).
5. Decree of the President of the Russian Federation of09.08.1994 № 1668 «On the Federal migration program» // Assembly of legislation of the Russian Federation, 29.08.1994, № 18, Art. 2065.
6. Order of the government of the Russian Federation of22.02.2019 № 265-R «On approval of the plan for the implementation of the first stage of the Concept of state migration policy for 2019-
реализации первого этапа Концепции государственной миграционной политики на 2019-2025 годы!» // Собрание законодательства РФ, 04.03.2019, № 9, ст. 869.
7. Федеральный закон от 25.07.2002 № 115 «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 29.07.2002, № 30, ст. 3032.
8. Федеральный закон от 02.08.2019 № 257-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 05.08.2019, № 31, ст. 4416.
9. Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // Собрание законодательства РФ, 19.08.1996, № 34, ст. 4029.
10. Закон РФ от 01.04.1993 № 4730-1 «О государственной границе Российской Федерации» // Российская газета, № 84, 04.05.1993.
11. Закон РФ от 25.06.1993 № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на передвижение и выбор места пребывания и жительства» // Собрание законодательства РФ, 29.07.2002, № 30, ст. 3032.
1 2. Тюркин М. Л. Миграционная система. М., 2005.
2025» // Assembly of legislation of the Russian Federation, 04.03.2019, № 9, Art. 869.
7. Federal law № 115 of 25.07.2002 «On the legal status of foreign citizens in the Russian Federation» // Assembly of legislation of the Russian Federation, 29.07.2002, № 30, Art. 3032.
8. Federal law of 02.08.2019 № 257-FL «On amendments to the Federal law «On the legal status of foreign citizens in the Russian Federation» // Collection of legislation of the Russian Federation, 05.08.2019, № 31, article 4416.
9. Federal law of 15.08.1996 № 114-FL «On the procedure for departure from the Russian Federation and entry into the Russian Federation» // Collection of legislation of the Russian Federation, 19.08.1996, № 34, Art. 4029.
10. Law of the Russian Federation of01.04.1993 № 4730-I «On the state border of the Russian Federation» // Rossiyskaya Gazeta, № 84, 04.05.1993.
11. Law trades abroad from 25.06.1993 № 5242-1 «About right citizens Russian Federation on movement and choice seats tenure and residence» // Assembly legislation trades abroad, 29.07.2002, № 30, art. 3032.
12. Tyurkin M. L. Migration system. M., 2005.
